中外应急管理体制比较分析

《现代应急管理》课 程 论 文 中外应急管理体制比较分析 学生姓名 钟宇辰 学 号 *********** 院 系 经济管理学院 专 业 会计学 指导教师 朱莉

二Ｏ一二 年 十二 月 二十 日 中外应急管理体制比较研究 姓名：钟宇辰 学号：20101312150 摘要:应急管理体制主要指应急管理机构的组织形式即综合性应急管理知识、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。 健全应急管理体制必须有强有力的应急管理组织体系作保障应急管理体制的建立健全有利于为公共突发事件的应对工作提供有效的组织保证。国家应急体制的建立是政府面对突发事件反应能力增强的一种表现。在应急管理体制建设方面各国又因国情的差异有着不同的特点。通过对中外应急管理体制的比较深入对应急领域体制建设的研究比较体制建立的基本组织构架功能主体、职责权限运行机制等学习应急管理体制建设成功的经验汲取失败的教训为我国的应急管理体制建设提出建议。 关键词：应急管理体系 中外比较

1 应急管理的理论基础 1.1 应急管理的主要内容

从2008年初的低温雨雪冰冻灾害到5月12日的汶川大地震短短几个月内我国政府面对了一系列棘手

的突发事件这对于我国政府的应急管理体制形成了严峻的挑战。不难理解这一系列突发事件是社会的人力、物力、财力、能源、信息等资源由于无法预期或没有预期到的不利情况突然发生面临遭受 重大损害需要立即动员社会的各种力量采取紧急救援、救助等快速应对和控制措施的非常或紧急事态。而应急管理就是中央及地方各级政府和有关组织机构为避免或者减轻突发事件所带来的严重威胁、重大冲击和巨大损害有计划、有组织地制定和实施一系列管理措施与应对策略包括应急预案、应急处理、突发事件或者危机的解决与解决后的恢复等动态过程。

1.2 应急管理的目标及重要性 应急管理是在灾害或危机突然发生后处理后续情况的一系列行为是在保证国家安定团结的基础上保护人民的生命财产安全是人民生活安定幸福、社会和谐进步发展的重要部分。纵观我国近几年对于突发事件的紧急处理一方面我国在现有应急管理体制下根据各自职责应对突发事件的能力不断提高另一方面在实践过程中应急管理仍然存在着一些问题。 因此为了切实有效地提高我国政府面对紧急突发事件的应对处理能力对于其他国家应急管理的经验有必要“取其精华去其糟粕”。这个过程前人早就有所研究并在学习国外应急管理经验的基础上结合中国国情和实践进行经验总结。但对于中外的比较研究较少而且已有的研究大多针对单一的国家个例专注于某一领域分析讨论缺乏全面的比较研究。 中国地域跨度大文化差异显著而且经过千年的民族沉淀有着鲜明的自身特色。其他国家在长期的历史实践中也形成了具有他们本国特色的应急管理措施。通过对外国应急管理体制进行深入剖析并将之与中国应急管理体制进行全面的对比分析是检验我国应急管理体制合理性的有效途径也是我国应急管理体制逐步走向成熟的重要环节。

2 中外应急管理体制概况 2.1 外国应急管理体制现状 国外应急管理实践经验较丰富的多为发达国家其中比较有可取之处的是美国、日本、德国、英国、澳大利亚等。由于应急管理主要针对公共突发事件进行处理学科领域跨度较大且面临海量信息和复杂多变的环境因此在应对突发公共事件时需要将正确的知识在正确的时间用正确的方式传递给正确的人。比较中外应急管理体制要从体制建立的基本组织构架功能主体、职责权限运行机制等方面入手具体剖析应急管理体制建设成功的原因。 2.1.1外国应急管理体制的基本组织架构 美国的国家应急管理的基本理念为联邦的组织支持地区级的组织由后者完成现场的行动。美国应急管理体制是以联邦紧急事务管理局为核心协调机构具体包括美国陆军工程师团、美国中央情报局、美国联邦调查局、国家安全委员会、州和地方的应急管理机构。 日本相当注重行政程序与规范目前在日本中央一级形成了以首相内阁总理大臣为核心的全政府式危机管理组织体制。该体制包括首相召集中央防灾委员会和指定的行政、公共机关负责防灾基本计划的制订、实施与推进。在国家级的应急管理组织架构下设有都道府县级和市町村级最后实施到当地居民级。都道府县级以都道府县知事为中心包括都道府县防灾委员会和指定的行政、公共机关。市町村级以市町村长为核心包括市町村防灾委员会。 德国也有其一套灵活又高效的应急管理体制。联邦政府设立了联邦民事保护与灾难救助局作为中间一级负责民事保护、优先统筹所以相关任务及信息的机构是协调联邦政府各部门以及与各州政府之间的关系。德国完善的应急管理体制背后实行各州立法、行政独立实行政府、社会组织、公民合作的应急管理模式具有浓郁的地方治理和公众广泛参与的特色。与众不同的是德国没有管他联邦和地方政府的应急管理专门机构但应急管理已经有机地渗透到社会管理的各个层面。 2.1.2外国应急管理体制的功能主体和权限职责 美国应急管理体制是以联邦紧急事务管理局为核心协调机构具体权限职责如下1负责协调指挥。国土安全部是总的行动协调机构下设总行动中心与流动危机反应支持中心。后者相互配合向地区办公室和合作机构通报搜集的相关灾难信息。另设地区行动中心负责当地地区行动协调。2负责危机处置。该机构为直线型架构危机反应团队——灾区办公室——紧急事件反应团队。危机反应团队最近对危机事件作出反应灾区办公室是灾区配合联邦行动的主要机构在其准备就绪的情况下国土安全部组织一个紧急事件反应团队帮助协调整体行动。整个机构按时间顺序依次设立确保了及时对危机事件作出反应。3军方支持。美国国防部在发生重大的紧急事件时会提供相应的支援前提是在不影响其自身任务和需要并且其它救援无法获得的条件下。 日本的应急管理行政的主体为中央政府、都道府县政府、市町村政府、指定公共机关包括中央和地方、指定公共事业包括全国性的和地方。根据“灾害对策基本法”的规定“国家级”是保护国民生命财产安全的责任最高承担者其具体职责是拟定及实施防灾基本计划、防灾业务计划推进地方自治团体与公共机关防灾业务计划的执行监督地方自治团体拟定及实施地区防灾计划。“都道府县级”的地方自治团体的具体职责就是拟定并实施该地区灾害应对计划“市町村级”是最接近地方居民的基础自治团体其具体职责是执行实施防灾活动、保护居民免于灾害的基本职能。 德国的整个国家安全系统中承担应急管理的主要是联邦民事保护与灾难救助局主要任务在于处理潜在的灾害和更多范围内的危机具体职能体现在四个方面一是处理联邦政府有关民事保护和全国性的安全防御任务。二是支援联邦政府及各联邦州的危机管理工作。三是联邦政府与各州的共同通报及现况中心。四是为行政机关、组织及人民提供专业的咨询服务。 英国政府应急管理体制的主要部门有中央政府、地方政府和军事部门等。中央政府的主要职责是确定一个牵头部门对相关工作和涉及的部门进行协调。地方政府在突发事件处置后的恢复阶段起领导作用主要负责指导《突发事件应急计划》联络辖区内应急系统各相关部门统筹协调有关事务。军事部门主要提供直接或间接的营救与支援行动特别是大规模突发事件或影响较大的紧急事态中的应急增援行动。 澳大利亚应急管理体制有三个关键机构联邦应急管理中心、联邦反灾害任务组、应急管理联络官。应急管理中心在司法部领导的领导下依靠州和地方政府保护紧急情况下人民的生命财产安全。反灾害任务组的主要职责就是在灾难发生后缓解灾害困难或实施恢复性救助。应急管理联络官身为应急管理委员会的行政长官专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。 俄罗斯应急管理机构是以总统为核心下设联邦安全会议、紧急情况部等相应部门的应急管理权力机构。其中联邦安全会议是决策中枢负责全国安全战略。 2.1.3 外国应急管理的运行机制 在发生紧急事件时美国联邦机构的应急管理的运行机制大致如下 1、紧急事件预警国土安全部下设中心连续监控潜在紧急事件信息在可能的威胁发生之前启动区域运作中心。 2、应急行动一旦发生紧急事件地方政府立即启动地方资源并将情况通知州应急反应机构由其评估紧急事件情况并考虑是否需要请求联邦援助。若需要州救助则动用州资源并通知区域办公室采取行动。由州长宣布全州进入紧急状态激活州紧急事件运作计划。一旦州的请求被宣布为重大紧急事件国土安全部将实施联邦应急计划。 3、恢复上述过程一结束灾区就展开恢复行动讨论下一阶段州的需求。在保证灾区安全的前提下最大化利用联邦、州和地方的资源以修复或重建受损的设施。 4、总结分析行动结束后联邦协调官要根据紧急事件应急小组提供的信息做出总结报告。并将分析后的数据和总结提供给国土安全部管理层供以后参考。 日本应急管理的运行机制大致如下 1、灾害预防管理为了防止可能的灾害发生以及控制以及发生的灾害的影响程度由各级行政机关首长、指定相关机关人员健全应急管理体制做好应急准备。 2、灾害应急对策灾害发生后由实施主体依法令及防灾计划实施应急措施。从灾害发生到应急过程完结市町村级、都道府县级等每一级都应向上一级汇报受害情况以及采取的措施由高级别协助调整低级别机关部门实施防灾业务。 3、灾后复原管理这一环节由指定相关行政机关负责依法令或防灾计划实施灾后复原。另一重要的任务就是由主管大臣正确并迅速决定出国家负担或予以补助的灾后复原费用。 德国应急救援组织呈现多样化消防队伍、社会组织、志愿者队伍和警察部门等。但德国应急管理方面却拥有专业化、扁平化的指挥机制。突发紧急事件后消防队或警察局的接警中心接到报告立即组织应急队伍赶赴现场消防队负责现场指挥和协调。当涉及到跨区域联合作业时由更高专业资质的指挥官任现场指挥。若事件紧急程度达到一定级别现场指挥人员会向上级请求支援成立由最高行政长官为核心、有关部门及专家组成的应急指挥小组统一调动政府及全社会力量。

2.2 中国应急管理体制现状 2.2.1 中国应急管理体制的基本组织架构 中国应急管理体制传承于原有的计划经济体制根据危机的类别由相应部门进行垂直管理并没有独立和常设的危机管理协调机构。在国家层面国务院是国家紧急事务管理的最高行政机构遇到突发事件成立临时性指挥机构对各部门进行协调和指挥在地方层面大部分仍采用分部门、分灾种的单一应急模式。我国也常在应急管理中向军方请求支援应用国防资源。 2.2.2 中国应急管理体制的特点 1、统一领导我国实行党中央、国务院统一领导的危机管理体制模式。 2、分类管理这是我国危机管理体制的显著特征。对不同类型的公共危机事件由相应的政府职能部门分别管理专业性强有利于发挥专业优势并做到各司其职。 3、分级管理、条块结合。根据突发事件的影响范围和级别确定应急管理有不同层次的政府负责由国务院统一领导地方政府给予协助形成了条块结合的管理结构。 4、初步形成政府危机管理应急预案体系预案是应对紧急事件的应急行动方案预案经过法定程序成为我国应急法制的基础。 5、国家危机管理法律体系趋于完备在不断实践的过程中我国相继颁布了相关法律法规、规章制度126件。2007年8月30日出台的《突发事件应对法》的颁布和实施标志着我国危机管理法律体系的基本形成。 2.2.3 中国应急管理体制的功能主体和职责权限 中国应急管理实行党中央、国务院统一领导的体制模式。国务院办公厅下设国务院应急管理办公室负责相关应急管理方面的消息征集汇总和综合协调地方各级政府是该地区应急管理工作的行政领导机关具体负责实施应急管理工作的领导承担管理责任。地方政府办公厅下设政府应急管理办公室确定并落实危机管理职能。 2.2.4 中国应急管理体制存在的问题 纵观我国近几年发生的突发事件从发生范围、影响后果、应急措施等方面来看我国应急管理机构处理突发事件的能力在不断提高但仍存在一些不可忽视的问题。具体如下 1、政府单一中心治理社会救助体系不完善 2、政府重救治轻预防国民危机意识薄弱