关于农村集体建设用地市场化改革的调查报告——基于重庆市万州区

关于农村集体建设用地市场化改革的调查报告———基于重庆市万州区的调查分析杜茂华，陈莉，曹国栋（长江师范学院财经学院，重庆４０８１００）［摘要］党的十八届三中全会明确提出了农村土地制度改革的基本方向是建立城乡统一的建设用地市场。

调查发现，农民对土地制度改革及建设用地市场化普遍存在理解不到位、土地权属意识不明晰的问题。

农村集体建设用地利用率低、闲置浪费和一户多宅等问题也比较严重。

推进农村经营性建设用地市场化的改革，必须从完善土地法律制度、建设用地市场化价格形成机制以及加强土地交易市场体系的建设等方面入手。

［关键词］农村土地；建设用地；市场化；问题；建议［中图分类号］Ｆ３０１．０［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７４－３６５２（２０１６）０６－００２６－０８一、问题的提出（一）农村集体建设用地及其市场化农村集体建设用地一般是指乡（镇）村集体的建设用地，最早产生于２０世纪５０年代。

当时，为了配合农村推行社会主义公有制改造，由农民自愿联合，在自然乡村内，农民把属于自己所有的土地、宅基地等相关生产资料，投入到村集体的公有财产中，形成各种集体农业经济组织。

农户自己的房屋占地及其未成为耕地的部分（包括房屋周边的林地、宅基地、荒地等），这部分土地法律上为集体所有，但实际上是农民个人占有、长期拥有并无限期使用。

这种土地大体可分为３类：第一类是村集体公益事业用地；第二类是农村宅基地；第三类是集体生产经营性用地，其性质是非国有土地，所有权属于村集体，不是指农用土地，而是依法批准的建设用地，是合法的。

农村集体建设用地市场化是指对土地使用权赋予商品性质进入市场，与城市建设用地享有公平、平等的待遇，以建设用地市场需求为导向，以市场机制为竞争手段，最终使农村集体经营性建设用地这一资源得到合理配置并达到经济效益和社会效益最大化。

农村集体建设用地市场化，有助于克服城乡二元结构的弊端，使农民分享到城市发展带来的收益，同时让农村富余出来的经营性建设用地享受到与城市国有土地同样的权利和公平的价格，以此作为一种缓解城市发展过程中建设用地供不应求的方式。

农村集体建设用地市场化有其特定的内涵。

首先，其产权主体的表现形式必须是集体；其次，可进入的土地必须是建设用地，既不是农用地，也不是未利用地；最后，农村集体建设用地市场化是受国家调节的，是在一段时间内由集体单一管控转变为以市场进行调节。

在此过程中，农村土地由市场进行配置形成市场价格，最终形成完善的、统一的建设用地市场。

（二）农村集体建设用地市场化问题的提出中国是一个农业大国，农业人口占较大的比例。

据统计，２０１４年底中国（大陆）农业人口占４５．３％。

农村与城市长期实行土地二元制度，导致了土地市场的统一化被人为地限制。

改革开放后，土地交易市场蓬勃发展，城市国有土地激活并能通过公开的方式出让给需要用地的企事业单位，国有建设用地市场［收稿日期］２０１６－１０－１１［基金项目］２０１５年度教育部人文社科研究规划基金项目“农村集体建设用地市场化模式及实现路径研究”（１５ＹＪＡ６３００１３）［作者简介］杜茂华，男，四川南部人。

教授，主要从事农村土地问题研究。

□武陵论坛长江师范学院学报Journal of Yangtze Normal University 第32卷第6期Vol．32No．62016年12月Dec ．2016第３２卷第６期逐步形成，但农村土地却依旧不能直接进入土地市场。

随着我国城镇化水平不断提高，城市规模呈发散式扩大，其建设用地需求也就不断扩大，城市国有土地已经无法满足城市发展的需求。

因此，城市与农村的建设用地利用情况成反向状态：城市里亮起不足信号，农村里却少有开发足迹。

城乡土地要素资源的供需严重失衡，制约着我国城市化和农村经济发展。

党的十八届三中全会关于农村土地制度改革为农村集体土地市场化提供了政策引导和改革创新的方向。

农村集体经营性建设用地市场化面临的第一个内部问题就是自身产权的复杂构成，主要表现在产权主体不明确。

农村集体建设用地的产权主体既可以是乡级的集体组织，也可以是村级的集体组织，还可以是村内生产队的形式。

同时收益分配机制的模糊性和市场监管的缺失都导致其在土地市场的利用率很低。

在这种背景下，应探讨农村集体经营性建设用地进入市场以及在市场化过程中的运行机制及遇到的阻碍，以市场为主导，合理高效地配置农村集体经营性建设用地，以达到农民增收和土地合理利用的目的。

二、基于重庆市万州区农村集体建设用地市场化现状的调研分析为研究农村集体建设用地的入市情况，我们选取了重庆市万州区作为调研对象。

万州区作为重庆市的重要区位城市，地貌广阔，山多人多，非常具有代表性。

据２０１３年的调查显示，万州区幅员面积３４５６．３８ｋｍ２。

其中，耕地１５０．７３万亩，园地１６．５万亩，林地２０２．０３万亩；牧草地４１．６２万亩，城镇及矿工用地４２．８８万亩，交通运输用地９．１５万亩，水域及水利设施用地２６．７１万亩，其他土地２８．８４万亩。

规划基本农田保护面积９８．９４万亩，完成永久基本农田划定９９．１４万亩，占耕地总面积的６５．７８％。

我们在万州市区随机取了４个乡镇作为调查点，每个乡镇选取了３－５个村干部和４０个左右的村民进行问卷调查并与村民进行面对面的访谈。

总计调查样本１７０个，回收有效问卷１６０份。

调查问卷涉及以下几个方面的内容：家庭基本情况、农户资本情况、集体建设用地入市流转调查。

其中前两个部分属于基本情况调查，后一部分是本次调查的核心内容。

从家庭基本信息和农户资本状况的调查结果可以了解到，留在农村的大多数是５０岁以上的空巢老人，文化程度普遍不高，大多只有小学程度左右，其子女大多在外务工，因此他们使用的耕地和林地很少，大多是种植一些水果、蔬菜自用，另外大部分的土地则都已经退耕还林，很少部分作为农村集体建设用地在流转利用。

此次调查共涉及４４个问题，本研究着重分析万州区村民对农村集体建设用地入市流转的认知、意愿，通过问卷调查结合访谈的方式调查了农村集体建设用地入市流转存在的问题。

（一）对农村集体建设用地市场化的认知情况调查结果表明，近一半的人（４８．５４％）对我国的土地制度及法律法规有一定了解，３８．８３％居然完全不了解，只有小部分的人（１２．６２％）比较了解（如图１所示）。

图１农村集体建设用地市场化的认知情况可以看出，地方政府在对我国的土地制度及相关的法律法规普及等方面做得不够到位，而作为普通百姓，如果不能深刻地了解国家相关的土地政策以及法律法规，土地市场化缺乏民意基础，就不可能使土地资源利用最大化。

通过对当地政府执行土地确权情况的调查，４８％的人表达了对政府不积极开展土地确权工作的不满，杜茂华，等：关于农村集体建设用地市场化改革的调查报告□27□长江师范学院学报２０％的人认为政府完全没有进行，仅有３２％的人认为政府部门积极执行土地相关工作。

如图２所示。

图２当地政府执行土地确权情况由于地方政府在我国的土地制度及相关的法律法规普及方面做得不够到位，也没有积极地执行土地确权的相关工作，从而造成了当地民众不仅不了解相关法律法规，对土地产权和确权的认知更是缺乏，只有小部分的人（２３．３０％）对产权和确权有明确的认识，４１．７５％的人仅有模棱两可的认识，剩下３４．９５％的人则完全不清楚可以自己拥有的土地权利，这就很容易造成土地权益被侵犯以及权益收入分配不公等现象。

（二）现行土地制度、土地利用方式满意度村民对现行土地制度与土地利用方式的满意度，如图３所示。

图３现行土地制度、土地利用方式满意度调查结果显示，有一半以上的人（６１．５４％）持一般满意态度，只有一小部分的人（１２．５０％）不满意现行的土地制度，２５．９６％的人表示满意。

土地制度作为一个重要的社会制度，可能因为没有明显地影响农民的自身根本利益，所以他们更多地表现出了一种随性的态度。

但是土地利用方式则与农民切身利益息息相关，所以他们在对现行的土地利用方式满意程度方面表达出了自己的态度和观点，有相当一部分人（２６．９２％）表达出了强烈的不满，剩下４７．５２％的人则保持中立态度，因为他们并没有感受到土地利用方式对他们的自身利益的密切相关，只有２４．７５％的人表示满意。

村民们反映，当地很多土地都荒废着，而且大部分都已退耕还林，他们无法对其进行合理有效的利用，这就造成土地资源浪费，村民也无法获得收益。

土地利用方式关系到农民的切身利益，他们非常希望国家能制定并实施相关的有效的政策，合理、充分地开发与利用土地资源，使土地改革能真正惠及农民，为农民带来收益。

（三）农村集体建设用地市场化可行性调查村民在农村集体建设用地市场化的必要性和可行性方面基本形成了共识。

有一半以上的人（６４．９５％）表示赞成农村集体建设用地市场化，小部分人（３５．０５％）不赞成。

超过一半的人（５６．４３％）同意本地成为农村集体建设用地市场化改革试点，只有少部分人（１５．８４％）表示不同意。

如图４所示：28第３２卷第６期图４农村集体建设用地市场化可行性调查关于农村集体建设用地市场化后对维护土地权益的作用，结果表明一半以上的人（５７．８４％）不是很确定推行农村集体建设用地市场化会起到维护土地权益的作用；２２．１０％的人表示不会有作用；仅有２０％的人认为有作用。

显然，由于大部分人对农村集体建设用地入市的认识不够，导致他们并没有意识到农村集体建设用地入市的真正意义与价值。

只有小部分人认为土地入市会起到维护土地权益的作用，还有小部分人认为，即使农村集体建设用地市场化了，受益的是村集体，而村民个人不会是最大的受益者。

只有２０．７５％的人认为最大受益者是农民。

２９．２５％的人认为是承包商。

有５０％（２４．５３％和２５．４７％）的人认为最大受益者是政府和村干部。

如图５、图６所示。

图５农村集体建设用地市场化对吧维护土地权益的作用图６农村集体建设用地市场化的受益者这间接地表明了大部分村民对农村集体建设用地入市是否能够真正为自己带来收益持怀疑态度，同时这也表现出了他们对政府缺乏一定的信任。

在现实情况中的确存在政府和村干部不仅没有真正做到为是否赞成土地市场化杜茂华，等：关于农村集体建设用地市场化改革的调查报告□29□长江师范学院学报人民服务，而且有时还严重地侵占了老百姓利益的现象，导致农民所得土地权益收益和预期收益分配不相匹配。

但大部分村民还是意识到农村集体建设用地市场化的意义，认为在把闲置荒废的土地利用起来的同时能够为他们带来收益，这种一举两得的事情。

因此，他们是支持的。

（四）农村集体建设用地存在的问题１．农村集体建设用地利用率低，闲置浪费和一户多宅现象严重。

调查表明，仅２８．１５％的调查对象表示本村闲置土地或者荒废土地少，４０．７８％的人表示有大量土地或闲置或荒废。

一部分村民表示，他们的土地大多已退耕还林，荒置在外没人管理和使用，同时一房多宅的情况普遍存在。