发展性社会福利理论及发展策略1

发展性社会福利理论及发展策略1

方巍2

摘要：不同于传统的社会福利思想，社会发展或发展性福利注重福利项目的生产性和投资性取向，认为经济和社会是发展不可分割的组成部分，注重发展成果惠及所有的社会阶层。本文在文献回顾的基础上，较为详尽地介绍了发展性福利的概念、特点和具体实践策略，就其对社会福利发展的积极意义和局限做出客观评论。

第二次世界大战之后，西方国家经济高速增长，社会福利制度也取得了重大发展，形成了所谓的福利国家。一些学者自信地认为，随着工业化的发展，政府对社会福利的承诺日益制度化，社会福利将成为西方发达国家不可分割的组成部分，成为社会的第一道防线（Wilensky & Lebeaux, 1965）。

然而，伴随着上一世纪70年代经济发展的挫折，新右派在西方取得了主导地位。他们推崇市场及其功能，反对政府对市场的介入。他们认为福利国家影响了自由、效益和经济发展，认为社会福利破坏了社会调控结构，损害了家庭等传统社会组织和制度在社会福利中的作用，主张大幅度削减福利开支，推进公共部门的私营化（George & Wilding, 1994）。

正是在这一背景下，西方学者为了克服传统福利思想重消费轻发展的不足，在第三世界国家实践、联合国推动、以及西方相应学术渊源的基础上，总结提出了社会发展（social development）或发展性福利（developmental welfare）的思想，试图协调经济与社会发展的关系，实现共同进步（Midgley, 1994；1995）。本文将重点概括介绍社会发展的概念及其政策思想、具体对策，并简要评述其积极意义和局限，以便为中国社会政策实践和研究提供借鉴。

一、社会发展的概念

关于社会发展的界定，首先涉及的是发展概念。迈德尔（Gunnar Myrdal，1974）认为，“发展指的是整个社会系统的上升性变动”(p.729)。但是，对于发展的内容，很长时间内则普遍局限于经济的增长（Midgley，1995）。联合国上一世纪60年代的第一个十年发展计划，几乎也将发展等同于经济的增长（Elliott, 1993）。不少发展中国家的政治和经济领袖视经济增长为消除贫困的灵丹妙药，将其作为实现现代文明和美满幸福的惟一手段（Omer, 1979）。直至70年代的第二个发展十年，联合国及其有关部门才开始认识到发展不仅只是生产能力的提高，而且是社会和经济结构的重大变革（Omer, 1979; Cummings, 1982; Elliott, 1993）。

至于社会发展的概念，最早也许可以追溯到20世纪初的社会学研究。当时，社会学家大量使用社会发展的概念，用以说明社会从小型的同质社区向大型的复杂和异质社会转型的过程（Midgley，1995）。不同于社会学的宏观视角，心里学侧重于微观或个体的层面探讨社会发展，指的是儿童社会技能的获取过程。在社

1 本文为国家社会科学基金重点项目《西方社会政策最新理论发展研究》阶段成果之一。

2 方巍：香港中文大学社会福利博士，社会浙江理工大学公共管理学院副院长，教授。

会工作领域，社会发展具有微观和宏观两种取向，既表示个人的发展或自我的实现过程，也代表一种着重于社区组织、社会政策制定、社会规划和社会行政的实践形式（Midgley，1995）。然而，作为一种社会实践，社会发展概念只是在上一世纪的60年代才在联合国得到广泛的运用（Omer, 1979; Elliott, 1993）。

尽管准确界定社会发展并非易事（Paiva，1977）；但学术界也存在一定的共识。卡明斯（Robert Cummings，1983）认为大多数社会发展的定义具有六个方面的共同特点，即①关注政治与经济体系；②关注科学技术提高人类能力的方式；

③关注社会体制内福利的成败；④关注确立自由与人道的社会政策途径；⑤关注人类价值及其行为向更为人道德社会运作水平的转变；⑥促进社会运作的“伙伴”合作关系。佩瓦（J. F. X. Paiva，1977）认为，重视社会福利的改善和人们自我决择能力的提高，是实现人类社会发展的两个前提条件。

关于社会发展的价值目标，奥默（Salima Omer，1977）归纳总结了三个独立又相互联系的基本原则，即人类尊严（human dignity）、平等（equality）和社会正义（social justice）。此外，社会发展还主张弘扬合作反对竞争，提倡集体反对个人主义。埃利奥特（Doreen Elliott，1993）援引斯潘杰（I. A. Spergel）的观点指出，除了个体取向以外，社会发展在关于人类权利和自由主义取向方面，与社会工作具有不少共同目标。至于这些价值的具体表现，便是提高人类的福祉。卡明斯（Cummings，1982；1983）认为社会发展过程便是人们借助社会参与掌握自己命运的一种尝试；佩瓦（Paiva，1977）和米奇利（James Midgley，1995）认为社会发展的目标及其实质是人类的福祉；奥默（Omer，1979）也指出，在许多发展中国家社会发展与社会福利其实是同义词；福尔克（Dennis Falk，1984）认为，社会发展的目标是通过政治和经济制度的变革，借助全面的、综合的社会服务，满足人类需要、促进其潜能的实现。早在上一世纪60年代末，联合国也作出了类似的定义,社会发展便是“社会体系、结构、制度、服务和政策能力的提升过程，其目的是更好地利用资源促进生活水平的提高；从更为广泛的意义上说，社会发展牵涉到人们公认的价值以及收入、财富和机会的合理分配” （参见Elliott, 1993）。从人类福利的实现途径来看，社会发展被视为“一个有计划的社会变革过程，其目的是在经济不断增长的同时促进整个人口的福祉”（Midgley，1995，p.25）。

关于社会发展水平的度量，最有影响的是美国学者埃斯蒂斯（Richard Estes）的社会发展指数（Social Development Index）和联合国开发计划署（United Nations Devcelopment Programme）的人类发展指数（Human Development Index）（Midgley，1995）。早在1984年，埃斯蒂斯便在《国家的社会进步》（The Social Progress of Nations）一书中建立了社会发展指数，并先后用以对世界主要国家和地区社会发展水平的评估。2000年，埃斯蒂斯与香港社会服务联会（Hong Kong Council of Social Service）合作，首次发表了香港社会发展指数（Social Development Index for HK SAR）。该发展指数综合社会、政治和经济等方面14个类别的47项指标，较为具体和客观地记录了1986年以来香港社会的发展状况，具体包括国际化、政治参与、公民社会力量、家庭团结、经济、人身安全、卫生健康、环境质量、治安、教育、科技、房屋、文娱、以及运动与休闲等领域（Estes，2000）。至于联合国开发计划署的人类发展指数，主要由预期寿命、成人识字率、综合入学率和人均国内生产总值等四个方面的指标构成。它最早形成于上一世纪80年代末，并从1990年起连续出版了各个年度的《人类发展报告》（Human Development Reports），为我们比较世界各国的社会发展水平提供了横向与纵向

的依据（UNDP，2004）。

二、发展性福利的基本理论和政策特点

人们曾经深信，经济增加将会自发地促进社会的进步。然而，事实无情地粉碎了这一美好愿望。经济增长不但没有带来社会平等、相反却扩大了收入和其他社会福利方面的差距（Department of Economic and Social Affairs, 1971）。米奇利（Midgley，1995）指出，即使在经济发展并不理想的第三世界国家，事实上近半个多世纪以来绝大多数国家也不是没有经济增长，它们存在的主要问题是经济的增长与社会发展不协调。这一状况突出表现在拉丁美洲一些国家。尽管其经济增长令人瞩目，但是贫困现象始终十分突出。米奇利（Midgley，1995）进而指出，在那些西方工业化国家，高度发达的经济也没有消除贫困；人们生活水平的提高没有在所有的社会阶层中得到体现，特别是没有在城市贫民区和相对剥夺的农村社区得到反映。在美国，尽管密西西比流域地区的经济增长十分突出，但是贫困水平却是全国最高的，婴儿的死亡率甚至超出不少第三世界国家。这种经济和社会增长的不同步现象被称作为不协调发展、扭曲发展或畸形发展（distorted development）。社会发展的基本主张是，确保社会与经济的协调发展，使发展的结果惠及所有的阶层。

早在上一世纪60年代末、70年代初，联合国便提出了社会和经济协同发展的思想。1969年底，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩（Stockholm）举行社会政策与规划专家会议（Meeting of Experts on Social Policy and Planning）。与会专家在报告中批评了社会和经济发展领域的人为划分，呼吁联合国尽快实施新的统一发展战略，在国家和国际两个层面的发展政策制定过程中促进经济与社会发展的全面融合。联合国及其有关机构通过了经济和社会委员会（Economic and Social Council）1494号决议和联合国大会（General Assembly）2681号决议，采纳了专家会议的建议。1995年，联合国在丹麦首都哥本哈根（Copenhagen）召开社会发展国际峰会（World Summit on the Socail Development）。会议宣言再次强调经济发展、社会发展和环境保护的内在联系和相互促进关系，并认为它们是持续发展的重要体现（United Nations, 1995）。

自从上一世纪70年代开始，社会与经济的协同发展问题也成为学术界研究的重要课题，其中代表性的，除了《社会发展：社会福利的发展性视野》（Social Development: The Developmental Perspect in Social Welfare）（Midgley，1995）一书以外，还包括米奇利等人的一系列文章（Midgley，1999；2000；2003b；Midgley & Livermore， 1997；Midgley & Sherraden，2000；Midgley & Tang，2001；Miah & Tracy，2001）。这些著作和文章，对社会和经济协同发展的思想及其具体策略作了较为详尽的阐述。例如，米奇利（Midgley。 2003b）指出社会发展具有社会变革、社会干预、普遍主义和包容性、以及社会与经济政策的和谐等特点。米奇利和邓广良（Midgley & Tang, 2001）认为，发展性福利的三项基本原则是以人为本的发展、以此为目标的就业政策、以及实施投资取向或生产主义（productivist）的社会项目。达尔等（Dahl, Dr?pping & L?demel, 2001）认为发展性福利具有普遍性、生产型和投资性三个特点。米奇利和利弗莫尔（Midgley & Livermore, 1997）从具体社会项目的角度概括了发展性福利的三项要求，即确保经济和社会协调发展的组织或制度保证、经济发展项目必须对公民福利具有直接的影响、以及社会政策必须超越传统开支和消费方法并对经济发展带来积极的影

响。米奇利和谢拉登（Midgley & Sherraden, 2000）指出，社会发展方法在强调政府干预的同时重视个人与社区的协作，它的服务对象除了传统接受社会福利服务的弱者以外还包括整个人口。它注重社会政策与经济政策的结合，力图在促进物质持续发展的同时提高人们的福利水平。

与传统福利相比，社会发展思想最大的特点是注重社会和经济的协调发展。“在发展过程中，社会和经济构成一个硬币的两面。没有经济发展，就谈不上社会发展；而如果缺乏整个人口的社会福利改善，经济发展又是没有意义的。”（Midgley，1995，23）由于社会发展思想关于社会福利实现方式的这一独特价值取向，它也常常被称之为发展性福利。笔者以为，这一原则在社会政策方面的具体表现，主要是福利开支的生产主义或投资取向、社会福利权利与义务的统一和福利对象的自立自强（empowerment）、以及政府干预前提下的多元化制度主义（institutionalist）安排等三个方面。

首先，在社会开支方面，发展性福利重效益、主张社会福利项目的生产主义或投资取向。

在西方社会，根据功能和实施原则，社会福利可以分为补缺（redisual）和制度两种模式（Titmuss，1974）；根据执行社会福利的主体，社会福利的方法又有慈善、社会工作和社会行政等不同区分（Midgley，1995；Midgley & Tang，2001）。但是，社会福利的所有这些不同方法和模式都有一个共同特点，那便是它们都是以维持福利对象一定的生活水平为目标。传统福利模式及其方法的基本思路是提供一种防范天灾人祸的安全网，是对福利接受者的事后补偿，它并不能防止问题的发生，其重点也不是帮助援助对象发挥潜能并借此赢得自立。在这种福利取向之下，社会福利和经济发展完全是两回事。蒂特马斯（Richard M. Titmuss，1974）便认为获取经济产品的途径是市场，而社会福利产品的供给则应该由国家予以控制。传统福利的开支是一种消费，是收入总额的减少，不能带来直接的新产出，并在很大程度上受到收入的制约。

传统社会福利模式对可供支配收入的消费性依赖，使得西方社会的福利国家制度遭到了新右派的强烈批评。他们认为福利国家不但破坏了家庭和宗教等制度和组织在西方社会中的功能，而且其庞大的开支直接影响了经济的发展。他们将20世纪70年代西方国家经济不景气的现象归因于福利国家（George & Wilding，1994），大幅度削减社会福利项目，并对世界其他国家和地区造成重大影响（Midgley，2003a）。尽管新右派的有关指责并没有多少实证的依据，但是，它对传统福利模式及其方法的消费性特点的说明还是不无道理的。

发展性福利成为应对西方社会右翼思潮、维护政府对社会福利干预的一种依据（Midgley，1999）。作为对新右派关于社会福利影响经济发展指责的反驳，发展性福利思想强调经济发展与社会发展的依存性，强调社会福利开支的生产主义或投资取向。所谓的生产主义便是社会福利支出对经济发展的促进和对物质财富增长的贡献，满足人类的物质需要，实现社会开支的经济回报和成本效益。这也是发展性福利关于社会发展与经济发展的相关性的核心思想（Midgley & Tang，2001）。

其次，在关于福利对象态度方面，发展性福利改变了传统社会福利模式及其方法对福利对象的维持性救助形式，试图促使福利接受者的自立和自强。

新右派对于福利国家的另一项指责是该制度养成了福利对象的依赖感、甚至认为在西方社会形成了所谓的“下层阶层”（underclass）（George & Wilding，1994）。尽管一些研究认为这种指责并无依据（Novak，1998），但是，西方社会

的主导文化仍然发生了某种转变。当年，马歇尔（Thomas H. Marshall, 1965）关于公民权的理论曾经改变了社会福利的耻辱化、成为制度模式社会福利的基础，并因此在很大程度上促进了西方福利国家的发展；如今，公民的社会权利不再被认为是一种理所当然的选择，而是与义务和责任相对应（Midgley，2001）。这在当前西方一些国家的福利改革、特别是以工作为取向的福利（workfare）改革中得到了明显反映。

这种趋势在发展性福利思想中也有体现。尽管并非完全否定矫治性和维持性社会福利项目，但是发展性福利的倡导者认为，社会福利项目应该改变过于着重对福利对象的补贴而忽视对经济发展贡献的的倾向。从这种价值取向出发，发展主义福利主张强化福利对象参与经济活动的能力，并借此实现脱贫自立。他们认为，社会福利接受者更愿意参加生产性的就业、而不是依赖于福利补助。与一些西方国家福利改革过程中采取的终止福利补助、威胁性的惩罚或迫使其工作不同，发展性福利观认为，要使那些福利接受者摆脱救济实现自立自强，社会必须为他们提供必要的支援和帮助（Midgley & Tang，2001）。

需要指出的是，尽管发展性福利特别关注那些被经济发展所忽略或没有享受到发展成果的个人或群体；但它不同于传统的社会福利方法，力图在促进整个人群福利的同时提高特定阶层的福利水平，在对象上具有包容性和普遍性的特点（inclusive and universalistic）（Midgley，1995）。

第三，在组织形式上，发展性福利继承了费边主义（Fabianism）和社会行政学派政府干预的观点，主张实施政府、社区和个人共同参与的多元化制度主义模式。

米奇利（Midgley，1995）曾经比较以往实现社会福利的三种方式，认为发展性福利不同于社会行政方法或社会服务行政方法。然而，笔者以为，这种说法并不确切。诚如上文提及，如果从传统社会福利模式的消费性或维持基本生活标准的角度来说，发展性福利确实形成了自己新的生产性或投资取向的特点；但是，从实现社会福利的方式上来说，社会发展方法与社会行政方法并不是相互排斥的，事实上还存在着某种继承关系。

社会福利的社会行政方法源自于英国的社会行政学派（social administration school），它继承了费边主义的思想，认为政府应该在社会福利中占主导地位，并对社会问题采取干预措施（Mishra，1981）。20世纪50、60年代，受马歇尔（Marshall，1950）、蒂特马斯（Titmuss，1974）和威伦斯基和勒博克斯（Wilensky & Lebeaux, 1965）等人理论的影响，社会福利被视为公民权利的组成部分，是工业化时代政府对公民面临的新社会问题的一种承诺，是对公民利他主义有组织的表现形式。政府在社会福利中的作用急剧扩大，形成了制度主义的社会福利模式，并在西方一些发达国家实现了福利国家制度。制度主义福利方法认为，要想更好地满足社会的需要，社会福利应该得到立法保证，而政府则是提供社会福利的最佳机构（Midgley，2000；Miah & Tracy，2001）。

发展性福利继承了上述基本立场，与传统的制度主义存在着许多相似之处（Midgley & Tang，2001）。首先，它强调了政府对于市场干预的重要性。“对于社会进步是市场经济运作必然结果或历史必然结果的看法，发展性福利观的支持者抱批评态度。他们认为，要想实现社会福利的进步，必须采取有组织的干预”（Midgley，1995，pp. 26-27），并予以公共开支的保证（Midgley & Sherraden，2000）。其次，发展性福利还主张在中央政府设立协调机构，以便确保经济与社会协调发展的目标。正是由于发展性福利对于政府核心作用的强调，它也被不少

学者称作为新制度主义（neo-institutionalist）（Midgley，1999；Midgley & Tang，2001；Miah & Tracy，2001）。

当然，发展性福利在实现社会福利的方法上与传统制度主义或社会行政方法也存在一些差异。首先，强调经济与社会发展的同步性；其次，强调通过投资促使福利对象的自立自强，而不是注重社会权利或利他主义（Midgley & Tang，2001）；第三，在政府主导前提下，提倡个人、社区和国家的合作（Midgley，1995，140-141）。

三、发展性福利的具体对策

对于如何将社会发展的基本原则贯彻于实践，米奇利等人曾经撰文作了详尽的阐述（Midgley，1999；Midgley，2003b；Midgley & Sherraden，2000；Midgley & Tang，2001）。简要地说，主要包括如下一些具体的对策：

首先，加强人力资本的投资。与厂房、机器等物质资本（physical capital）和货币、股票与债券等金融资本（financial capital）相比，人们拥有的技术和知识被认为是一种人力资本（human capital）。除了获取技术和知识的教育以外，健康、甚至国内的移徙方面的开支都被认为是一种人力资本的投资（Schultz，1961）。米奇利和谢拉登（Midgley & Sherraden,2000）对人力资本的内容给出了一个较为完整的描述，认为除了个人拥有的知识和技能的储备以外，还可以包括健康、创造性和精力等方面。教育经济学的大量研究表明，教育开支不仅对个人，而且对经济和整个社会都有巨大的促进作用。人力资本的投资还被扩展到营养方面，认为儿童、特别是贫困地区或贫困家庭儿童的营养开支对于摆脱贫困、提高生活水平和促进经济与社会发展具有重要的进步意义。正是能够有效地增加投资者参与经济活动的能力并产生丰厚的投入产出效益，因此，人力资本的投资近年来引起了持发展性福利观的学者和实际工作者的高度重视，成为实现社会发展目标的重要措施之一（Midgley，1999；Midgley，2003；Midgley & Sherraden，2000；Midgley & Tang，2001）。

其次，促进社会资本的形成。根据科尔曼（James S. Coleman,1988）的定义，社会资本（social capital）存在于社会结构之中，它有助于拥有者在这一结构中行动。其具体形式包括对于特定社会结构的义务、预期和信任，信息渠道，以及一定的规则和对违反规则行为的有效惩罚。在社会政策领域，社会资本被视为一种社会网络和制度化的社会关系，具有促进群体凝聚的作用。它更侧重于社会资本在社区方面的作用，将其视为一种社会基础设施，认为它不仅提供了社区发展的物质设施，而且促进了社区团结及居民对地方发展的承诺（Midgley,1995）。自从科尔曼（Coleman,1988）提出社会资本的概念以后，帕特南等（Putnum,Leonardi & Nanetti,1993）关于意大利不同地区经济发展影响因素的研究扩大了社会资本概念的影响。他们的研究表明，那些有助于社会资本形成的项目，对于经济发展、提高当地的收入和生活水平具有促进作用。此外，科尔曼（Coleman,1988）等人的研究表明，家庭拥有的社会资本对于促进下一代的人力资本形成有着积极的促进作用。

从早期的街坊文化教育（settlement house）运动开始，社区建设便在社会福利领域占据了重要地位。百余年来，西方的社会工作者在基层社区、特别是一些贫困社区进行了大量工作。但是，他们以往的工作重点更多集中在促进人们对于地方组织的参与、呼吁改善社区服务，经济发展则不是他们主要关注的问题。社

会资本理论的导入则对社区工作提出了新的思路。为此，一些学者提出应该发挥社区组织在社会资本形成中的作用，并通过社会资本的形成促进地方的经济发展（Midgley & Livermore,1998）。具体地，他们认为应该鼓励人们参与地方事务，支持小型企业的建立和运作。此外，还应在当地建立职业介绍机构，增加与地方规划者与经济发展部门的联系等（Midgley & Tang,2001）。

第三，提倡个人与社区资产（assets）的积累。资产便是家庭拥有的财富储备（Sherraden,1988）。尽管收入往往是决定社会福利供给的重要标准，但研究发现，西方社会资产的不平等远远大于收入的差距。根据谢拉登（Michael Sherraden）援引的上一世纪80年代美国人口调查的数据，从收入角度衡量，美国5%最为富有阶层拥有的收入是最底层40%人的总和；但是，从资产拥有的情况看，1%富有阶层的资产则相当于90%底层人口的拥有量（Sherraden,1988）。然而，在美国等几乎所有的国家，传统的社会福利制度往往都不允许福利接受者拥有资产。其结果是，社会救济只能起到维持起码生活水准的效果，而不能真正帮助受救济对象摆脱贫困。事实上，个人或家庭拥有的资产在社会福利中有着重要的作用。资产对于伴随重大疾病、失业和婚姻破碎等导致的收入震荡有着极大的缓冲作用；它可以增加个体或家庭对于未来生活的信心，从而花更多时间和精力改善其现状；此外，资产有助于家庭获得质量更高的产品、更为可靠的服务、以及制度化的支持渠道，从而减少家庭诸如因为购买旧车、无法获得好的医疗保险或由家庭承担各种风险而带来的交易成本（Sherraden,1988）。

为此，谢拉登等学者提出应该改变原有社会福利重收入轻资产的思路，鼓励资产积累促进贫困者自立自强，增强其抵御风险、并最终摆脱贫困的能力（Sherraden，1988；1991；2001；2003）。然而，尽管从上一世纪80年代以来资产积累在一些国家的社会福利中逐渐取得越来越大的影响；但是，这种政策并没有包含穷人。谢拉登（2001）通过对社会福利开支的构成分析表明，西方国家政府的福利开支包括直接开支（direct expenditure）和减税形式的税收开支（tax expenditure）两个部分。尽管直接开支是用于收入转移的，但是作为社会政策新的表现形式的税收开支，绝大部分却表现为资产的形式。由于拥有资产从而享有减税的都是富人，因此，这部分庞大开支并没有用于穷人。西方国家现有的资产积累方法绝大部分不具备进步主义的倾向，不但没有消除、相反进一步扩大了贫富差距。换言之，西方社会的公共政策是社会贫富差距内在结构的组成部分（Sherraden，2001；2003）。

米奇利（2003c）也注意到，资产方法可以具有不同的意识形态价值取向。持右翼观点的人可能将资产方法视为促进自立的有效工具，而持左翼观点者可能将其看作资源的再分配。倡导发展性福利观的学者和实际工作者呼吁注重资产积累对于可持续发展的意义，增强福利接受者自强自立的能力。为此，他们主张设立个人发展账户（individual development accounts），通过政府的相应配额鼓励穷人储蓄（Sherraden，1991；2001；2003）。在具体实践上，新加坡的中央公积金（central provident funds）被视为发展性福利思想的典范。该制度规定，雇主和雇员共同支付养老储蓄建立个人帐户。除了养老以外，帐户持有者还可以将账户资金用于住房、医疗、投资和教育等具有再生产效应的场合；此外，由于该帐户也允许用于其亲友医疗等方面的开支，从而也发挥了社会资本的功能。（Sherraden，1997b；Vasoo & Lee，2001；Vasoo & Tang，2002）。

第四，鼓励自谋职业等生产性就业。面对新右派对于社会救济对象的各种指责，近年来西方国家社会福利改革的一个重要内容便是强调社会救济的工作取

向。为了鼓励福利接受者就业的积极性和主动性，以英美为代表的西方一些国家往往采取胡萝卜加棍子的方法，一方面通过对雇主的补助、对就业者的返税补助等措施鼓励就业，另一方面则对福利救济施加种种条件，缩短救济时间，要求被救济者接受就业训练，以此减少公共救助开支以促进经济发展。然而，实践证明这些做法的效果并不明显。由于当前劳动力市场国际化的影响和发达国家劳动密集型企业投资的减少，社会救助对象能够找到低技术要求的就业机会不多；加上目前西方发达国家长期就业减少、非全日制工种增加、以及这种情况下劳动报酬的下降，劳动者即使找到工作也不能因此摆脱贫困。尽管发展性福利在促进就业方面的指导思想与上述某些措施有所不同，但同样也面临着相同的困境。

与西方国家历史上的一些做法类似，发展性福利也十分重视通过政府或其他机构创造就业机会来促进就业。尽管这些做法并不一定带来赢利，但是它还是得到发展性福利观支持者的重视，认为它们不但有助于提高福利救济对象的自尊和信心，而且也存在着实现赢利的可能性。此外，发展性福利的倡导者也热衷于通过对自谋职业者的投资，来实现生产性自救。在这方面，鼓励救济对象投资创建小型企业成为发展性福利支持者的重点。尽管这类创业对自谋职业者的技术等方面的能力要求较高，而且失败的风险也较大；但是，发展性福利观的追随者认为，只要自谋职业者加强合作、并能够获得合适的信贷，其成功的可能性还是存在的（Midgley，1999；Midgley & Tang，2001）。

第五，消除经济参与的障碍，创造有助于发展的社会氛围。发展性福利的支持者认为，与其他阶层相比，社会福利救济对象在参与生产性经济活动方面面临许多障碍。在制度和其他阶层的态度上，贫困阶层受到众多与种族、性别、年龄、民族或身体残疾等有关的歧视和偏见，这对于特殊阶层的就业有着极大的阻碍作用。另外，社会福利的救济对象要想取得正常就业，在交通和日托等服务方面也承受着其他阶层所没有的困难。如果不消除这些障碍，就无法保证他们真正融入生产性、具有可持续发展效应的经济活动（Midgley & Tang，2001）。

此外，发展性福利还认为，要想实现经济和社会的协调发展，保证全体成员融入到生产性自救活动之中，还需要具备经济和社会协调发展的社会和政治背景。诸如政治不稳定、社会冲突、制度化的腐败、以及犯罪和暴力等现象，都在很大程度上增加了人们经济参与的成本，妨碍社会与经济的协调发展。要想保证各个阶层都积极参与生产性经济活动、实现经济的可持续发展，发展性福利观的追随者认为必须减少上述成本，为社会发展保驾护航（Midgley，1999）。

四、关于发展性福利理论的评论

发展性福利思想迄今仅仅50余年历史，它影响的真正扩大则是上一世纪90年代中期。随着联合国社会发展国际峰会的召开和米奇利（Midgley, 1995）专著的出版，发展性福利才逐渐为国际社会所了解。但是，它在西方发达国家社会政策领域的影响依然有限。当时的美国总统克林顿拒绝出席联合国社会发展国际峰会，不但表明当今世界上最为发达的工业化国家拒绝接受发展性福利的理念，而且也因此影响了发展性福利思想在国际范围内的普及。但是，发展性福利在世界其他一些地区，特别是在第三世界发展中国家仍然有着它深厚的理论和实践基础。可以相信，随着概念日益为人们了解，它在社会政策领域的影响力将继续加强。

在实践方面，发展性福利思想的最大贡献是突破了传统社会福利政策孤立

地看待经济和社会发展的弊端，揭示了两者的相互依存关系。这是人们对社会政策认识上的一大突破，必将因此对未来的实践带来深远的影响。这一思想的提出，不论是对于西方社会应对新右派对社会福利的攻击，还是对其他发展中国家在强调经济发展的同时增加对社会福利的投入，都具有重要的指导意义。

在理论方面，发展性福利是人们对西方传统社会福利模式认识的一大突破。诚如前文已经提到的，尽管历来对于社会福利的模式有补缺和制度之分（Wilensky & Lebeaux, 1965; Titmuss, 1974），在西方资本主义国家和地区又有三个世界的差异（Esping-Andersen，1990），但是，所有这种划分都是建立在社会福利的消费和收入的基础上的。发展性福利的概念则从投资和资产的角度提出了一种社会资源分配的新思路。一方面，它顺应了当今世界社会政策的基本走向；另一方面，它也意味着人类对社会福利性质的认识有了质的飞跃。因此，它不仅对于实践有着重要的指导意义，而且在理论上也是一个具有里程碑意义的事件。

然而，发展性福利思想也有其自身的局限。米奇利（Midgley, 1997）自己也认识到，“社会发展并不是世界所有问题的灵丹妙药”。笔者以为，发展性福利更着重于宏观社会问题，着重于从整体的角度和整个群体的角度来解决社会福利存在的问题。它的生产性或投资取向、特别是关于促使社会福利对象自立自强的做法，是以服务对象一定的内在条件和外在条件为基础的。在缺乏外界介入和援助的前提下，在无法控制外界环境变化的情景下，个人能力的提升是有限的。对于社会中普遍存在的某些弱势群体，如老人、儿童、残疾者、以及某些极端贫困者，发展性福利不但远水解不了近渴，而且因为对象的特点而失去了其有效性。埃利奥特（Elliott，1993）曾经援引米奇利的观点指出，过于关注发展性福利可能忽略矫治性社会福利项目。从这一角度来看，补缺性对策永远是社会福利政策不可或缺的组成部分。

正因为如此，发展性福利理论也暴露出其概念上存在的问题。前面已经提到，在米奇利等代表性学者看来，社会发展与发展性福利是一回事；但是，上述评论表明，从社会发展追求的人类福祉目标上来看，发展性福利倡导的投资取向与生产主义的策略并不是实现人类福祉的充分条件。将发展性福利等同于社会发展，也许可以提高该理论的伦理价值地位，增加它与新右派论战中的社会正义感，但是由此也暴露了自己方法上的局限性。笔者以为，发展性福利充其量之不过是社会资源分配的一种原则，具有自己特定的适应范围。要想真正实现社会发展所倡导的人类福祉目标，必须针对不同社会群体的特点，特别是针对不同社会弱势群体的特点，结合消费性和投资性两种社会资源的分配原则，综合运用矫治性和发展性手段。因此，我们不应该将作为社会资源分配原则的发展性福利与作为人类福祉目标的社会发展相等同。只有这样才能正确评价社会资源分配的各种不同方式，从而更好地解决社会弱势群体面临的问题，实现社会和谐发展的目标。

参考文献：

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