中国农地产权制度改革探讨方向初探——国家所有、私人经营的目标

２００６年第３期　（总第２５６期）　ｊ匕方经贸　

ＮＯＲＴＨＥＲＮ　ＥＣＯＮＯＭＹ　ＡＮＤ　１＇ｌ　ＤＥ　Ｎｏ．３．２０ｏ６　

ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．２５６　

中国农地产权制度改革探讨方向初探　——国家所有、私人经营的目标　

韩　来　轩　（中南民族大学经济学院，湖北武汉４３１３０７４）　文摘编号：１００５—９１３Ｘ（２ＯＯ６）０３—００１８一ＣＡ　摘要：本文首先简要论述了我国农地制度的现状，进而分析了现行农地产权制度的弊端，以此为基础重点讨　论了可行的改革取向：国家所有、￣Ａ＿ｙ２营。并对其必要性、可行性和主要内容进行了分析论证。　关键词ｉ农地制度；国家所有；私人经营　中图分类号：Ｆ３１１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００５—９１３Ｘ（２Ｏ０６）０３—００１８—０２　

一、

中国农村土地制度的现状　当前，我国农村土地所有权制度的基本模式是　集体所有、家庭联产承包制度。在整个土地制度　中，国家的地位是土地上的所有者，村集体或村行　政管理单位（村民委员会）功能上是农村土地的管　理单位，代表国家管理土地，农民的实际地位只是　土地的使用者。因此，我国现行土地制度“在理论　上属于土地的两权分离所有制，直接地说是本质上　的准国家所有制。”现行土地制度基本适应了改革　开放初期以农业为主、不发达和相对稳定的农村社　会经济结构，并且在相当长的一段时期内极大地解　放了农村社会生产力，促进了农村社会经济的快速　发展，对于稳定农村社会秩序起到了不可替代的作　用。　随着我国社会经济的发展，特别是城镇化进程　的推进，使农村土地集体所有制与农村经济的发展　越来越不兼容，农村土地的承包、转包、征用、补　偿过程中出现的问题越来越多。我国农村土地现行　的集体所有制已无法适应农村社会经济结构调整的　需要。这种不适应，从根本上来说，是由于现行农　地制度自身产权界定不清晰等弊端引起的。　二、目前农地（产权）制度的主要缺陷　（一）农地所有制缺陷集中表现为农地所有权　的不完善性　首先，农民集体并未成为真正的集体土地所有　者。政府强制性农产品收购手段限定了集体土地的　利用方向和利用方式，低价收购手段强行征收了大　量的隐性土地租税；集体土地利用收益又有很大一　部分支付了集体提留和各种不合理的摊派。因此，　从土地的实际收益权看，政府是比农民集体更大的　土地所有者。第二，农地可由国家依法征用为城市　国有土地，但这种土地所有权交易的买方由国家垄　断，农民集体没有讨价还价的能力，更无拒绝国家　征用的能力。因此，农地所有权的主体地位相对于　城市土地所有者而言处于弱势，是一种不完备的或　称作“有限的土地所有权”。第三，国有土地所有　者行使土地产权是独立的；集体土地所有者行使土　地产权时，必须受国家的政策和法规的限制。农地　所有权的残缺性不仅直接阻碍了农地收益权，【乜严　重干扰了土地使用权的合理流动与有效配置。　ＢＥ　４～Ｇ。，　：ｆ　Ａ０　１　１§　（二）集体土地产权制度安排不尽合理，不利　

于土地资源配置和耕地质量保护　我国宪法和土地管理法规定：国有和集体土地　可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。然而　到目前为止，农村集体土地的具体操作性规定仍未　出台。农地的转让也难以顺利进行，土地资源的流　动、配置困难。事实上，产权的可交易性是产权的　重要属性，也是产权发生作用并实现其功能的内在　条件。但产权是否进行交易除国家为公益事业征地　外，都应该是产权主体权衡利弊后的自主行为。而　现行的农地承包使用及土地的频繁调整，使农民对　土地的预期收益难以稳定地实现，从而出现粗种粗　收、掠夺式经营的现象，导致耕地质量下降，很难　实现耕地的可持续利用。　（三）现行集体土地产权结构不合理。不利于　控制土地农转非　目前我国集体土地设有所有权和使用权，而且　规定农户承包的土地不能随意改变用途。也就是农　户从集体承包的土地只有使用、经营和收益的权　利，不能改变其农业耕作用途。实际上农户对承包　来的土地只有耕作权。随着社会生产力的提高，经　济社会的发展，工业化、城市化进程的加速，必然　会有（并且已经大量出现）土地从农业用地改变为　建设用地。客观上的需要和丰厚的比较利益及国家　对集体所有权的弱约束和农户使用权的膨胀，驱使　农户或集体组织把农地转化为非农地，加上土地发　展权的缺乏、土地农转非的法律制裁和行政制裁的　乏力，使土地农转非控制困难。　三、中国现行农村土地制度改革方向的目标选择　农村土地制度改革是农村改革的核心环节　顺　应农村改革趋势的土地产权制度，要综合考虑土地　制度变迁的效益和成本。在现阶段我国社会政治、　经济、技术、文化、综合条件下，农村土地产权制　度的最佳选择应当是国家所有、私人经营。　（一）农地国家所有、私人经营的必要性　鉴于土地资源的特殊重要及其在我国的极端稀　缺性，选择我国土地制度的基本考虑应当是最大限　度地激励农业经营者对土地资源的充分利用，便于　国家对土地资源的高效管理。我国作为一个发展中　国家，在目前选择土地制度，完全有条件借鉴相同　

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ＮＯＲ，Ｉ１　ＲＮ　ＥＣＯＮＯＭＹ　ＡＮＤ　ｒｒＩｔＡＤＥ　Ｎｏ．３．２００６　

Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．２５６　

类型、相同发展阶段各国的正反两方面经验，既无　需遵循资本主义国家土地私有私营的旧轨，也不必　再走某些社会主义国家土地国有国营或集体所有集　体经营的老路。在当今条件下，我们根据两权分　离、产权分解的原则，把土地的私人经营和国家所　有结合起来，以发挥国有和私营两方面的长处。　实行土地国有清晰界定了农村土地的产权为国　家所有。实行私人经营则可以使农业生产者通过租　赁等形式实现经营的长期化，其对土地的关切程度　也将提高到前所未有的高度。土地国有私人经营的　最大特点在于它把界定产权和私有化条件下活化农　地产权、集约经营、优化配置资源完美结合，无疑　将会对农村经济的发展起到极大的促进作用。　（二）土地国有私人经营的可行性　１．实行土地国有私营，是经济制度的深层创　新，而且在我国农村具有现实的可行性和可操作　性。在我国农村的现实条件下，实行土地国有，既　不需要国家支付巨额资金去购买农民的土地．也无　需担心由此引出什么剧烈的社会动荡。不仅如此。　实行土地国有私营，国家还可以通过地税、地租从　农民手中集中一部分资金，用于农业投资，进一步　巩固农业的基础地位。延续２Ｏ余年的农民家庭土　地承包制，已在事实上奠定了我国农村土地私人经　营的格局。随着土地承包期的延长，农民的土地私　人经营的观念也日益加深。“在土地国有和私营两　个方面均已趋向既成事实的情况下，当前所需要　的，就是舆论的鲜明支持和国家政策法令的切实保　障。”土地国有，最为重要的意义是以国家所有的　形式，明确了农地的产权归属，强化了农地保护的　责任，提高了农地流转的效率，减少了农地征用的　相关纠纷。由上可见，土地国有私营制，可能是我　国目前土地制度改革方案中成本最小、效益最大的　一种选择。　２．国家在现存的以家庭经营为主体的土地承　包经营基础上，将纯粹形式化的土地集体所有权转　归国家，国家用合同的形式把国家与农民之间的土　地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有　权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体　直接对应的组合结构，并不改变土地的家庭经营方　式与均等的小规模经营结构，丝毫不触动家庭经营　主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利　益，而且这种一虚一实的改革有利于打破农村土地　的社区堡垒，给农户更加稳定的土地产权，从而建　立起能促进土地投入和土地流转、集中的产权制　度。实施国有私营后，土地使用权归农民，包括农　民使用土地不受外来干扰的权利，在完成土地税以　后，农民有取得经营成果的权利，以及转让土地使　用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费　用。国家土地所有权的经济实现形式是地租、地　税。农民经营国有土地，必须依法缴租纳税。国家　通过地租、地税实现土地的竞争经营。　（三）土地国有私营改革的主要内容　１．土地私营的所有制基础是土地国有化。中　华人民共和国境内的一切土地均归国家所有，在全　国人民代表大会常务委员会之下成立国家土地委员　会，代表全国人民监督、管理全国的土地，不允许　土地这一属于全国人民的财产受到侵占。国家土地　委员会下设国家土地管理局，国家土地管理局受国　家土地委员会监督，并对国家土地委员会负责。国　家土地管理局依据法律，代表国家行使土地管理　权。各级地方土地管理机构对国家土地管理局负　责。国家土地管理局对地方土地管理机构实行垂直　管理。　２．土地国有化之下的私人经营制度。（１）土　地国有化基础上的私人经营的含义是：国家拥有这　些农业土地的最终所有权；具体的租赁占有并使用　一块农业用地的是农业经营者。农村土地经营的限　定范围，是农业经营。在农村改革中，获得土地经　营权的农民，必须将土地用于农业耕作和畜禽养　殖。划归农民私人经营的土地，可以出租、转让，　以利土地集中经营。但由于土地的最终所有权属于　国家，因此，无权自行决定把农业用地当作非农业　用地使用，无权自行决定把土地转让或出租给非农　业的土地用户，也无权自行决定把土地转让、出　租、赠送给外国人。国家的土地所有权还体现在以　下方面：如不得妨碍国家ｘ，－ｊ－土地的统一规划和改造　治理，依法接受国家对土地经营者所进行的资格考　查，等等。（２）私人经营的基本形式。私人经营是　我国农业企业化、合理规模化的基本方式，包括单　一农户经营和两户以上自然集合而成的合伙经营。　具有一定规模的农业企业的组织形式，可以是单一　农户的家庭农场，也可以是私人合股组成的土地合　作社、农业公司或农业联合社和联合公司。不论采　取何种组织形式，合股企业的成员都是企业财产的　独立所有者，其经营管理必须按照现代化企业的要　求，建立明确的企业管理制度，实行科学管理。农　业企业以独立的法人地位，妥善处理同国家行政机　关以及同其他企业的关系，从理论上说，真正的企　业不接受任何超经济的干预，不承认任何凌驾于企　业之上的权力代表。　３．土地国有私营制的实施。（１）必须借助于　法律权威，既要有中央的统一指导，又要发挥地方　政府的积极性，照顾各地方的特殊性。必要时应当　建立地籍档案，完善不动产物权登记制度是维持农　地租赁制度有效运作的保证。（２）实行规范的租税　制度。租税制度是否规范完善将直接影响土地私营　的效率，并且具有很强的示范效应。用规范的地租　制取代非规范的“集体提留”制，农户租用集体土　地，负有缴纳租费的义务。在租用期内，每隔一定　时间，可以对租费的收取标准和数量做适当调整。　在国家决定收回￣￣ｌａ，－１－，必须对农户改良土地后所　增加了的土地价值给予补偿。