地方政府融资平台的财政支持与风险防范

《北京行政学院学报》2011年第6期●地方政府与治理一、引言地方融资平台是在地方政府相关部门主导下成立的、以政府财政收入或相关资产提供担保的从事地方城市基础设施建设资本运作的政府公司。20世纪80年代以前，我国地方政府主要通过财政投入来融通城市基础设施建设所需资金。近年来，随着地方投资规模的日趋庞大，以城投企业为融资平台，通过银行、保险公司和投资公司等中介机构获得城市基础设施投资建设改造资金，成为地方政府进行大规模融资的主要方式。然而，我国地方政府的融资平台大部分是运用财务杠杆负债经营，蕴藏着巨大的偿债风险，地方财政收入的不确定性和国际金融危机的冲击都加剧了地方融资平台的偿债风险，甚至可能演化为财政风险和社会风险。尽管理论界对地方融资平台的基本概念和特征进行了准确界定，并对地方融资平台蕴含的债务风险和控制策略进行了初步探讨，但仍有待进行深入研究。

二、地方政府融资平台的财政支持构建地方政府融资平台应该具有公共财政理论基础。首先，就公共产品而言，消费者的意愿一般具有明显的地域性，而地方政府由于信息优势能够很好地满足其所管辖区域公民的要求，取得资源配置的最好效果，故由地方政府提供区域性公共产品最有效率；其次，由于提供该类公共产品的前期投资规模巨大，并且基本没有直接收益，仅仅依靠地方政府的自有财政资金难以完成，因此

地方政府通过负债融资提供资本性公共产品有其经济合理性；最后，在划分政府间事权的基础上，下放给地方政府一定举债权是保障地方性公共产品充分有效供给的重要前提，所以，政府间财政事权的划分要求下放给地方政府适当的举债权。基于这一方面的考虑，地方政府融资平台起码可以实现以下功能。首先有效满足地方政府的融资需求。规范的地方融资平台有利于促进国家投融资体系改革，满足地方政府的融资需求和优化相关机制，该制度演进对促进基础设施建设快速发展起到至关重要的作用，有效解决了地方政府城市基础设施投资建设的资金缺口。其次，能实现资金集成并增强抗风险能力。融资平台和单个项目相比，抗风险能力大很多。再次，能实现地方政府公共建设职能的市场化运作。规范的地方融资平台能够满足相关市场主体商业化运作的需要，有效地吸引银行放贷和民间资本跟进，把短期政策调控与利用社会资金与民间资本的长期机制构建两方面的要求较好地结合起来。

三、地方政府融资平台的运行风险2009年以来，银行业金融机构开始大量向融

资平台提供贷款，平台贷款余额迅速增长。融资平台特别是市县一级的融资平台负债快速增长，截至到今年二月份，全国各级政府融资平台有8000多家，其中70%以上为县区级平台公司。对地方融资平台研究的一般看法认为，地方政府的融资平台缓解了地方财政提供地方公共服务的压力，有效地推动了我国的城市化进程和地方

中图分类号：F062.6文献标识码：A文章编号：1008-7621（2011）06-0036-03地方政府融资平台的财政支持与风险防范□白艳娟（南开大学经济学院，天津３０００７１）

摘要：我国地方政府融资平台大部分是运用财务杠杆负债经营，蕴藏着巨大的偿债风险，地方财政收入的不确定性及其他因素都加剧了融资平台的偿债风险。本文探讨了地方政府融资平台基于财政方面的支持，分析了其带来的风险，并给出相应的风险防范的政策建议。

关键词：地方财政；融资平台；财政支持；风险防范

收稿日期：2011-10-10作者简介：白艳娟（1983-），女，南开大学2010级经济学院博士研究生。

36--《北京行政学院学报》2011年第6期●地方政府与治理经济发展。但由于一些融资平台存在管理不规范、资本金不足和过度负债等诸多问题，潜在风险已不容忽视，并引起了中央和有关部委的高度重视。1.负债规模不断扩大。从目前情况来看，地方政府融资平台数量众多，并且出现快速发展的态势。到2009年末，各地融资平台数量达到8221家，贷款余额达到7.38万亿元，比2008年新增3万多亿元，由于地方政府融资平台建设具有连续性和惯性的特点，预计2010年和2011年后续贷款将达到2万亿元到3万亿元。这种快速发展的势头会给当地政府和经济带来不可控制的风险。从全国情况看，省、市、县三级政府融资平台的资产负债率平均为61.5%、59.2%和57.8%，总体水平在60%左右，普遍偏高。此外，一些融资平台还存在负债高于资产的情况，其本身盈利能力也比较低，造成偿债风险。以2009年3月份发债的杭州市城市建设投资集团有限公司为例，其2007年年报显示资产和净资产分别为506.82亿元和227.57亿元，主营业务收入和营业利润分别为57.16亿元和-5.46亿元，当年政府补贴了近10亿元，公司才有超过5亿元的净利润。这样的企业不仅对当地经济发展无益，还会成为拖累政府的负担。随着地方融资平台的负债规模不断增加，各级地方政府的财政风险也不断积累，并可能最终导致政府无力提供经济社会发展所需的最基本的公共产品对法律规定的政府责任大规模违约。2.地方政府投融资平台不实。我国《公司法》明确规定公司发行债券总规模不得超过其净资产的40%，因此，城投公司的资产规模大小直接影响了其发行规模，同时，资产规模也是债券信用评级的重要参考因素。地方政府为了增大城投公司发债规模并提升其信用级别，往往会向城投公司注入更多的资产，包括注入一些土地，兼并公共事业一些单位等等。地方政府对融资平台注入不实资产对地方政府也会产生危害。首先，土地的注入过程会存在虚高评估的现象，土地价值被抬高，而很多企业债券偿付以及项目投资都须靠未来的土地收益，这种虚高的评估会对其偿付带来一定的风险，也有可能导致当地经济泡沫的积累。其次，城投公司在合并公共事业单位的过程中，有可能会合并进一些不符合法律要求的事业单位，虚增资产，或是合并当地政府旗下的其他公司资产，但是发债企业对被并入的资产并没有实际控制能力。“09岳城建债”案就是一个典型的例子。岳阳城并入岳阳市君山公园和岳阳市建设投资管理中心，它们均为事业单位，而非岳阳城投的控股公司，经过投资者和媒体对“09岳城建债”一段时间的质疑和争论，岳阳城投被迫承认该事业资产在划转过程中存在法律程序上的问题。3.融资平台债务风险的传导转嫁。首先，地方

政府融资平台偿还期限较长，一般为5~10年，由于在债券的存续期内，各地的经济发展具有一定的不确定性，财政收入规模也可能存在波动，对城投债的偿还产生了一些不利影响。根据统计数据显示，2002～2009年地方财政收入以及地方财政支出规模均呈上升趋势，并且二者之间的缺口有所增大，说明随着经济发展及城镇化率的不断提高，地方政府用于城市建设等方面的支出在不断增大；但从收入角度来看，受经济波动和相关政策的影响，其增长率起伏较大。同时，在政府收支结构中，经常性税收收入中可用于还债的比例是十分有限的，政府偿债资金的来源主要为土地出让金收入，俗称“土地财政”。但从近年市场行情来看，土地出让收入并不稳定，这种以未来土地资源收益做溢价的借债融资方式，往往蕴含巨大风险。一旦地价没有如愿“炒起来”，地方政府将面临巨额融资坏账。此外，凡是涉及国计民生、政府性支出的债务都由政府偿债基金偿还，因此纳入到政府还贷基金的债务众多，数额巨大，多个投资平台共存或一个平台多次重复发债都会加重政府负担。其次，地方政府融资平台债务往往跨越两届地方政府，容易导致“寅吃卯粮”的超前融资与负债，而在现在的市场经济条件下，由于市场和资源有限，各地为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的动力。一旦赋予地方政府发债权，我们就不能排除在地方利益的驱动下，存在一哄而上、竞相举债的可能性，最终将导致地方政府债务危机。一些地方官员在任期内大举借债，最后把一个烂摊子留给下任的情况并不少见。因此，发行地方政府债券一定要量力而行，应避免超出地方政府的偿付能力而大量发债，如果债券到期时，发债城投公司不具备按时偿债的能力，对地区经济的可持续发展将产生较大的负面影响，给我国经济带来不可预知的风险。最后，我国地方政府融资平台债务现阶段并没有被纳入地方财政预算管理。虽然有关部门指出，发行地方政府债券必须用于中央投资的配套，但如果没有相应的跟踪监督措施，恐怕难以防止这些资金被挪用，甚至被用于大搞“政绩工程”。我国现有的考核官员的政绩考核机制，导致个别地方政府官员脱离实际需要仅凭个人意志拍板，不顾财力民力，前建后拆、前拆后建搞重复建设和盲37--《北京行政学院学报》2011年第6期AbstractＭｏｓｔｏｆｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆｉｎａｎｃｉｎｇｐｌａｔｆｏｒｍｉｎＣｈｉｎａａｒｅｏｐｅｒａｔｅｄｏｎｌｅｖｅｒａｇｅｂｏｒｒｏｗｉｎｇｓ，ａｎｄｔｈｅｕｎｃｅｒｔａｉｎｏｆｌｏｃａｌｆｉｓｃａｌｒｅｖｅｎｕｅａｎｄｏｔｈｅｒｆａｃｔｏｒｓｃｏｕｌｄａｇｇｒａｖａｔｅｄｅｂｔｒｉｓｋ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｆｉｒｓｔｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅｓｕｐｐｏｒｔｏｆｔｈｅｆｉｎａｎｃｉｎｇｐｌａｔｆｏｒｍｉｎｆｉｓｃａｌｍａｔｔｅｒｓ，ａｎｄｔｈｅｎａｎａｌｙｓｉｓｔｈｅｒｉｓｋｉｔｃｏｕｌｄｈａｐｐｅｎ．Ａｔｌａｓｔｓｏｍｅｐｏｌｉｃｙｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｒｅｐｒｏｖｉｄｅｄ．Keywordsｌｏｃａｌｆｉｎａｎｃｅ；ｆｉｎａｎｃｉｎｇｐｌａｔｆｏｒｍ；ｆｉｎａｎｃｉａｌｓｕｐｐｏｒｔ；ｒｉｓｋｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ●地方政府与治理目投资建设，大建“形象工程”，结果导致社会资源浪费严重，群众意见纷纷。地方政府融资平台是联系地方政府和实体经济的一座桥梁，同时也是传递财政政策的重要媒介，由于各级政府偿债职责不清、事权界限不明，地方政府融资风险并非囿于地方内部自行化解，而是可以不断从下向上传导升级。在此过程中大量已经逾期的或隐性的债务积压在基层财政，实际上，很多县乡财政部门只能通过技术手段维持预算收支年报中的虚假平衡。四、地方政府融资平台的债务风险防范一是建立地方政府偿债基金。当地方政府融资平台风险累积到一定规模时，最直接的化解方式是财政安排一笔偿债基金，及时用于违约债务偿还，将风险遏制在萌芽状态，防止融资平台的债务不断累积扩大到中央财政不堪重负的程度。这就需要我们考虑财政每年应安排多少偿债准备金，才能既有效遏制风险的不断扩张，又不至于因资金安排过量而影响财政资金使用效益。我们从财政债务清偿的动态演变角度考虑偿债准备金的设置，即我们的分析视角并不是从全国总体来看的，而是延伸到各级财政自身的微观处理与控制领域。由于偿债准备金数量取决于下年度应还债务转化成逾期债务的可能性，而这种可能性又与以往偿债金准备金安排和新增违约有关，因此应是一个不断动态变化的量：如果以前年度安排了偿债资金，却仍然出现新增违约，则下年度安排偿债准备金时应充分考虑到这一情况，适当增加准备金数量。二是规范地方政府担保授信行为。首先要严格控制政府担保范围，控制担保事项的决策权，明确政府担保的原则、条件、范围、责任以及有效的政府担保执行机制、控制机制和责任处理机制。其次是完善对政府担保事项的配套要求。对于现阶段的地方政府担保而言，地方政府要对被担保地方的自有资金比例做出要求，对其融资额度进行限制，要求其实行偿债准备金制度，以及建立政府追索权制度等，减少地方政府担保所带来的风险。对于确需财政担保的项目，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。三是合理界定地方政府财权与事权。首先，要根据公共产品理论，分清偿债责任，属于地方政府管辖范围的基础设施建设等事务由地方政府负责，超越地方政府管辖范围的事务由中央与地方政府或各级地方政府间按合理的比例分担。其次，要合理界定财权，中央政府委托地方政府执行的事务，应由中央政府提供相应资金。同时，在提高中央财政收入比重的基础上，加大中央对地方财政的转移支付力度，按照事权财权相统一的原则规范地方政府的事权和收支规模，增强地方政府的偿债能力和依法行政能力。四是优化地方政府的绩效考核体系。要科学地构建地方政府工作绩效评价指标体系，不应片面强调生产总值增速、投资规模、融资平台数量及融资额度等内容，更要关注地方政府对资源使用的效率、地区经济可持续发展的能力、政策目标的长期受益以及地方群众的满意度和支持度。目前我国地方政府的融资平台大部分是运用财务杠杆负债经营，蕴藏着巨大的偿债风险，地方财政收入的不确定性和国际金融危机的冲击都加剧了地方融资平台的偿债风险，甚至可能演化为财政风险和社会风险。各级地方政府应组织严密的债务清理排查，针对经常性债务和资本性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务进行分类交叉登记，根据各类地方政府融资平台债务的历史逾期存量、新增违约流量和自身拥有的财政资源情况，制定中长期偿还计划。考虑到融资平台债务类型错综复杂、规模庞大和偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其连续性，在部门预算内设定为固定支出项目，随地区经济、财政运行状况做相应调整。各级地方财政应衡量自身偿债基金规模和各类债务的最低偿债金比例。对于有部分偿债能力的项目，财政可要求项目单位制定出偿债计划，督促其按时将偿债资金汇入财政部门专门设置的偿债基金专户，统一由财政部门负责资金的管理和还本付息。偿债基金除用于防范债务风险外，待条件成熟后还可委托专业机构投资于低风险债券组合，将投资收益并入该基金，实现偿债资金的不断保值增值。