行政诉讼调解制度
行政诉讼调解制度
- 2 - 前 言
拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论，现行《行政诉讼法》规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”①，这为目前我国行政诉讼不适用调解制度（行政赔偿案件除外）的格局提供了法律依据。而司法实践中，诉讼调解已经成为一种备受推崇的纠纷解决机制，尤其是在民事诉讼中，七成以上的案件都以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制，违背行政诉讼法的立法目的，不利于法院“正确、及时审理行政案件”。况且，法院在司法实践中往往规避这一硬性规定，先对纠纷进行“调解”，促使当事人达成合意，再以原告行政相对人申请撤诉，法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书的调解，是案外调解，导致产生过多的非正常撤诉案件，行政案件撤诉率也因此高居不下。这最终导致很多行政案件游离出司法审查的视野，削弱了司法权对行政权的审查，不利于实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。
行政诉讼法限制调解制度适用的规定面着临严峻的考验和挑战。当务之急，应当尽快完善《行政诉讼法》，从法律上对诉讼调解加以规范，建立起有限制的行政诉讼调解制度。本文根据学者对行政诉讼调解的研究，参照现行《民事诉讼法》及其它相关法律法规的规定，结合行政诉讼审判的实践，希望对行政诉讼不适用调解的弊端进行分析，驳斥不适用诉讼调解的理论，阐释行政诉讼适用调解必要性和可行性，并借鉴民事诉讼调解制度的设计，结合行政诉讼的自身特点，提出我国设立行政诉讼调解制度的一些构想。
一、行政诉讼调解的含义和特点
（一）行政诉讼调解的含义
诉讼调解，又称法院调解，是指在法院审判人员的主持与协调下，诉讼过程中的双方当事人自愿、平等协商，从而达成合意、解决纠纷以终结诉讼的一系列诉讼活动。②诉讼调解包括民事诉讼调解、刑事诉讼调解和行政诉讼调解。综合诉讼调解与行政诉讼二者的特点，本文认为行政诉讼调解可以大致界定为：在行政诉讼过程中，作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人以及有利害关系的第三人，在法院审判人员的主持下，基于自愿、合法等原则，针对双方当事人争议的行政法上的权利义务，在被告行政机关的法定职权范围内进行协调、商解，以达成合意，解决纠纷，从而终结诉讼程序的活动。③
① 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第50条之规定，下同。
② 参见江伟主编《民事诉讼法》，中国人民大学出版社，2008年版，第222页。
③ 参见安晶《论我国行政诉讼调解制度的构建》，来源于万方硕博论文库，2008年。略作修改。
- 3 - 行政诉讼调解是对民事诉讼调解和刑事诉讼调解的继承和发展，为行政案件当事人提供了一种新的纠纷解决机制，能够迅捷地解决行政纠纷，及时纠正被诉具体行政行为，为保障当事人（尤其是行政相对人）的合法权利提供一条畅通的渠道。
（二）行政诉讼调解的性质和特点
行政诉讼调解实质上是行政主体为解决行政纠纷，把公法上的权利义务作为诉讼标的与原告行政相对人进行协商以达成合意的过程。一方面，行政诉讼调解是一种诉讼行为，其诉讼标的是公法上的权利和义务，行政调解书等同于法院裁判，可以作为法院强制执行的依据；另一方面，双方合意有私权性质，是当事人以行政法上的权利义务关系作为标的进行协商以达成合意的结果。所以行政诉讼调解具有双重性质，正如日本学者南博方所言，“行政诉讼调解是多方性法律行为，不仅是诉讼行为，也是双方契约行为。行政诉讼调解大多是以公法上的事项为内容的调解，具有所谓公法契约的性质。”=④
行政诉讼调解与民事诉讼调解，既有共同之处又有所区别。其共同点在于：第一，双方当事人都对自己的权利义务（涉及共同诉讼标的的部分）享有处分权，这是诉讼调解得以进行的前提。第二，二者都必须符合自愿协商和合法原则。合意内容应当是当事人自愿的结果，包括启动调解程序的自愿和对达成调解内容的自愿；合意的内容必须符合法律规定，且不得侵害国家利益和公共利益。第三，二者都是一种诉讼活动，是法院行使国家审判权的具体表现，有严格的法定程序。第四，调解书具有与法院判决相同的法律效力，不仅可以终结诉讼程序，更是法院启动强制执行程序的法律依据。
行政诉讼不同于民事诉讼，其最大的不同在于一方当事人恒为行政机关，因而行政诉讼调解也有其自身的特殊性。这具体体现在：其一，行政诉讼调解内容上的受限性。行政诉讼的被告一方永远是行政机关，其所处分的权利是行政权，是国家公权力，必须被严格限定在法定范围之内。行政机关只能在其法定自由裁量权限范围内接受调解，变更或撤销被诉具体行政行为，不享有对任何行政案件都进行任意处分的权利。第二，行政诉讼调解的当事人地位上的不平等性。行政诉讼的当事人一方是行政机关，另一方是普通自然人、法人或其他组织，当事人双方的实力相差较大，具有天然的不平等性。因此，行政诉讼调解的程序设计应当更加注重对行政相对人权利的保护。第三，行政诉讼调解多涉及国家利益和公共利益。行政诉讼的一方当事人是行政机关，行政纠纷是有关具体行政行为的纠纷，以公法上的权利义务为内容，这多数牵涉到国家利益和公共利益。而民事诉讼调解与公法不产生任何联系，只产生私法意义。第四，法院对行政诉讼调解的程序和内容的较强监督
④ 参见[台]吴赓《行政诉讼法论》，台湾三民书局，1999年版，第213页。
- 4 - 性。行政诉讼调解中，法院除要尽量化解双方的行政纠纷外，还要对被诉具体行政行为进行合法性审查，对诉讼调解的程序进行监督，对其内容进行审查确认，以为保护处于弱势地位的行政相对人权利和公共利益。
二、我国行政诉讼调解制度的现状
（一）我国现行立法规定
我国现行的行政诉讼法是1989年4月4日第七届全国人大第二次会议通过，并于1990年10月1日起正式施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。其中第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”所谓行政案件不适用调解，是指法院在审理行政案件时，既不能把调解作为行政诉讼过程中的一个必经阶段，也不能把调解作为一种结案方式，而只能就具体行政行为是否符合事实、是否符合法律规定作出裁判。⑤也就是说，该条规定包涵三层意思：第一，人民法院在审理行政案件的过程中，不能为了解决纠纷而主动召集双方当事人进行调解；第二，不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；第三，不能以调解方式结案。⑥该规定将行政案件彻底挡在了诉讼调解的大门之外。随后最高人民法院发布的相关司法解释，包括《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》、《关于执行若干问题的解释》也都没有给予行政案件可以进行诉讼调解的任何机会。
但《行政诉讼法》中也有例外规定。其中第67条第3款规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”可见，法院可以对行政诉讼中的行政赔偿案件进行调解，但这只是立法者考虑到行政赔偿案件与民事案件的诸多相似之处而作出的特殊规定，并未改变我国行政诉讼不适用调解的基本格局。
（二）行政案件不适用诉讼调解的成因分析
行政法学家罗豪才认为，“在行政诉讼中，当事人都不能处分自己的实体权利义务。在实体法上，行政机关享有的是一种公共权力，行政机关的义务，是为着公共利益必须履行的法定职责。处分这种权力和职责，则意味着违法失职；在涉外诉讼中，则意味着放弃国家主权。在实体法上，相对方的合法权益，是宪法和法律保护的权益，具体行政行为侵害了这种受法律保护的权益，如果让相对方作出让步，则无异于让相对方承认侵害合理。”⑦于安教授也对行政诉讼不适用调解的理由作过详细的解释⑧，其他学者也曾对行政诉讼是
⑤ 参见胡建森、赵大光《行政诉讼法学》，法律出版社，2004年版，第36页。
⑥ 参见奥尤坦《浅析行政诉讼调解制度》，载《林区教学》，2005年第3期。
⑦ 参见罗豪才《行政法学》，北京大学出版社，2000年版，第356页。
- 5 - 否适用调解制度阐述过不同的观点。其实综合来看，对于行政诉讼不适用调解的理由可以归纳为以下几个方面。
1、公权力的不可处分性
传统行政法学理论认为行政权是国家公权力，行政机关只有依法行使行政权的职责，而没有任意处分行政权的权利。法律对行政机关如何作出具体行政行为已预先做出了规定，行政机关只能依法执行，而不能随意变更或撤销,即行政机关不具有对行政权的处分权。诉讼调解实质上就是享有处分权的当事人双方在法院主持下进行协商，以各自牺牲一部分权利（可能涉及公权力）为代价以求达成合意。所以，“调解是以当事人享有处分权为前提的，而行政权具有不可处分性，它是法定的而非行政主体固有的职权，行政主体必须依法行使，不存在调解的可能性。”⑨即行政诉讼调解被认为是行政机关用行政权与行政相对人讨价还价的活动，有悖于传统行政法学理论，违背依法行政的原则。
2、公共利益不得损害
行政机关做出的行政行为大多牵涉到国家利益和公共利益，法律允许对具体行政行为进行调解，就意味着允许行政机关通过牺牲国家利益、公共利益来与行政相对人讨价还价。出让公权力必然意味着国家利益、社会利益会被出卖，行政机关必然会损害公共利益以求与行政相对人达成合意或求得相对人撤诉。因此，诉讼调解与公共利益不得损害的原则相悖，不能用于行政诉讼。
3、行政诉讼的合法性审查目的
现行《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼实际上就是以行政相对人提起诉讼的方式将行政权纳入司法权审查的范围，而行政诉讼的合法性审查原则则是对法院的司法审查权的制衡。既然法院只对具体行政行为的合法性进行审查，那么被诉具体行政行为要么合法、要么违法，没有其他可能。法院对于合法行政行为应当予以维持，对于违法行政行为应当判决撤销，除了对显示公平的行政处罚行为判决变更外，没有可以调解的余地，因此根本没有对行政诉讼进行调解的必要。
此外，诉讼调解无法查明具体行政行为是否合法，不能达成法院对被诉具体行政行为进行合法性审查的目的，起不到监督行政机关依法行政的作用。
4、保护行政相对人权利的需要
⑧ 参见于安《行政诉讼法通论》，重庆出版社，1998年版，第86—87页。
⑨ 参见罗豪才、湛中乐《行政法学》，北京大学出版社，2006年版，第128页。
- 6 - 行政诉讼之初衷就是利用司法权来限制强大的行政权以监督行政机关依法行政，保护行政相对人的权利。行政机关掌握着国家行政权，行政相对人与行政机关相比始终处于弱势地位。如果允许行政诉讼适用调解，行政机关难免会将其在行政管理中的权势运用至诉讼调解中来，使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步，行政相对人可能迫于压力不得不违心地接受不利于自己的调解方案，行政诉讼法保护行政相对人权益的初衷将会落空。
三、行政诉讼适用调解制度的必要性与可行性分析
《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”当初这么规定,是担心行政机关利用诉讼调解压制原告,或者拿公共利益作交易。但是，立法上的排斥并没有消除实践中的应用，在行政审判实践中大量案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,禁止调解的规定名存实亡。⑩中国政法大学马怀德教授主持拟定的《行政诉讼法》修改建议稿中第95条也规定“人民法院在不违反法律、不违背公共利益或不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解”。11最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》虽然没有使用“调解”或“协调”的字眼，但普遍被理论界和司法实际部门认为是默认调解、和解存在并试图加以规范的一个正式规定。12《行政诉讼法》限制诉讼调解适用这一规定正面着临严峻的考验和挑战。所以,似应取消前述规定,允许诉讼调解。下面对行政诉讼适用调解制度的必要性与可行性进行分析。
浅析行政诉讼协调和解制度
２０１０年第ｌＯ期
（笫ｌ２卷第１Ｏ期） 辽宁行政学院学报
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｎｏ．１０，２０１０
（Ｖｏ１．１２．Ｎｏ．１Ｏ）
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浅新行政诉讼协调和解制度
李军梅
（青海警官职业学院，青海西宁８１００００）
［摘要］ 基于“司法不能干预行政”的理论，我国现行《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，除赔偿诉讼外，不适
用调解。而在行政审判实践中，人民法院通过协调促使当事人“合意和解”后导致原告撤诉的案件比率却很高。显然，这种法
律的硬性规定，越来越不适目前的行政诉讼的发展需要，也与建立社会主义和谐社会的法治理念相悖。但是依照我国法治的
现状，规定行政诉讼中适用调解又会存在许多的弊端，本文拟通过对诉讼协调和解理论的分析，提出我国行政诉讼中引入协
调和解制度的拙见。
［关键词］ 行政诉讼；诉讼调解；诉讼协调和解；制度
［中图分类号】Ｄ９１５．４ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］ｌ００８－．－－．４０５３（２０１０）１Ｏ—ｏｏ３７—０２
最高人民法院院长肖扬在２００６年全国高级法院院长座
谈会上的讲话中明确指出：“要积极探索和完善行政诉讼和
解制度，在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合
法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式促
使当事人和解。”对此，许多学者认为，无论是协调和解还是
诉讼调解都是建立在当事人“合意和解”的基础上，是当事人
权利自由处分的结果而且都是有法官作为第三方参加，因此
在行政诉讼应适用“行政诉讼应当适用调解”这一原则的规
定，以便更好地处理矛盾，化解纠纷。但笔者认为，诉讼调解
与协调和解在性质上是有根本区别的，而且根据我国法治建
设的现状，在诉讼协调和解与诉讼调解两者之间，应选择合
理的行政诉讼协调和解制度。
行政补偿诉讼的调解制度研究
龙源期刊网
行政补偿诉讼的调解制度研究
作者：刘载舟
来源：《法制博览》2013年第07期
【摘要】行政补偿争议的司法救济途径不明，法律应当把行政补偿争议明确纳入行政诉讼受案范围。调解作为解决行政补偿纠纷的有效方式并未在行政补偿诉讼中明确规定。行政补偿诉讼的审理过程涉及合法性争议与合理性争议。对于行政补偿行为的合理性争议，在审理过程中应适用调解，并应注意调解程序的设计。
【关键词】行政补偿；行政诉讼；调解
行政补偿是现代国家文明的产物，是法治政府的体现。但现今行政补偿的实施却有诸多不畅，司法救济的疲弱为其一。行政补偿争议兼具民事争议和行政争议性质，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了被征收人对补偿决定不服可以依法提起行政诉讼的权利，但法律法规对其他类型的行政补偿的司法救济途径却没有明确规定。调解作为重要的纠纷解决方式，我国《行政诉讼法》并未明确将其纳入行政补偿诉讼中，而只规定了与行政补偿诉讼类似的行政赔偿诉讼可以调解。虽然法律没有明确规定，但实践中已经存在行政补偿诉讼适用调解的情形，由于程序及效力、救济不明导致问题频发，影响纠纷解决。
一、行政补偿诉讼兼有合法性争议和合理性争议
根据行政补偿是否依照法律规定进行，行政补偿可分为法定补偿与裁量补偿。法定补偿，是指行政机关以及其他行政主体依照法律、法规和规章的明确规定给个人、组织的补偿。法定补偿包括三种形式：一是应否补偿以及补偿的方式与数额均由法律、法规和规章作出明确规定，行政补偿义务机关没有裁量余地，只能严格依法进行；二是法律、法规或规章明确规定予以补偿，但对如何补偿未作规定，留由行政补偿义务机关裁量；三是法律、法规或规章明确规定应予补偿，并规定了补偿的界限和标准，但行政补偿义务机关在如何补偿方面有一定的裁量余地。裁量补偿，是指法律、法规和规章对合法行政行为造成的损害是否应作补偿未作规定，而由当事的行政机关或其他行政主体根据公平合理原则裁量作出决定。法定补偿与裁量补偿的主要区别在于法律、法规和规章是否有应予行政补偿的明确规定，而不在于行政补偿义务机关在补偿过程中有否有裁量因素。[1]
构建行政诉讼和解制度的原因与可行性探究
２０１１年第６期 （总第１２１期） 吉林公安高等专科学校学报
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉｌｉｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ａｃａｄｅｍｙ Ｎｏ．６。２０１１ Ｄｅｃｅｍｂｅｒ，Ｎｏ．１２１
构建行政诉讼和解制度的原因与可行性探究
谷．骞，邢 洋
（东北师范大学，吉林 长春 １３０１１７）
摘要：人民法院独立行使司法权对行政机关的行政行为进行合法性审查，法律明确规定行政诉
讼不适用调解，然而审判实践中的大量案例却突破了该原则。行政诉讼原告、被告双方的和解导致原
告撤诉，进而使行政诉讼案件终结的情况不在少数。针对行政诉讼的审判实践与国家法律规定不相符
的现象，分析其原因，探究当今学术界为解决这种不相符而提出的对策——构建行政诉讼和解制度的
可行性，以求对行政机关依法行政，法院依法审判，对建设社会主义法治国家有所帮助。
关键词：行政诉讼调解；撤诉；和解；原因；可行性
中图分类号：Ｄ９２５．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—０５４１（２Ｏｌ １）０６—０１０８—０４
行政诉讼是人民法院的司法权制约行政机
关行政权的表现。行政诉讼的产生缘于对行政相 对人的救济。我国１９９０年颁布的《行政诉讼法》将
保护公民、法人和其他组织的合法权益作为其立
法目的。①《行政诉讼法》第５０条也明确规定人民
法院审理行政案件，不适用调解，但《行政诉讼
法》实施后的司法实践却突破了该规定。行政诉
讼案件的撤诉率居高不下。其中原告主动撤诉率
更是惊人 据有效统计。从１９９４年￣ＲＪ２０００年。全国
人民法院一审行政案件的撤诉结案率平均达到 ４７．８％，其中原告主动撤诉率平均达６０．４％。②［ 进
入２ｌ世纪之后，北京某区级法院的行政案件原告
主动撤诉率甚至超过之前，‘ ２００１到２００４年，原
告主动撤诉率平均达到７５％。行政案件的撤诉分
为两种情形：一是原告主动撤诉。这是《行政诉讼
法》第５１条规定的，人民法院对行政案件宣告判
关于建立行政诉讼调解制度的探讨——写在《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿亮相之后
第２１卷第５期 Ｖｏ１．２１ Ｎｏ．５ 徐 州 工 程 学 院 学 报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｕｚｈｏｕ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ２００６年５月 ＭＡＹ．２００６
关于建立行政诉讼调解制度的探讨
——写在《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿亮相之后
刘 蕾
（中国矿业大学文法学院， 江苏徐州 ２２１００８）
【摘 要】 《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿亮相之后，受到了法学界的巨大关注。很
多根本制度的修改会给中国诉讼法带来巨大的变革。其中关于将调解制度引入行政诉讼的规定更
是引来多方讨论。本文从现行制度入手，从法理与审判实践的层面探讨行政诉讼建立调解制度的可
行性以及建立调解制度后的一些建议。以利在今后行政诉讼法的修改方面提供选择。 【关键词】行政诉讼；调解；可行性 【中图分类号】Ｄ９２５．３【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７３—０７０４（２００６）０５－００３３—０３
我国民事诉讼中的调解制度，是指在人民法院
审判人员主持下，双方当事人就有争议的实体权利、
义务问题进行协商，或通过协商，互谅互让，达成协 议，解决纠纷，终结诉讼活动的一种方式。调解是我
国诉讼的优良传统和成功经验，充分体现着人民司
法的独特作用，有利于彻底解决纠纷和提高办事效
率，也有利于加强法制教育，预防纠纷，减少诉讼。行
政诉讼法上的调解与民事诉讼法上的调解没有什么
实质的区别，二者都具有诉讼法和实体法上的行为
的双重属性。行政诉讼中采用调解是当事人以行政
法上的权利义务为处分标的的合意行为，调解协议 或文书与判决书的效力相当，可以作为强制执行的
依据。但在我国，“行政诉讼不适用调解”已经成为行
政诉讼的特有原则之一，但是否存在就一定意味着
合理呢？
一、“行政诉讼不适用调解”原则设计之本意与
现状。 我国《行政诉讼法》第５０条规定：“人民法院审
理行政案件，不适用调解。”即在人民法院审理行政
论行政诉讼引入调解不可行
论行政诉讼引入调解不可行
摘 要：行政诉讼中和解制度的大量应用，行政诉讼撤诉率的持续走高，引起了行政法学界和人们的普遍关注，引发了人们对我国现行的行政诉讼法制度的思考。其中最引人注目的就是越来越多的专家和学者提出要在我国建立行政诉讼调解制度。但是，目前在我国建立行政诉讼调解制度的条件并不成熟：在我国建立行政诉讼调解制度在理论上不符合行政诉讼的目的；违背了公权力不可处分的理论；在实践中也不利于法院的独立和行政机关的依法行政。因此，在我国目前不应建立行政诉讼调解制度。
关键词：行政诉讼；调解制度；行政诉讼调解；不可行
近年来，行政诉讼和解制度的大量应用，行政诉讼撤诉率的持续走高，引发了人们对我国现行的行政诉讼法制制度的思考，越来越多的专家和学者提出要在我国建立行政诉讼调解制度，认为这是我国行政诉讼法发展的趋势和必由之路。
调解，在我国是一种源远流长的解决纠纷的方式。千百年来，在我国传统的“以和为贵”、“和谐无讼”的思想观念作用下，调解这种方式在解决纠纷方面发挥了重要的作用并且在我国始终保持着蓬勃的生机，现在调解依然被广泛运用于各个领域。
目前调解一般包括：人民调解，行政调解和诉讼调解(即法院调解)，本文所要重点讨论的是法院调解。“所谓法院调解是指在人民法院审判组织的主持下，双方当事人自愿平等协商，达成协议，经人民法院认可后，终结诉讼程序的诉讼活动。”[1]调解作为法院解决纠纷
的一个有效方式，充分体现了人民司法的独特作用。在我国目前的司法实践当中，调解主要运用于民事诉讼，用来解决民事纠纷。刑事诉讼中的一些自诉案件等人民法院也可以适用调解。但在行政诉讼领域，我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从而确立了行政诉讼不适用调解的原则。现在在我国的法律制度中并没有行政诉讼调解这一制度，学界对其也没有形成统一的意见，所以其定义也不是很明确。笔者认为，行政诉讼调解是指行政诉讼过程中，在人民法院审判人员的主持下，行政机关与相对人自愿达成协议，以解决行政争议的诉讼活动和结案方式。
试论行政诉讼中的调解
２０ｌ３年】２月 总第１９７期第１２期 黑河学刊 Ｈｅｉｈｅ Ｊｏｕｒｎａｌ Ｄｅｃ．２０ｌ ３ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．１９７ Ｎｏ．１２
试论行政诉讼中的调解
⑧李燕凌
（ＬＬｌ西省中共阳泉市委党校，ｌＪ－Ｉ西阳泉０４５０００）
【摘 要】根据我国行政诉讼法的规定，除行政赔偿案件外，人民法院不得用调解的方式审结行政案件。但
在审判实践中。大量行政案件却是原被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的。事实上，调解作为现代司
法理念的重要内容，在新的社会形势下，正在逐步强化。行政调解制度必将顺应司法为民的历史要求，成为构建
和谐社会的“法律助推器”。现试从在行政诉讼中引入调解制度进行探讨。
【关键词】行政诉讼；调解；司法
【中图分类号】Ｄ９２０．５ 【文献标识码】 Ａ 【文章编号】１００９—３０３６（２０１３）１２－００７０－０２
一、在行政诉讼中引入调解制度的重大意义
按照我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件
是不能适用调解的。这样规定的法理基础是行政机关无权
对国家权力进行处分，立法本意是避免行政机关为了规避
诉讼而与相对人进行协商而损害公共利益。但是，调解结
案的现实需求，导致大量行政案件在审判实践中变相适用
调解，不允许调解的规定早已名存实亡。笔者认为，不适用
调解方式来审理行政案件的做法已不宜存在于审判实践
中，人民法院完全可以在行政行为合法的前提条件下，适
度进行调解，使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权
力”，因此有必要在我国行政诉讼中引入调解制度。
（一）行政诉讼的立法目的决定了引入行政诉讼调解
制度有重大意义
对行政相对人来说，对行政机关的监督并不是其追求
的诉讼目的，其寻求司法救济的直接动力和最终目的是为
了保护自己的合法权益。因此，行政诉讼的立法目的必须
是对行政管理相对人实施救济和补偿、及时化解矛盾和纠
纷。只有这样的法律规定才是真正符合公平正义的良法，
才是正确的价值取向。调解是在当事人自愿的情况下，由
我国引入行政诉讼和解制度的法理依据及现实基础
我国引入行政诉讼和解制度的法理依据及现实基础
张剑生
（三峡大学政法学院 湖北 宜昌４４３００２）
摘 要 我国行政诉讼法禁止调解．对和解制度也予以排斥．使得行政纠纷的正当解决渠道过于狭窄．成为 我国行政诉讼法的一大缺憾。引进行政诉讼和解制度有其法理上的依据：现代社会公权力性质的变化、行政自由
裁量权的存在、完善行政诉讼理论体系的需要；同时中国的传统观念、诉讼经济的要求、降低诉讼成本等优点为 构建行政诉讼和解制度奠定了现实基础
关键词 行政诉讼诉讼和解 法理 现实基础 中图分类号Ｄ９２２．１ 文献标识码Ａ
我国《行政诉讼法》第５０条规定：“人
民法院审理行政案件不适用调解” 在行政
诉讼中排斥调解．被认为是行政诉讼特有 的原则之一 但在近年来的行政审判实践 中．法院以实质上的调解方式解决行政争
议的现象大量存在．并基本上以法院裁定
同意当事人撤诉的方式结案 理论界对此 做法称为“行政协调”或“协调和解” ２００７
年３月最高人民法院发布《关于进一步发 挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积
极作用的若干意见》中规定对行政诉讼案
件可根据案件实际情况．参照民事调解的 原则和程序．尝试推动当事人和解．并通过
和解实践不断完善行政诉讼案件和解工作 机制 ２００７年１２月１７日最高人民法院发
布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规
定》．对行政案件的撤诉的审查工作进行了 规范．该司法解释自２００８年２月１日起施
行 两部司法解释的ｍ台意味着我国已经 将建立和完善行政诉讼和解机制正式纳入
当前的行政诉讼制度改革．因此检讨现行
行政诉讼理论．对我国行政诉讼和解制度
进行充分的论证．从而为我国行政诉讼理 论的完善提供依据．已成为当前行政审判
工作的当务之急 本文试图从法理和现实 基础的角度对我国建立行政诉讼和解制度
进行了探讨
ｌ建立行政诉讼和解制度的法理
依据
１．１现代社会的公权力性质已经发生重
大变化
传统行政法中的单方性、从属性、高权
试论我国行政诉讼调解制度的建构
２００６年１２月 第２２卷第６期 皖西学院学报
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｗｅｓｔ Ａｎｈｕｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｄｅｃ．．２Ｏ０６
Ｖｏ１．２２ Ｎ０．６
试论我国行政诉讼调解制度的建构
周丹丹 ，刘 扬
（１．中国农业银行安徽省分行，安徽合肥２３００６１１２．安徽大学研究生院，安徽合肥２３００３９）
摘要：尽管“行政诉讼不适用调解’’已成为行政诉讼的特殊原则之一，在现实的行政审判中却存在着大量通过法院协调、调
解结案的案件。由于没有法律和制度的规范，导致相对人利益的损害。通过行政诉讼不适用调解的原因分析和对他国和解制度
的考察，在我国行政诉讼领域建构调解制度是具有可行性的。并由此探讨建立行政诉讼调解制度应遵循的原则，适用的范围和
程序。 关键词：行政诉讼；调解；协商一致；和解
中图分类号：Ｉ）９２５．３４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－－９７３５（２００６）０６－－００２４－－０３
调解作为由当事人双方通过自愿协商来解决纠纷的一项
制度在我国诉讼领域运用极为广泛。民事诉讼把调解作为解
决诉讼争议的重要手段；刑事诉讼规定自诉案件可进行调解；
在行政诉讼领域，法律却明确规定除行政赔偿诉讼之外，禁止
对任何行政诉讼案件进行调解。
然而，尽管“行政诉讼不适用调解”已成为行政诉讼的特
殊原则之一，在现实的行政审判中却存在着大量通过法院协
调、调解结案的案件。这类案件以原告撤诉的方式出现，并且
早已形成了一种法官和当事人“心照不宣”的，被社会所默许
的“行政诉讼调解亚文化”。由于调解在我国行政诉讼法中被
明令禁止，无法可依，法官在实际操作中只得参照民事诉讼中
的有关规定，但行政诉讼与民事诉讼毕竟有别，完全按照民事
诉讼的规定来对行政案件进行调解显然不合理。而且，司法
自由裁量权在调解中活动的空间比较大，如果在行政诉讼中
一味地不予承认调解，不对调解做出正面的肯定并进行实质
性的规制，而任由其借着“当事人自愿撤诉，案件终结审理”的
行政诉讼调解若干问题研究
科技信息 基础理论研讨
行政诉讼调稿若干问题研穷
中共新乡市委党校李家有
【摘要］在我国现行的诉讼制度中，调解最，ｇ－ｒ￣于民事诉讼，并且是民事审判的一大原则，而在公法诉讼中却被限制使用。但是，在
现实的行政审判中，却存在着大量通过法院协调结案的案件，这类案件以原告撤诉的方式出现，并且早已形成了一种法官和当事人
心照不宣的．被社会所默许的行政诉讼“准调解”机制 ：
［关键词］行政诉讼调解制度构建
一、我国行政诉讼调解的现状分析
中国行政法因强调“公权不可处分”而在实定法上明确禁止对行政 诉讼案件进行调解，专家学者对此做了很多解释，最具代表性的观点
是，“被告行政机关大多数情况下不享有处分实体权利和诉讼权利的自 由，行政机关所拥有的行政管理权利同时也是一种义务，不能随便放 弃。行政机关的行政行为，是代表国家依法作出的，本质上是一种执法
行为，不能随意处分。所以，人民法院在审理行政案件时，不能进行调 解，不能要求行政机关在依法作出的行政行为方面作出某些让步，求得
迅速结案。如果这样做了，就是违法行为。”于是就有了《行政诉讼法》第 ５Ｏ条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”确切地说，中国
目前是没有行政诉讼调解制度的。 尽管法律禁止调解，但自１９８２年我国设立行政诉讼制度以来，在实 际审判工作中，许多法院及法官还是对行政案件在做调解，而且换了一
种名称，不再说调解，而叫做“协调”，最终在表面形式上也没有以调解 方式结案，而是以撤诉的形式结案的，是没有调解书的调解，说得通俗
一点就是“地下调解”，这是多年来客观存在着的公开秘密，所以有人形 象地说行政案件的调解是“羞答答的玫瑰静悄悄地开”。这种异化了的
方式是调解制度在现实中最为生动的写照，为解释这一客观存在的现 象，学者们也是颇费周章，如有人指出：“审查行政案件不适用调解原则 并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说明教育
工作”。有人指出：“法院不能调解，但是原、被告可以和解。”还有人把法 院在审查某些行政案件时，在依据现行法律难以作出公正判决，或者依
论我国行政诉讼和解制度的构建
论我国行政诉讼和解制度的构建 李艳菲 （海南大学法学院 ５７０２２８） 【摘要】．．不适用调解”是行政诉讼特有的原则，该原则从订立到实施 都遭到理论界和实践界的质疑和不满。２００８年最高人民法院公布的关 于撤诉的司法解释，使行政诉讼法确立的不适用调解的原则有所松动， 使行政和解制度在我国的建立看到了曙光。本文从行政和解制度的基 本原理出发，探讨行政和解制度在我国的可行性，进而提出构建行政诉 讼和解制度的设想。 【关键词】行政诉讼；行政和解；行政裁量权 一、行政诉讼和解制度的基本理论 （一）行政诉讼和解概念的界定 对行政诉讼和解的概念理论界存在较大的争议，许多学者从 不从的角度进行了界定。张淑芳认为，行政诉讼和解是指在行政 诉讼过程中原告与被告之间在人民法院的主持下就有关的诉讼标 的达成合意，在双方各自放弃一定权益的情况下，本着互谅互让原 则使纠纷在不伤和气的氛围中予以解决。并且同时认为行政诉讼 和解具有法律约束力。李膂认为《若干意见》核心内容即：行政和 解是人民法院组织当事人进行协商，推动当事人达成和解，解决争 议的审判机制。周佑勇认为在诉讼和解过程中，法官兼有指挥、调 控、审查、监督的权利与义务，可以适时为双方提供协商、对话的机 会和场合，正确、公正地开示有关预测判决的信息，在必要或可能 时，提ｍ供当事人协商讨论的和解方案。同时，法官还可以依职权 防止原告被迫、被误导、被诱骗或基于自身认识错误签订和解协 议，也有权制止原被告双方签订有损第三人或社会公共利益的和 解协议。 笔者认为，上述几个学者对行政诉讼和解进行界定有一定道 理，但没有注意到行政和解的主体是行政机关与行政相对人。笔 者认为：行政诉淦和解指在人民法院受理行政案件后、裁判作出 前，行政机关与行政相对人以自愿平等为原则，通过友好协商，达 成协议，除危害公共利益和他人利益、违反法律和法规外，法院准 予撤诉的解决争议的司法活动。 （二）行政诉讼和解的特征 通过对行政诉讼和解概念的解析我们可以知道行政诉讼和解 具有以下五个特征：第一、和解是发生于行政诉讼过程中的诉讼行 为，同时也是行政主体与行政相对人缔结的行政契约；第二、和解 是当事人之间达成的解决争议的合意，它是当事人处分权的表现； 第三、和解必须是双方都作出让步。而不得仅是～方的｝上步；第四、 和解以全部或部分终结诉讼程序为目的；第五、和解协议经过法院 审查确认，和解生效后与判决相同的效力。 ． 二、构建行政诉讼和解制度的可行性分析 随着社会的发展，法制的完善，构建行政诉讼和解制度成为了 可行性。 （一）行政自由裁量权的广泛存在 在当今社会中，行政自由裁量权在现代行政管理活动中广泛 存在，可以说，在现在社会中行政行为不存在自由裁量权有无的问 题，只存在自由裁量的程度问题。虽然行政裁量权是行政主体独 自享有的斟酌裁量权与和解需要双方合意不同，但是在和解中行 政主体的意志是独立的没有受到行政相对人意志的影响。由于自 由裁量和和解都包含了行政主体的自由意志，所以自由裁量领域 为契约自由移植提供了土壤，为和解引入行政诉讼提供了基础条 件。当行政主体与行政相对人发生冲突诉诸于诉讼时，行政主体 这种自由裁量权就为双当事人达成合意提供了条件，为诉讼和解 奠定了基础，行政主体在其自由裁量权范围内，完全可以在行政相 对人认同的方式内、幅度上达成和解。 （二）我国“和为责”传统思想文化的传承 由于受到我国传统文化“和为贵”的影响，在我国大多数人心 中都在追求社会生活中的无讼境界，以进法院打官司为耻，有了纠 纷人们首先想到的是靠协商、调解而私了，只有在不得已的情况下 才被迫进入诉讼程序的，即使进入诉讼程序也有很多经由法院的 调解程序而结案。和解与裁判结案相比，更容易化解矛盾减少对 抗。当事人通过协商达成和解，以各方均可以接受的方式和条件 结案，使诉讼中尖锐的对立得以化解，双方当事人没有胜负之分， 都能以平和之心态接受和解结果，这比单纯裁判更有助于化解双 方的矛盾和对立情绪，同时，由于对话和协商，有助于增加行政相 对人与行政主体之间的理解和互信，避免在以后的行政管理活动 中再次产生纠纷。 （三）我国实践和立法基础的健全 行政诉讼和解在实践和立法方面都具有坚实基础。一方面， 调解在实践界形成了厚实的社会基础和丰富的经验。另外，行政 和解的本质与民事诉讼的调解极为相似，可以参照适用。另一方 面，《行政诉讼法》第６７条第３款规定“赔偿诉讼可以适用调解。” 按理说行政赔偿诉讼也属于行政诉讼的范畴，传统的行政诉讼理 论也应该禁止赔偿诉讼调解，但我国《行政诉讼法》承认了行政赔 偿诉讼的合法性，而第５Ｉ条则更明确表明如果行政机关在诉讼过 程中改变具体行政行为的，原告可以撤诉。实际上这条已经间接 承认了和解的合法性。这都说明我国正在逐渐的接受行政和解。 三、构建行政诉讼和解制度的具体构想 （一）行政诉讼和解制度适用范围 沈福俊教授认为：“在行政不但禁止调解，同样也禁止无原则 的撤诉与和解”。过于狭窄又不利于和解制度价值的发挥。因此， 学者们一致认为：行政和解的范围是有限的，并非所有的行政案件 都可以进行和解。行政和解只能作为例外而非一般原则。 对于那些案件可以进行和解，学者们没达成共识，学者们从不 同的角度进行了表述。笔者认为，我们可以采用概括规定与列举