浅谈政府投资审计论文

浅谈政府投资审计论文 随着政府职能的转变，公共财政体制的建立，投资的结构、领域将发生变化，财政性建设资金将主要投向公共工程。但由于我国公共财政的改革刚处于起步阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境还不够完善，政府投资审计在具体实施中特别是在基层的实施过程中必然存在一些不足，需要我们认真加以研究和解决。本文试就此谈几点粗浅的看法。

一、当前政府投资审计还存在一些不足 1.审计方式多是事后审计，未能真正渗入建设全过程。对投资的审计主要是概预算执行情况审计和竣工决算审计两种方式，都是事后的审计监督方式。如找到了管理漏洞，但问题已无法纠正;查出了损失浪费，但资金已无法挽回;揪出了腐败案件，但人已经倒下。审计机关的工程建设项目审计监督面临着“时间滞后、职能弱化、诉讼增多、风险加大”等新的挑战,缺乏必要的事前预防和事中监控。近年来，虽然也安排了部分在建项目审计，但由于受传统思维定式和审计力量有限的约束，“在建”审计也成了“最终”审计，全过程、全方位的监督并未真正有效形成。

2.审计仍主要着眼于单一建设项目，就项目审项目，在宏观决策和宏观经济管理中发挥作用不够。投资审计往往围绕项目建设管理和资金使用等问题展开，就事论事，很少能涉及到宏观的、更广的层面。

3.审计内容仍以查错防弊为主，真实性和合法性审计是重点。由于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员在建设项目管理、资金管理、概算执行、工程造价控制等方面积累了一定的审计经验，查项目、找问题，可谓驾轻就熟;至于投资是否合理、投资效益如何，则一般不予评价。

4.审计手段落后，仍以传统的手工审计为主。传统的看图纸、拖皮尺、手工计算工程量的方法已经不能适应新形势下投资审计工作的需要, 且计算机辅助审计与计算机应用环境较好的财政、金融审计相比，也处于滞后状态。

二、解决投资审计实施过程中不足的对策 1. 审计方式从事后审计逐步向全过程跟踪审计转变。回顾我们近年以来的审计项目，项目建设前期准备工作不足、可行性论证不充分、投资决策不科学等问题仍十分普遍，由此造成的损失浪费令人触目惊心。显然，如何采取措施，有效遏制建设过程中的巨大损失浪费，是投资审计急需研究解决的问题之一。唯有把审计“关口”前移，将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作做在项目开始之时，贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、招标投标、材料设备采购、施工、竣工决算等建设全过程，才有可能做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高审计质量和效果。在投资领域实施全过程跟踪审计，对建设项目进行全过程、全方位的监督和评价，将有利于充分发挥投资审计促进项目管理、控制建设成本、提高投资效益的作用。

2. 从单一的就项目审项目向财政预算执行情况审计与政府投资审计相结合转变。财政性建设资金形成固定资产产生效益，需要经过分配、拨付、使用等环节。财政预算执行情况审计与政府投资审计相结合，实现把一个具体的建设项目纳入宏观的财政范畴，审计可以从宏观着眼，发现问题，提出建议。要通过预算分配环节的审计，分析财政性建设资金的投资分配原则是否符合国家投资政策、投资规模是否在人大批准的预算之内、投资结构是否合理、投资分配的内控制度是否健全有效，从宏观上掌握预算执行的总体情况，促进财政性建设资金配置效率的提高。

3.审计内容从以查错防弊为主的真实性、合法性审计向真实性、合法性、效益性审计相结合转变。开展投资绩效审计是投资审计发展的必然趋势。投资审计要在真实性、合规性审计的基础上，评价项目建成后的经济效益、社会效益、环境效益是否达到项目可行性研究报告、设计文件提出的预期指标，深入分析投资绩效未达标的原因，揭示项目在投资决策、投资管理上的深层次、共性问题，有针对性的提出审计建议，积极发挥审计在国家宏观调控中的重要作用。

4.从传统的审计手段向以现代的审计手段为主转变。传统的审计手段是手工计算工程量和钢筋数量，测量的方法则是手工拖皮尺，这种方法不仅劳动强度大费时费力，而且精度也不高。随着现代科学技术的不断发展我们要充分运用计算机辅助审计、现代技术手段审计，如将工程算量软件、钢筋分析软件引入到审计中，运用GPS全球定位系统、激光测距仪设备进行实地测量等，提高审计工作质量和效率。

5.从平均使用审计力量向全面审计与突出重点相结合转变。投资审计涉及的资金大、部门多、环节多、人员多，时间跨度大、违法违纪问题多。如果凡事不分巨细，平均使用审计力量，没有重点，就没有突破。突出重点是保证审计质量出“精品”的关键。投资审计突出重点，就是要围绕党委政府工作的中心，围绕社会经济运行中反映出来的、社会各界普遍关注的问题来开展工作，突出对重点领域、重点行业、重点资金的审计。具体而言，审计的重点应当是数量大、影响大、关系到公众切身利益的投资项目，包括：关系社会发展的基础设施领域;关系社会可持续性发展的环境保护领域;关系社会生活质量的社会公共服务性领域。

摘要：政府投资审计的特殊性决定了其法律体系在工作实践中将会面临许多值得思考和亟待解决的问题。本文主要从法律适用的冲突等问题的分析思考，提出相应的对策及措施。

关键词：政府投资 审计 审计法律 措施对策。 政府投资审计是我国审计监督体系的一个重要组成部分。一方面，由于基本建设项目自身的独特性决定了其审计内容较多、技术经济性较强，涉及到财政预算管理体制、投资融资体制、工程建设管理体制等多方面的法律、法规;另一方面，随着我国加入WTO，建设项目特别是运用世行贷款、国际援助的建设项目， 必然要引进国际上的通行做法和国际惯例， 这也给政府投资审计带来许多法律方面的挑战。

一、现行有关政府投资审计的法律法规。 目前我国政府投资审计的现行法律法规主要有： 一《中华人民共和国审计法》，在第三章审计机关职责中， 第二十二条明确规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”

二审计署、国家计委、财政部、国家经委、建设部、国家工商行政管理局于1996 年4 月5 日联合发布的《建设项目审计处理暂行规定》共二十四条，规范了对在基本建设项目审计中查出的各类问题，如何进行处理、处罚;三2001 年8 月1 日以审计署令第3 号发布的《审计机关国家建设项目审计准则》，该准则共二十六条，不仅定义了国家建设项目：“国家建设项目” 是指国有资产或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目， 而且扩大了国家建设项目审计的延伸，即“与国家建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购供货等单位的财务收支， 应当接受审计机关的审计监督。”

二、现有政府投资审计法律法规存在的几个突出问题。 一是政府投资审计中的法律适用存在冲突。审计实践中主要涉及到《审计法》与《民法》、《合同法》的适用冲突。从法律关系看，一方面，审计机关依照《审计法》进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。这种行政法律关系是审计机关依据职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的;另一方面，建设单位和施工单位根据《合同法》签订经济合同，其产生的是民事法律关系。这种民事法律关系体现平等互利原则， 双方当事人是平等、自愿的。当这两种法律关系在政府投资审计中，就必然会产生法律冲突。为此引起的法律诉讼问题已逐渐成为政府投资审计中的焦点和难点问题， 受到多方关注。如对于工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题， 建设单位一般以追回多付的工程款为目的提起诉讼， 施工单位则为了多结工程款而提起诉讼。法院在审理此类案件时， 往往抛开审计决定及其反应的事实， 以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由， 仅仅依据《民法》、《合同法》及双方签订的合同进行判决，并认为《民法》、《合同法》的效力高于其它法律， 大多数情况下会判决施工单位胜诉。

二是《审计法》对国家建设项目审计内容的规定过于抽象笼统。有人认为，虽然《审计法》对国家建设项目审计内容的规定过于抽象笼统，但《审计机关国家建设项目审计准则》规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督。可我们知道后者的法律效力较低，并且它主要是规范审计机关如何开展工作，这就给政府投资审计工作形成了较大的困难。特别是新形势下审计署已确立向绩效审计为主转变的思路，对政府投资审计法规部分内容的修订更是势在必行。

三是政府投资审计中执法主体资格问题受到质疑。《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》中规定审计机关为政府投资审计的执法主体， 但对审计机关能否依据其他财经法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题没有明确约定。例如，在政府投资审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面实施监督，但能否依据《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上存在争议。由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位， 基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制， 无法对施工企业进行处理处罚。虽然审计署于1996 年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据， 但大多处理处罚的是建设单位。

四是地方性政府投资审计的规章制度多形成人为“地区差”。如2021 年3 月新疆自治区颁布实施了《新疆维吾尔自治区国家建设项目审计监督条例》，2021年初自治区人民政府又下发了《关于进一步做好政府投资项目审计工作的通知》;2021 年湖北省鄂州市人民政府发布了《鄂州市国家建设项目审计监督办法》，还有深圳、武汉等一些地方政府都制定了相关的规章制度， 这些地方性规章制度无疑为各地的政府投资审计工作提供了有力的制度保障， 但与此同时也形成了许多的人为“地区差”。

三、关于健全完善政府投资审计相关法律规章的几点思考。 一是要进一步健全和完善审计法律法规和规章体系， 构建科学的审计准则体系和审计工作指南体系。特别是要加强对政府投资审计、国有资本占控股或主导地位的企业审计、涉外审计、经济责任审计等审计监督领域相关法律问题的研究，提出意见和建议，完善有关法律、法规和规章， 尽快出台新修订的审计法实施条例， 使这些领域的审计工作做到有法可依，有章可循。要根据审计法和修订后的审计法实施条例， 结合业务工作需要，借鉴国外的先进做法和有益经验，修订和完善原有的国家审计准则， 组织制定包括政府投资审计在内的各项审计指南。在完善审计法律规范、准则和指南体系的过程中， 要注意解决好立法的技术性问题，坚持从实际出发，确保规范建设服务于审计业务工作， 减少由规范引起的矛盾和冲突，及时调整原有规范。