行政学的研究方法与途径

行政学的研究方法与途径

行政学於一八八七年威尔逊(Wilson)发表「行政的研究」一文後，发展至今虽只有百年多，但於此段时期，行政学不断精益求益，尤其自十九世纪末叶以後，从政治学独立出来之後，发展更为快速。此不得不归功於行政学研究方法之突飞猛进，兹将其研究方法列举如下：(张润书：1998 ：16-23)

A.法则的研究法(Golden-rule approach)与事实的研究法(Fact-finding approach) ：

法则的研究法：早期的行政学家，着重放诸四海皆准的「原则」的建立，其中心思想为「金科玉律」，过份注重价值判断一「应如何」，亦即先建立规范标准，再拿组织、管理、人事等与规范做比较。

事实的研究法：重视问题解决、实然面向并视条件而定。新进行政学者注重事实真象的探求，注重「是什麽」的观念，亦即将各种组织现象归纳分析，再做结论，近年来常采用「个案研究」(case study)、统计方法或数量研究，乃电子计算机运用。

B.静态的研究法(Static approach)与动态的研究法(Dynamic approach) ：

静态的研究法：早期学者对行政问题的研究，仅注意组织结构、权责分配、法令规章等结构的研究。又称之为「结构的」(Structural)研究法。

动态的研究法：新近学者认为行政是行政行为者的行为所构成的现象，例如研究非正式组织、沟通、决策过程及注意人员的交互行为关系等。又称之为「功能性」研究法。

C.比较的研究法(Compartive approach)与生态的研究法(Ecological approach) ：

比较的研究法：早期学者对行政问题仅作演变上的观察、异同的比较与检讨。

生态的研究法：近期学者认为不能单就国家与国家来比较，因为各国的地理环境、文化背景、社会结构、价值观念不同，应从整个世界中寻求求出若干种行政模式，再以此「模式」来衡量各国行政制度的特质所在，亦即依行政现象的背景作综合性及系统性的说明，进而建立行政样态。又称之为「模式」研究法。例如：雷格斯（F. Riggs）对「棱柱」型（Prismatic Model）社会行政的研究法。

D.生理的研究法(Physiological approach)心理的研究法(psychological approach) ：

生理的研究法：早期行政学多研究机关人员之生理需要与生理条件，注重工作环境的改善、待遇提高、福利的增进等。

心理的研究法：晚近学者认为行政是人群活动所形成的现象，注重心理因素对员工的影响。因之，欲对行政有深切的认识与了解，须从个人的、社会的、心理的观点及因素，作适当的研究。对於组织中员工「自我成就」及「激励法则」之研究属之。

E.闲接的研究法(lndirect approach)与直接的研究法(Direct approach) ：

早期行政学者多从既有的资料中来研究行政问题：此即为图书馆式的研究法;

近期学者重在对个别的行政问题作实事求是的调查和分析，从实际的事实与经验中体认行政事理与问题，於客观证据中找寻结论求取可行之道，不以预定的原理与法则以应付新起的事件。如，场域研究法、角色扮演法等。

F.诠释理论的研究(Interpretive theory approach) ：

此理论认为真正的知识来自於「观念」(idea)而非感官经验。

此研究学派所运用的方法为：从发现行动者的意向和欲求出发，赋予行动者实践内容的意义，而社会科学家把观察到的行动和经验安排到适当的诠释架构中，说明其与人类生活本质及目的的关系。故其目的主要在促进人类相互沟通对话的可能性，说明人类行动与其生活各层面的关系，而这种整体性观点可以使人类更加了解自己和他人行动的真正意义。

G.批判理论的研究(critical theory approach) ：

此理论与诠释理论主要的差异在於诠释理论比较强调「理解」的知识过程，批判理论则偏重於「批判」的知识过程。

故批判理论研究的作用，即要影响人们的意识，解放人们的思想，鼓励人们追求另一种不同的生活方式。总之，批判理论研究特别重视理论和实务之间的关系，意图透过批判质疑的方法，多样的研究方法，找寻弊端和偏见，从而促进现状的改善，拉近理论与实务间之距离。

H.行动理论的研究(Action theory approach) ：

此理论由哈蒙(Harmon)提出，他认为，公共行政的研究必须从基本的信念与假定出发，才能彻底了解公共行政此一理论与实务的真正本质。其认为人的本性是「主动」(active)而非被动的，人类的行动必须在社会互动的系络中，才能找到真正的意义。总之，行政理论重新唤起公共行政有关价值的研究，并回归到以人为本的行政精神。

依据许南雄老师之看法，行政学的研究方法可归纳为下列七种：

A.法制研究法：偏重静态及规范性的。

B.行为研究法：偏重人群关系。

C.生态研究法

D.系统研究法

E.政策研究法

F.比较研究法

新公共管理研究途径：此学又称新右派主义、管理主义、後官僚典范、市场导向的管理机制等；罗森姆( Rosenbloom )认为此一学派为1990年代新的研究途径。

行政学的主题与范围

行政学为一门新兴的科学，其范围随着时代之演进越来越广，兹整理如下：

A.行政组织论：

行政现象最基本的问题即是「组织」，其是推行工作之工具。此范围包括：

a.组织理论：

研究组织到底是什麽的一套理论架构。

b.组织结构：

即组织的分工状态，纵向的分工称之为「层级化」，横向的分工即形成「分部

化」之现象。

c.组织动态：

组织构成最基本的单位是「人」，此乃研究组织中人员互动後之关系。

d.组织发展：

研究如何增进人员之技术及知识，且随环境之改变而不断改变。

B.行政运作论：

此部分又称「行政行为」，其主要内容大致有下列诸项：

a.订定政策：

此乃作为行政行为的主要指引。

b.行政计划与决定：

乃研究组织於事前决定作何事及如何去做。

c.行政领导与激励：

主要研究领导激励之研究方法、基础、方式与技术等要项。

d.行政监督与授权：

研究如何「分层负责」，其原则、时机及技巧等。

e.行政沟通与协调：

此二者实为一体之二面。

f.公众关系之理论与实务：

政府必须运用各种策略与方法，争取公众之了解。

C.行政技术论：

「工欲善其事，必先利其器」，组织管理欲其有效，必须先有一套完善之技术，於行政学的管理技术中，大致较常见的有下列几种：

a.目标管理(MBO)。

b.行政三联制。

c.计划评核术工作要径法作业研究(OR) .

d.工作简化。

e.资讯管理技术。

f.无缺点计画(ZDP) .

g.弹性工作时间等。

D.公务人力资源管理论：

人事行政一般又称「公务员制度」或「文官制度」，现在大多已称为「人力资源管理」(HRM) 。人为万物之灵，其有思想、有感情、处理起来最为困难，范园自然亦较为广泛。

大致包含：公务人员的考选、铨叙、任用、俸给、考绩、奖惩、训练、保险、抚恤、退休、品位分类制、职位分类制等，其最主要目的在使「人尽其才」、「事竟其功」。E.财务行政论：

俗云：「财政为庶政之母」，故财务行政乃公共行政之重要一环。

而所谓「财务行政」(Public Financial Administration)系指政府机关或企业处理财务事项，及与此有关之制度及运作，目的在执行财政政策及完成公共政策。其范围包括：

a.预算制度：即政府於一定期间的施政计划而以金钱数字表现者。

b.会计制度：即在预算执行过程中，将收支情形加以详细记录。

c.决算制度：於会计年度终了後，行政机关应向立法机关提出决算报告，以表明

其责任。

d.审计制度：预算执行完毕後，必须由超然独立的机关加以审查，以确定无任何

错误过失，如无则解除其责任。

F.公务管理论：

此范围之研究在於与办公室有关之各种事务，包括办公室的空间、设备、环境、运作等，其目的在使其条件完全符合组织人员之需要，进而提高效率，完成组织之使命。故其范围大致包括：

a.空间管理。

b.环境管理。

c.文书管理。

d.物财管理。

e.庶务管理。

f.资讯管理。

G.比较行政论：

此范围乃是以「比较研究法」就各国之行政现象，作有系统的归纳与分析来了解各国行政之特色及异同。主要研究对象包括：

a.行政制度。

b.行政行为之方式及动机。

c.社会文化。

d.社会结构。

e.各国之生态环境与行政之关系等。

H.公务伦理论：

此范围在探讨公务人员在推展其政务、处理公务时，认为应有的角色扮演及关系分际之认识，换言之，即在建立公务员共同信守的正当行为标准。其主要内容包括：

a.行政伦理之意涵。

b.影响行政伦理之因素。

c.强化行政伦理之方法。

I.公共政策论：

「公共政策」系指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。

近来为使政府符合「五R特性」，即

a.回应性(responsiveness) 、

b.代表性(representation)、

c.责任性(responsibility) 、

d.可靠性(reliability)、

e.及务实性(realism)之五大表现。

研究公共政策成为一种趋势，故其范圉包括：

f.政策问题之分析。

g.政策规划之分析。

h.政策合法化之分析。

i.政策执行之分析。

j.政策评估之分析。

k.公共政策之重要议题及展望等。

J.二十一世纪的公共行政理念论：

随着二十一世纪的来临，公共行政有许多新兴的问题及理念产生，很值得所有行政学者继续探讨与专研，包括：

a.新公共行政理念.

b.公共管理及新公共管理之发展。

c.全面品质管理(TQM) .

d.学习型组织。

e.非营利组织。

f.工作生活品质(QWL) .

g.府际关系与管理.

h.知识管理。

i.教导型组织。

j.民主行政之发展。

k.行政学之本土化等。

行政学典范之发展

典范(Paradigm)之定义：

在某一特定时期，参与某一个科学研究工作的学术社群，所共同接受的基本观点与研究方法。典范系指在一个正规的学科中，用以规范其问题概念、假设、研究方法、假定、理论、和语言的基本共识，并且获取正当的地位。

有关「典范」首先是从物理学家後来转为科学史家的孔恩(Thomas Kuhn)。在1962年出版的「科学革命的结构」，(The structure of scientific Revolution)一书中提出的，其意义相当复杂，依据国内政治大学此方面专家吴琼恩老师之归纳大致有五项：

a.典范是一套「信念或信念系统」(Belief system) ：

「信念」即一个人自出生以後，在社会化(socialization)的过程中所接受信以为真，且具有若干事实的基础，而不必或不愿再去证明的看法。每一个人脑海里都充满了许多这样的信念，吾人称之为「信念系统」。典范其实就是信念或信念系统的一部份。

b.典范是一种「世界观」(world view) ：

方法学家派顿(M. Q. Patton)即持此一看法。他说：「典范乃是世界观，一般性的观点，以及分析复杂的真实世界的一种方式。」

c.典范是一种观察的方式(A Way of seeing) ：

典范本身是一种观察，也是一种出发点，而这种出发点往往是自明的或隐示的，会不经意的显现出来，但因人的能力有限，自然无法完全观察，但亦不失一种典范。

d.典范是一种普遍性的观点(A general perspective) ：

典范乃学术社群所共同持有之信念系统，故其为一种普遍性的观点，且具有「时效性」但却不一定有「持续性」。

e.典范是最高的「共识单位」(Unit of consensus)：

典范乃是各社群所共享的信念系统，因此具有高度之「共识单位

亨利(Nicholas L. Henry)的五大典范：

依亨利(Nicholas L. Henry)的「共行政与公共事务」(public Administration and Public Affairs)书之分类如下：(吴琼恩：「行政学的范围与方法」)

1.典范一时期：

政治与行政分立时期( Politics/Administration Dichotomy) 。

I.时间：1900～1926

II.典例范本：

i.古德诺(Frank J. Goodnow)「政治与行政」(1900)

ii.怀特(Leonard D. White)「公共行政研究导论」(1926)

III.主题：

政治乃决策是关於国家意志之表现或政策的问题。

行政乃执行与政策的执行有关。

IV.方法：

强调价值与事实之分开，认为公共行政的研究是可以「价值中立」(value free)

的，但其任务是「经济」与「效率」之研究。

V.理论：

强调公共行政「科学」与「事实」研究的重要，以及奠定「组织理论」，研究

的基础，虽理论无所贡献，但仍有开拓之功。

VI.检讨：

忽略「企业行政」，及「价值中立」之不可行。

2.典范二时期：行政原理(Principles of Administration) 。

I.时间：1927-1937.

II.典例范本：

古立克、尤伟克之「行政科学论文集」(1937) .

III.主题：

强调许多放诸四海皆准之行政原理。造成有许多重点(focus)但无一个定向

(locus) .因为这些原理原则可以不顾行政背景、文化、功能、环境、任务或制度

架构之不同，而用之於任何地方，结果造成「原理愈来愈多，但忽略了行政学

的研究定向」。

IV.方法：

采机械效率观(不过这一典范重於高阶层之研究，与科学管理重於低层级人员研

究不同，，采规范性研究法。

V.理论：POSDCORB。

VI.检讨：

许多学者认为根本没有「行政原理」这回事。(Ex：赛蒙)

3.典范三时期：

公共行政学即政治科学(Public Administration as Political Science) 。

I.时间：1950－1970。

II.典例范本：

此期乃行政学之低潮期。以高斯(J. M. Gaus)的「公共行政理论趋势」为代表。

III.主题：

努力重建公共行政与政治学概念联系时期；行政学已非一门独立学科，而是政

治学的同义语，是政治学的重点(emphasis)兴趣范围(an area of interest) ，此段

为行政学的尴尬期。

IV.方法：

采机械效率观(不过这一典范重於高阶层之研究，与科学管理专於低层级人员研

究不同，，琛规范性研究法。

V.理论：

以「比较行政」作为公共行政之子域(sub-field) ，其主要目的是想建立理论，

为知识而追求知识，不过与「实际取向」不同。

VI.挑战：

由於「比较行政」理论建构之失败和行政个案研究法没有多大成就，造成行政

学已成为政治研究中之「次等公民」。

4.典范四时期：

公共行政学即管理学(Public Administration as Management)。

I.时间：1956－1970

II.典例范本：

i.1956年「行政科学季刊」(Administrative Science Quarterly)提及行政

即行政，区分为公共行政、企业行政、制度行政均无意义可言。

ii.l966年韩德森(Henderson)在「当代美国公共行政综论」(Emerging Synthesis in American Public Administration) 一书中指出「组织理论应成

为公共行政的基本重点(the overarching focus) 。」

iii.马奇(James G. March) 所编「组织手册」(Handbook of Organization) 。

iv.l969年汤普逊( James D. Tbompson)所着「行动中的组织」( Organizations

in Action) .

III.主题：

此一典范仅提供「重点」(focus)而非「定向」(locus ) ，行政就是行政，不受时

地局限，设有公私之分，故为「重点」大於「定向」的研究。

IV.方法：

强调管理科学。研究上着重组织行为的实证研究以及量化的管理技术研究。1960

之OD即是如此。

「一般管理」(generic management) 的概念。

V.理论：

OD之迅速发展，使「行政」成为一个研究「公私制度与组织」之统一知识体系。

VI.检讨：

N. P .A呼吁由政治学和管理学中独立出来。

5.典范五时期：公共行政即公共行政学。

I.时间：1970年以後迄今。

II.典例范本：

1970「全国公共事务与行政学联盟」(NASPAA)成立，代表公共行政学独立自主

的发展阶段。

III.主题：

行政学力求一行政科学之定向，特别是在组织理论和资讯科学方面。例：组织

理论和资讯科学。

IV.方法：

许多公共政策之新技术产生。例：线性规划、要径法、决策树、等候线理论、

MIS等。

V.理论：

行政学之核心课程已定。例：环境、数量方法、公共预算、组织理论、公共预

算、人事行政等。

VI.检讨：资讯社会，PA所面临之新挑战。

哈蒙(M. M. Harmon)将行政学区分为两大典范

1.理性典范

2.行动典范

传统理论之威尔逊学派

a.威尔逊(Woodrow Wilson)的生平：(吴定：公共行政论丛)

1.生於一八五六年的美国乔治亚州之「奥古斯塔城」(Augusta) .

2.一八七五年就读普林斯顿学院(Princeton college) .

3.一八七九年至一八八一年在维吉尼亚大学(University of Virginia)读法律硕士。

4.一八八三年至一八八五年，决定放弃学习法律，前往德国深造。并选择了巴尔

的摩的约翰霍浦金斯大学(Johns Hopkins University)攻读政治。

5.一八八五年六月廿四曰与Ellen Axson结婚。并於该年获博士学位。

6.一八八八年至一八九六年应邀於约翰霍浦金斯大学担任行政学的兼任客座教

授。

7.一八九０年至一八九三年，在普林斯敦(Princeton University)开类似课程。在此

期间除前二校外，只有宾州大学(university of Pennsylvania))及哥伦比亚大学

(Columbia University)两校开有关行政之课程。

8.一九○二年至一九一○年担普林斯敦大学校长。

9.一九一三年被选为美国第二十八任总统，至一九二一年届满，共在位八年。

10.一九二四年与世长辞，享年共六十八岁。

b.「行政的研究」之发表：

1.威尔逊於一八八五年荣获约翰霍浦金斯大学博士学位後，先於大学执教。至一

八八六年十一月三日，在康乃尔大学对该校「历史与政治学会」发表专题演讲，

题目为：「行政的研究」(The Study of Administration) ，此次演讲非常成功，

使他声名大噪。

2.其於一八八七年六月在《政冶学季刊》发表「行政的研究」(The Study of

Administration) 一文後，行政学才从政治学的领域独立成为一门学科，威尔逊

也因此被称为「行政学之父」(Father Of Public Administration) 。

c.「行政的研究」之内容大要：吴定：「公共行政论丛」

1.美国需要知道更多行政学方面的知识。

2.行政研究的目的乃是要发现：

I.政府可以适当而成功地做那些事情

II.政府如何能以最大的效率及最少成本来做好这些适当的事情

3.行政学是我们这一世纪的产物，亦即是我们自己这一代的产物。

4.虽然有关宪法原则的争辩仍未结束，但已不比行政问题更迫切实际；因为威尔

逊认为「要执行一部宪法比制定它要难得多」。其原因在於政府功能之日增与

复杂，造成不得不对行政学加以注意研究。

5.美国行政上所发现的一些缺点必须借重法国与德国之经验与制度来补救。但必

须美国化(Americanize)。

6.所有高度开发国家的政府制度均曾经过三个发展的时期：

I.专制统治者时期：

此时为行政制度迎合专制统治者。

II.宪法之制度在排除专制统治者而代之以大众控制时期：

此时行政因其他更重要事情而被忽略。

III.具有主权的人民在新宪法下发展行政的时期。

7.「行政是在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题」(Administration lies

outside the proper sphere of politics. Administrative questions are not political

questions.) 虽然政治设定了行政的工作，但政治不应操纵行政的运作。此即「政

治与行政必须分立」(Dichotomy)之概念成型。

8.「宪法问题」与「行政问题」，必须加以区别。即：行政是法律较详细、系统

性的执行，每一项法律的特定应用就是一项行政活动。但是规范这些事项的法

律是在行政范围之外以及是在行政层次之上。简言之，政府行动的广泛计画，

不是行政，广泛计画的详细执行才是行政的范围。因此，宪法应只涉及国家控

制一般法律的机关之问题，可惜美国宪法并未作此分别。

9.「权力并不危险，除非它是一种不负责任的权力」。

10.舆论在行政的实作方面应扮演「权威性评论」的角色。

11.若我们不断使用非正统性处理事务的方法，将无法避免发生行政上的错误。

12.美国行政学所根据的原则必须是以民主政治的政权为主的原则。

13.中央集权已渐被取代，地方分权已广泛为大众所容忍。美国政府亦有此一趋向。

那就是各级政府彼此间基於诚挚平等及隶属关系而联合起来追求共同的目的。

d.「行政的研究」在我国行政发展上的意涵：

威尔逊学派与我国行政发展或现代化之关系，大致有：

1.政治与行政分立问题：

I.威尔逊在「行政的研究」一文中，最受重视与争论的主张，即是「政治

与行政」分立问题。不过这是当时政治现象之具体反映，特重政务官与

事务官角色之厘清，及所谓「事务官中立化」问题。然而二次大战至今，

此种理论显然已变得不切实际。

II.我国目前行政发展状况而言，行政权有逐渐扩大，若就决策权行使层面以论政治与行政之分立，并不具意义。但就事务官职位应不受政党政治

影响一点，似乎不太符合。理论上，自各部常务次长、司长以下之人员

应属「事务官」，职位应受保障，不因部长之更换而更换，我国似乎不

是如此，实值得改进。

2.行政改革宜参酌他人长处而本土化问题：

I.威尔逊指出：引用外国优良之行政制度，并非全盘移植，也非仅在形式

上及语言上本国化而已，而是要在实质上加以本国化。

II.我国以前对於西力文明科技之引进，一向采「全盘西化」、「中体西用」、「汲长舍短」等，但该如何「中国化」，迄今尚无原则可循，以致参考

之後，常遭致失败之後果，因此威尔逊的此点论述对我国革新工作，实

具有相当大的启示。

3.舆论在行政实作方面扮演何种角色问题：

I.威尔逊强调舆论应在行政的指导上扮演权威性的评论角色。而不应让舆

论过分嚣张或过分无能，致影响对政府之监督。

II.我国在迈向现代化国家过程中，政府许多政策或措施，难免受到舆论(如利益团体等)之影响，为防范此利用舆论来千扰政府施政，行政部门似

可采纳威尔逊之建议。

4.重视行政学研究问题：

I.威尔逊至少使行政学有了基本的研究内容与方向，其他确实在许多方

面，参酌应用企业管理学(business administration)的理论与技术。

II.我国公共行政学术之研究情况，此方面实未获应有之重视，实应於未来行政学的研究上更注意这方面之问题。

5.强化行政人员权责问题：

I.威尔逊认为「权力并不危险」，其建议：赋予行政人员较大的自由裁量

权，课以应有之责任，并以选举制度与舆论加以监督控制。

II.我国行政革新措施中，「分层负责、逐级授权」一向被列为工作重点之一，但成效似乎不彰显。故威尔逊强化行政人员权责的主张，对我国的

行政发展，实仍具极大的参考价值。

行政功能与四权之比较

我国乃实施「五权宪法」之国家，其所具备之功能各不相同，就「行政」而言，其与另外四权功能之比较，依吴定等教授之归纳如下：

A.行政与立法功能的比较：

行政与立法是一个立宪国家组织的二大核心，其运作的良窳与否，不仅关系着政府的效能，更与人民福只息息相关。

无论是三权分立的美国也好，或五权宪法的我国也好，皆有立法机构的存在，虽然立法机构内亦有人事、财务等行政现象，但就整个功能言，行政功能与立法功能仍有不同：

a.所谓立法功能乃将政府所欲推行的政策使之合法化，而行政功能则将此等政策

依法加以执行。

b.同时执行时尚要参酌实际情况，运用知识能力，使政策能够有效的达成，其中

涉及到通权达变者甚多，而立法只考虑一般情况，作慨括性的规定而已

c.立法功能主要是制度上的，亦即决定行政机关的组织职权、人员编制、经费收

支等，但行政功能则是运作上的，即在於从实际工作上将组织权责、人力编制、

经费支用作最佳的运用。

B.行政与司法功能的比较：

司法功能，在本质上，乃是就系属於法院之特定讼案，加以审理；并决定何者为法律而予适用，以作为裁判之根据。

在基本上两者有下列的区别：

a.就目的言：

司法功能在於保护人权、维持秩序，是消极的事後补救或惩罚的功能；

行政功能则在於积极的为民众谋求最大的幸福，其受惠的对象是全体民众，司

法功能的行政对象则为涉案的当事人，如有受惠人，实乃诉讼案件的原告，故

其作用是在保障个人的权益。

b.就运用而言：

行政功能是自动的，司法则是被动的。

法院是诉讼案件的受理者，无论民、刑事案件，皆有原告与被告，即使某些公

诉的刑事案件，亦必待检察官提起公诉後，法院才会审理，但是行政措施却不

能等到人民有所请求时才有所行动，很多都是由政府主动出面来进行的。

c.就参与论：

在司法审判上，法院是处於第三者的仲裁地位，对所处理的案件，总有利害关

系的原告与被告，在审判过程中，只有这诉讼双方的当事人及有关人士才可以

被允许陈述意见，其目的在维持司法的公正与独立。

但行政功能却不是如此，行政机关并非第三者，本身即是当事人，且行政决定

的过程中，允许多元参与，一方面显示民主的特性，另一方面也可因此而制定

合理的决定。

C.行政与监察功能的比较：

中国监察制度起源甚早，迄今已有二千余年之历史。

监察制度是我国一个独特的政治设计。其主要目的在防止行政部门的违法滥权与公务员的败德失职，以监察院的弹劾、纠正、纠举、调查、及审计等权的行使，即可看出监察功能之所在。基本上，这些功能仍属消极的防弊，并非积极的兴利造福。而行政功能不以消极的防弊为满足，而尤重在积极的举办各种富国利民的事业。以公务员为例，监察功能对之仅在於防止其渎职与枉法，而行政功能则在於使人员适才适所、发挥所长、贡献心智、藉以完成政府所交付的任务。

依照现行宪法增修条文第七条第二项规定，监察院设置监察委员二十九人，并以其中一人为院长、一人为副院长。依监察院组织法规定，院长综理院务，并监督所属机关。

副院长於院长因事故不能视事时，代理其职务。

监察院具有行使弹劾、纠举及审计权，并得提出纠正案，以及收受人民书状、巡回监察、调查、监试、受理公职人员财产申报等职权。以上各项职权之行使，始於调查，终於提出纠正案或弹劾、纠举。

D.行政与考试功能的比较：

考试制度亦为我国的一项优良的政治传统，所以国父将之列为政府的治权之一，不过广义的行政功能应该将考试功能包含在内。

考试院为全国最高考试机关，掌理所谓「广义」的考试事项，然究其权限内容，实亦即包含了整个人事行政的范畴。是故，考试权虽系从行政权中分出，但其本质上仍属行政权作用之一部份，应无疑义。

考试权在性质上既本属行政权作用之一部份，其决策型态目前采取合议制（委员制），却与一般行政权机构因着重效率与责任，而采取独任制（首长制）的决策型态有所不同。

此一制度设计，沿自行宪後的考试院决策体制即系如此，而实施以来也因宪法第八十八条明定：「考试委员须超出党派以外，依据法律独立行使职权」，以及对考铨业务或人事行政之施政应具超然独立性格，而少有对此决策型态产生质疑。

中华民国宪法增修条文第 6 条考试院为国家最高考试机关，掌理左列事项，不适用宪法第八十三条之规定：

一、考试。

二、公务人员之铨叙、保障、抚恤、退休。

三、公务人员任免、考绩、级俸、陞迁、褒奖之法制事项。

考试院设院长、副院长各一人，考试委员若干人，由总统提名，经立法院同意

任命之，不适用宪法第八十四条之规定。

宪法第八十五条有关按省区分别规定名额，分区举行考试之规定，停止适用。公共行政与企业管理之异同

A.相同点：

a.管理对象与方法：

二者皆为使用有系统的科学方法，处理「人」、「财」、「事」、「物」。

b.治事组织及其运用：

政府行政依权能区分原理，产生政权机关与治权机关，分别有其运作功能，而

企业管理有股东大曾为最高权力机关，而以董监事为决策机关监督机关。

c.行政效率与服务品质的提高：

二者之目的皆在提高效率与服务品质，且两者均以顾客之满意为至上之考虑。

d.二者均要面对外在环境之变化且去适应它，且不断随环境之改变而改变，以求

适应并维持组织於不坠。

e.二者高阶人员所具备之条件相同：

此即提示二者高阶层人员应多具备决策能力。

B.相异点：

a.目的与动机的不同：

政府行政的推行，其主要的且的与动机，是在谋求社会的「公共利益」，一切的措施都在顾及全局公平、公正、公开的原则下，来为全体民众服务，并以

最好的服务来争取民众的拥护与支持。所以其目的在为公共利益、其动机在加

强服务，便民利民，使民众获得最好的福祉。

工商企业组织，其目的与动机，则在追求「个人私利」，而其追求的利润是眼前的、有形的，以金钱计算的。且其行动决策以「物价」或其生产产品的「价

格」为决定因素。以达成其「赚钱」、「赚更多的钱」为目的。

b.一贯与权变的不同：

政府行政必须具有始终一致的贯彻精神，政府行政的一切作为，必须注意「平等」，不能存有歧视的不平等待遇。且政府行政的法令规章等较具有永久性及

少变性，更不可前後矛盾，使民众无所适从。

而工商企业经营，除须遵守政府的有关法令外，可以随时变通、调整，交易可因人而异，早晚时价可以不同，其权变与机动性往往被人视为当然的事。

c.独占与竞争的不同：

政府行政是独占性的，在其管辖区域内，政府对某一些行政活动，可以做集中统一的办理，除非得到政府的许可或授权，其他团体或人民不能同时从事这种活动，政府是处於独特的优越地位，亦即公权力的遂行者，他人不能与之抗衡或竞争，是以政府可做若干强制的措施，人民亦得接受。

而企业经营是自由竞争，任何人都不得垄w市场，不许操纵物价，在同一区域内，可以允许同类或不同类的工商企业，大家共存并营，自由竞争，公平发展。而顾客或工商企业的来往，则完全基於自由平等的原则，没有任何强制性。

d.政治考虑与管理因素的不同：

在民主政治下，政府行政措施必须受到民意代表及舆论的批评与监督，绝不能罔顾民意，为所欲为，所以行政措施的政治考虑甚为重要，民意与政治的支持是不可缺少的行政要件。而工商企业经营，则比较不须考虑政治因素。

e.对外在环境因应的程度不同：

无论政府相织或企业组织，皆是与外在环境保持互动的开放体，但是，由於两者在本质上的差异，以及所受到的限制有别，对於外在镶境变迁的适应程度亦就有了不同，一般而言，政府因受到立法监督与预算控制，自不能如私人企业那样的迅速因应，其进步与革新也就较企业组织缓慢。

f.所有权(ownership)不同：

行政组织系政府各级机关与机构，其所有人是全民大众，一般俗称的「公家」即为此意，既然行政组织是全民所有，所以政府的施政当以民意为依归。至於企业组织则为私人所有，虽然有些股份有限公司规模甚大，股票公开上市，是大众的公司，但其本质上仍属私人所有，此与政府组织显有不同，正因为所有权的不同，两者在实际运作与法令的限制也有不同。

g.管理的重点不同：

行政组织与企业组织虽然在管理的对象上有相似之处，但因为两者所追求之目的与动机不同，所以在管理的重点上也就有了差异。一般而言，行政组织所强调者为法令规章的订定、组织权责的划分、公共政策的制定、行政领导的运用、财政收支的分配、与工作方法的讲求等。这些都是为了达成为民服务所必须重视者；但企业组织的目的是在追求利润，故其管理重点放在生产管理、成本会计、市场研究、广告行销、品质管制、与财务管理等。

h.组织目标的评估不同：

政府行政的目的在於谋求公共利益，为全体民众服务；然而所谓的「公共利益」、「公共目的」或「社会福祉」，其内容和意涵往往过於抽象，而显得模糊不清。

也因为政府机关欠缺明确的组织目标，施政绩效不易评量，所以我们期望行政人员能够体恤民情，行事公正公开，从道德面来要求其主动负责。工商企业的

组织目标则以「利润」、「获利」为考量，可以明确的金钱数字来计算，衡量其绩效，论断其成败。

i.决策的程序不同：

在民主的政体之下，讲究「正当程序」和「依法行政」的原则，所以政府的决策权力分散到不同的部会机关，不同层级的地方政府机关，而使决策的程序显得过於冗长。而繁杂冗长的行政程序，更是行政效率不彰的主要原因。相对的，工商企业组织，不是为个人所有，就是以公司的形态组成；因此，事权得以有效集中，决策程序可依实际需要加以简化。

j.受公众监督的程度不同：(金鱼缸效应)

在民主的社会中，政府的任何举措都要秉持公开透明的原则，接受公众或舆论的批评监督，难怪有人说：政府行政就像是透明的鱼缸里面活动一样，十目所视、十手所指。

即使是某一项尚未定案的行政措施，在政策形成的过程中都可能

遭受到舆论和民众的公断；所以政府的行政作为，不但要获得机

关内部的共识，更要赢取机关外部广大群众的了解与支持。相对

来说，现代的工商企业虽然已经开始让外界了解其内部运作状

况，来塑造企业良好的社会形象，但其最多只要向股东报告营运

状况即可，可见其二者在受公众监督的程度上的确有所不同。

丹哈特之「公共行政典范」分析

公共行政的研究典范有四，

a.行政控制，以赛门Simon的决策理论为主要的代表

b.组织学习，以哥廉毕斯基(R. Golembiewski)的组织发展为典型

c.政治教育，强调Waldo的民主行政

d.政治结构，着重欧斯洞(v .Ostrom)的公共选择(public choice)观点。

兹扼要叙述如下：(参考林锺沂：「行政学」)

a.行政控制典范：

1.公共行政长期以来的发展，且大部分的着作，都与行政桧制有关。自Wilson认

为「行政应自政治分立出来，以类似企业的方法来经营宪法」，经Taylor主张

「以科学方法来选拔工人」，和「铲煤科学」(science of shoveling)；Weber的

「合法－理性的官僚制度建构」，和Gulick的行政“POSDCORB"内涵，到一九六

○年代所盛行的「系统理论的组织分析」，都可以说是在行政控制典范的主导和

主宰下而呈现的观点。但这些观点却带来工具及效率理性，使官僚内部产生严

重之疏离。

2.有感於此Waldo曾经指出这些形成现在复杂组织研究的「相互支援概念」，主

要有：「科学、理性、效能、效率、和生产力」。而Simon是此种行政控制典

范的代表人物。上述曾提及Simon批评过去所发展的行政原则，其实只不过是

「行政谚语」。由於受到逻辑实证主义的影响，Simon认为行政研究应转移焦

点为组织的决策制定(organizational decision-making) ，并植基於事实前提(相对

於价值前提)的可观察行为的分析，才可发展严谨的行政科学。

b.组织学习典范：

1.由上可知，以前的行政理论。似乎太重视组织目标的「客观实际」，并以「效

率、效能、生产力」作为组织绩效的基本指标，然而，组织运作的成败，不应

止於此些观点的考量，而应及於组织成员对组织的感受以及组织成就与人性、

个性发展之间的融合关系，是以一个良好的组织运作应该结合个人需求与组织

要求，使得达成组织目标的同时，也能实现个人的自我。此种观点，被有些学

者形容为「人文主义的行政」(a humanistic administration) 。

2.根据史考特(W. G. Scott)的描述，组织的人文主义或人文主义的行政，可作如下

的假定：

I.除人性的尊严外，人格的保障与培育应植基於「平等而非层级的基础」

之上。

II.「人类情境」(human condition)有逐渐朝向完美的稳定驱势。

III.组织的利得基本上是来自成员的利得，再者，伴随着这些利得的利益(或满足)应尽快地分配给那些付出行动者。

IV.组织在制定决策和建构控制时，最後的分析应以「成员的合意」为基础。

V.组织的变迁应来自参与者对各种方案的完全了解和共识。

3.根据全中燮(J. S. Jun)的分析，人文主义的行政研究途径又可分为二种观点：

1.乃深受工业心理学和企业管理影响颇深的「组织民主」(organizational

democracy) 。

2.系植基於哲学与政治理论的「现象学的行政论」(pheoomenological

administration) 。

4.就「组织民主论」而言，此观点主要包括当代工业人文主义的相关论点，如阿

吉利斯( C. Argyris) 边尼斯( W. Bennis) ，麦克葛瑞格( D. MCGregor) ，雪恩(E. H.

Schein)等人的分析，甚至包括早期由梅尧(E. Mayo)及其哈佛企业管理学院同侪

所从事的「霍桑研究」(the Hawthorne Studies) 均属之。

5.就「现象学的行政论」言，「现象学」的研究者除质疑将科学方法适用在行政

理解的可行性外，并认为公共行政的人文面向，应强调行政周遭的价值、意义、

与行动(非行为)，任何的组织不是客观的既存结构，而是成员们主观意识的社曾

实体建构，因此成员如何看待、描述、和解释他们所生存的组织世界，才是关

键之所在。而将现象学应用至公共行政的相关论述中，常以哈蒙(M. M. Harmon)

的「行动理论」(action theory)最具代表性。

c.政治教育典范：

1.此典范强调政治面向，此乃因为任何行政的运作实难脱离国家政治结构的影

响，例如「分赃制或功绩制」的实施往往影响文官的甄补和行政的运作，又如

国家采取「福利政策或自由放任主义」，也决定了行政的职能，再者，政治的

目的系在伸张社会正义或在达成效率，亦对政策决定产生深远的影响，所以任

何的行政作为均系围绕在政治目的与架构的考量之下。

2.行政学者费思勒(J. Fesler)也曾指出：「行政是政府中不可或缺的、互动的、和

附属的一部分，因此，它是不能脱离政府来加以理解，由於了解政府是政治学

的工作，因此公共行政的研究乃是广大政治学事业的一部分。」