行政诉讼调解制度应该改革.doc

行政诉讼调解制度应该改革-

《中华人民共和国法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”该项规定明确，除了行政赔偿案件，法院不得用调解的方式审结行政案件。“对此”不进行调解原则“，笔者认为，其已不再适应现代之需，应当确立调解原则。

行政诉讼立法之初规定在行政诉讼中排除调解，但在审判实践中，大量案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的。被告改变、撤销被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外给予原告某些好处，原告认为达到目的，申请撤诉，法院准许撤诉，诉讼就此了结。这分明是没有调解书的调解。据相关资料反映，行政诉讼法施行14年，原告撤诉始终占全部案件的三分之一以上，最高达60％。面对几十万起撤诉申请，极少有不准许的。

调解结案的现实需求，不是一个法条所能够禁得住的。对此，笔者认为对行政案件大量非正常撤诉（即案外和解），法律不能再置若罔闻，而应当采取有效措施将其纳入司法监控的范畴，那就是在我国行政诉讼中有限度地引入调解制度。

众所周知，我国行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权，以行政处罚为例：第一，法律、法规不可能对行政行为在

所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。对某一行政违法行为的处置，往往因有多个罚种和罚度可适用而可能作出多种具体行政行为，法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；第二，行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境。如药品管理法第73条规定的行政处罚幅度“处违法生产、销售的药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款”。行政机关自由裁量的空间异常广阔；第三，行政法以不确定之法律概念“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等概括性用语来划分档次，并规定了适用不同档次法定行政处罚条件。但因其本身未能说明有关“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”明确的内涵和外延，在具体的理解和把握上，只有听凭执法者之自由裁量；第四，一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量。

通常说以“公权力不能自由处分”排除行政诉讼调解的适用，而行政机关及其工作人员在适用自由裁量时，尽管自由裁量权是国家享有的，并非个人的意志，行政执法者对具体案件行政自由裁量权必须代表国家的意志，不得掺杂任何个人的因素，但现实中“一切有权力的人都容易滥用权力”。基于权力有侵犯性和腐化性的一面以及行政执法者素质等原因，行政自由裁量权运行中存在滥用职权、行政处罚显失公正、拖延履行法定职责等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地“自由处分公权”，从而导致行政相对人不服而诉至法院。

行政机关不得随意放弃、变更公权力，并没有足够的理论支持。行政机关在诉讼程序之外放弃、变更公权力行为的大量存在，足以证明上述理论的贫乏。

我国行政诉讼法确立的对行政行为合法性审查的标准是主要证据充分、事实清楚、行政程序合法、适用法律法规正确、在行政职权范围内行使行政权力。调解是我国一项优良司法传统，被誉为“东方经验”。调解是指在法官的主持下，当事人通过平等协商的方法达成一致协议，从而终结诉讼所进行的活动和结案方式。诉讼的基本功能是解决争议，和解或调解是解决争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼经济原则。

据此，笔者认为，法院完全可以在行政行为合法的前提条件下，适度进行调解，使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权力”。

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