公共利益与政府利益之关系研究
公共管理与政府行为
公共管理与政府行为公共管理是指政府机构组织和运作与公共利益相关的事务的过程。
它涉及公共资源的分配、决策制定和公共服务的提供。
政府行为则是指政府机构所采取的行动，包括立法、执法、监管和政策制定等。
在现代社会中，公共管理和政府行为对于社会的发展和公众利益的实现起着重要作用。
一、公共管理的概念和意义公共管理是对公共事务进行组织、协调和监督的过程。
它涵盖了公共资源的调配、政府机构的运作以及公共服务的提供等方面。
公共管理的目标是实现社会公共利益的最大化，保障公众的权益和福祉。
在公共管理中，政府作为主导力量，起着决策制定、资源调配和服务提供等关键角色。
公共管理的意义在于为社会提供高质量的公共服务。
它能够有效地调配有限的资源，满足不同群体的需求。
通过公共管理，政府可以推动社会经济的发展，维护公平正义，提升社会福祉。
同时，公共管理也能够加强政府与公民之间的互动和沟通，增强社会的凝聚力和稳定性。
二、政府行为的类型和特征政府行为是指政府机构采取的行动和决策。
它涵盖了政府在法律、经济、社会和文化等各个领域的作用和影响。
政府行为的类型多种多样，主要包括立法、执法、监管和政策决策等。
立法是指政府机构制定、修改和废止法律的过程。
通过立法，政府能够规范社会行为，保障公众权益，维护社会秩序。
执法是指政府机构根据法律规定进行行政管理和法律执行活动。
监管是指政府对市场、行业和社会活动的监督和管理。
政府通过监管可以保护公众利益，维护市场秩序。
政策决策是指政府制定、实施和调整政策的过程。
政府通过政策决策可以推动经济发展，调整社会结构。
政府行为具有权威性和公信力。
政府作为最高权力机构，其行为具有法定和合法性。
政府行为还具有广泛的社会影响力和约束力。
政府行为应当依法进行，确保公正、透明和有效。
三、公共管理与政府行为的关系公共管理和政府行为是相互关联的。
公共管理是政府行为的重要组成部分，而政府行为是公共管理的具体体现。
公共管理侧重于组织和协调社会资源，实现公共利益。
公共政策过程中利益集团的作用
东方企业文化·天下智慧 2011年5月218公共政策过程中利益集团的作用张 虹 许慧慧 武 怡（中北大学，太原，030051）摘 要：随着社会的发展，利益集团在中国社会政治经济生活中的影响作用越来越明显。
利益集团参与公共政策的过程，并在其中扮演着不可忽视的角色。
公共政策过程是一个多种因素相互作用的动态过程，利益集团的多元化和活动能力的增长，必然会影响公共政策的制定和执行。
由于各方利益不同，在制定公共政策过程中，他们都会为争夺自己的利益而在政策制定的过程中进行博弈。
关键词：公共政策 利益集团中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2011）05—0218—01 一、利益集团的概念及特征利益集团的成员可以是个人，也可以是团体，如家庭、单位、社区、协会等等；利益集团的成员有着共同的利益；其成员对共同利益有明确的主张和要求；其成员的行动是有不同程度的组织的；其行动的目标是促使国家出台维护其利益的政策。
基于此，可以对利益集团提出以下定义：利益集团是指“为了争取或维护个人或团体的利益，以一定方式组织起来、致力于影响国家政策以符合其利益的个人或团体的集合”。
在中国社会，利益集团具有以下特征： 1、中国社会利益集团的存在具有客观性利益集团作为一种社会现象，首先是一种客观存在。
随着市场经济的发展和社会的不断转型，代表不同群体利益要求的利益集团越来越清晰的出现在社会的舞台上，利益多样化在所难免，利益集团的存在是不可回避的客观事实。
实践证明，利益集团不仅仅是客观存在，它的影响已经渗透到社会的各个领域。
所以，正视利益集团的客观存在也将有助于进一步推进和深化对中国现阶段政治、经济、文化领域等问题的研究。
2、利益集团的发展具有不稳定性中国利益集团的不稳定性是与其所依赖的客观条件不断发生变化相联系的。
改革开放以来，中国社会成员由原有利益集团向其他利益集团的转移在农民身上表现得尤为明显。
在工业化、城市化和市场化进程中，农民利益集团除大多数依旧以土地为生外，一些相继进入了乡镇企业，成了工人利益集团的成员；一些做起了小生意而成为个体阶层的一员；一些接受了高等教育加入了知识分子行列；一些进城打工，成了兼有农民和工人双重身份的农民工利益集团的一员；还有一些失去了土地成了备受关注的失地农民群体，等等。
公共治理中的利益相关者分析
公共治理中的利益相关者分析公共治理是指政府与社会各利益相关者之间合作共建、共管理公共事务的过程。
这其中，利益相关者的角色和作用至关重要。
本文将从定义、分类、分析等角度探讨公共治理中的利益相关者。
一、利益相关者的定义与分类利益相关者是指直接或间接受到公共政策决策、实施和结果影响的各利益集团。
他们可以是政府、企业、非营利组织、社会团体、个人等。
不同利益相关者因其聚集的人数、资源、权力等不同，对公共事务的态度和行动也不同。
根据利益相关者的利益关系，可以将其分为主要利益相关者和次要利益相关者。
主要利益相关者常常是公共政策的直接受益者或承担者，如政府机构、企业等。
次要利益相关者可能没有直接利益，但受到公共政策的间接影响，如社会福利团体、媒体等。
二、利益相关者分析的重要性利益相关者分析是公共治理中的重要工具，有利于政策决策者充分了解和衡量各利益相关者的诉求、权益和影响力。
它能够帮助政府根据不同利益相关者的需求，制定公正、合理的政策和规划，避免利益冲突和反对声音。
另外，利益相关者分析也能够促进政府与各利益相关者之间的沟通与合作。
通过对利益相关者的深入了解，政府可以更好地协商、妥协和达成共识，实现合作共赢的结果。
同时，利益相关者的参与也有助于政策决策的合法性和可信度。
三、利益相关者分析的方法和步骤在进行利益相关者分析时，可以采用以下步骤和方法：1.明确研究范围和目标：确定公共治理的核心问题和关注重点，并明确所要研究的利益相关者。
2.识别利益相关者：通过调研、问卷、访谈等方法，识别并列举所有与公共治理问题相关的利益相关者。
3.分析利益关系和影响力：了解利益相关者之间的利益关系、合作关系和权力关系，分析他们对公共治理问题的态度和影响力。
4.评估利益诉求和资源：分析并梳理利益相关者的诉求、需求和期望，评估其所拥有的资源和影响力等。
5.制定对策和沟通合作：根据利益相关者的分析结果，制定相应的对策和政策措施，并加强对利益相关者的沟通和合作。
第六章 政府公共关系
目标的特殊性
政府是一种非营利性组织，是为社会大众服务的 机构。因此，与企业不同，政府开展公共关系追 求的不是经济效益，而是社会效益。政府公共关 系活动正是围绕这一目标而展开的。
任何公共关系活动都是为了求得公众对组织的理 解和支持。但是，对于不同的组织，评价其公共 关系工作成效的标准是不同的。企业公共关系活 动成效如何，主要看它是否有利于提高企业的经 济效益。政府公共关系的评估标准则是综合社会 利益。只有从社会发展的综合状况才能看出政府 工作的优劣，检验政府的各项职能，包括分散、 渗透在各个具体职能中的公共关系工作的现状。
有助于维护稳定的政治局面
动员社会各界，关心下岗工人生活，搞好职工培训， 拓宽就业渠道，推进再就业工程，做好政府解释工作， 化解社会矛盾。
有助于塑造良好的政府形象——“创新、务实、
廉洁、高效”
外部公关，加强监督，政务公开
内部公关，提高公务员素质
有助于发展国际友好关系
当今世界的两大主题：“和平”、“发展” 政府公关要跨出国门，走向世界。汉代张骞二通西
主体的特殊性
政府作为一种社会组织，其特殊性表现在：首先，政府拥 有极大的权力，具有权威性。它可以制定政策，颁布法令， 垄断并合法地使用暴力。这些都是其他任何社会组织所望 尘莫及的。其次，政府在整个社会中是独一无二的。政府 的独占性使其超然于其他任何社会组织之上，并且不受竞 争规则的制约。
在表现形式上，政府作为公共关系的主体也有其“不同凡 响”之处：其一，体系巨大，从中央到地方直至基层。政 府机构形成一个完整的体系，其规模之大是绝大多数社会 组织所无法相比的。其二，结构复杂。政府的行政管辖范 围可谓包罗万象。从居民的衣食住行到社会的经济发展、 文化教育、国防外交、环境生态，几乎人类生活的各个方 面部已被纳入到政府的行政管辖范围之内。与此相适应， 政府机构也就成了一个严密而全面的系统网络，分布于整 个国家、各个领域，上下对口，层次分明，纵横交错。
第12章 政府公共关系
（四）有利于提高政府的国际形象 地方政府要推动地方经济发展，在国际公众面前树 立良好的形象也是当务之急，有效地开展政府国际 公共关系．将有利于双向传播沟通，让中国了解世 界，让世界了解中国，在相互了解的基础上建立友 好的国际信任合作关系，从而树立起改革、开放、 自由、民主、进步的中国政府新形象。
（四）发挥政府公共关系舆论引导职能和传播优势， 在全社会形成共同理想和精神支柱 政府公关具有最优越的传播条件，掌握大量的大众 传播工具，可以通过研究全面的传播计划，利用自 身优势，交叉运用多种传播手段、传播渠道和信息 载体，把握舆论方向，整合社会价值观和道德观， 进行爱国主义、集体主义和民主法治教育，使人们 树立科学的世界现、正确的人生观和价值观，在全 社会形成共同理想和精神支柱，使中华民族万众一 心，齐心协力建设一个高度民主、高度文明的中国。
（二）政府的公众舆论管理 任何政府组织都生存在特定的公众舆论环境 之中，其政策和行为既受公众舆论的左右和 影响，也影响和左右着公众舆论。政府公共 关系可以被称为认知管理和观念向导。
（三）政府的公众关系管理 在此，公众关系是政府组织赖以生存和发展 的社会生态环境，制约着政府组织目标、政 策和行政行为的成败。对公众关系的开发、 疏通、建立、维持、协调、发展、是政府公 共关系管理的重要任务。
三、政府公共关系原则 （一）公众利益至上原则 在政府工作人员与群众的关系上，则坚持利 益的一致性原则。政府公共关系要求政府工 作人员首先要在思想上树立政府的一切公共 关系活动都必须体现社会公众利益的思想， 这是政府公关活动的出发点和归宿。
（二）真实公开原则 政府向公众传播信息的内容要真实．过程要 公开。做到在收集、了解公众的意见要求、 愿望时，获取的信息力求真实、准确和全面， 并公开反馈意见，公开解决问题的计划。在 真实、公开中求效率、求形象。
公共政策中的利益相关者及其影响力
公共政策中的利益相关者及其影响力公共政策在现代社会中起着至关重要的作用，它们对社会、经济和环境等方面产生深远的影响。
然而，决策制定过程并非由政府独自完成，而是涉及到各种利益相关者的参与。
这些利益相关者能够通过不同的方式发挥影响力，以确保他们的利益得到在政策中的充分体现。
本文将探讨公共政策中的利益相关者及其影响力。
一、利益相关者的定义利益相关者指的是那些受到政策制定和政策实施直接或间接影响的各方。
他们可能是政府机构、非政府组织、企业、工会、专家学者、媒体、公众或其他具有特定利益的团体。
这些利益相关者在政策制定过程中具有不同层次和程度的影响力，他们的声音和利益往往被政策制定者所重视。
二、利益相关者的分类在公共政策中，利益相关者可以被分为几个不同的类别：1. 政府机构：政府部门在政策制定和实施中扮演着重要角色。
他们负责调查研究、提出政策建议、监督执行等任务。
政府机构通过其权威性和管控能力对政策的制定和实施产生重要影响。
2. 非政府组织和利益集团：非政府组织和利益集团是利益相关者的重要组成部分。
它们通常代表某一特定利益群体的声音，并通过舆论和游说等方式推动政策制定的方向。
3. 企业界：作为经济体的一部分，企业界对公共政策具有重要的影响力。
他们通过经济利益、就业机会和社会责任等方面来影响政策制定者。
4. 专家学者：学术界的专家学者对政策制定具有一定的影响力。
他们通过研究和分析为政策决策者提供专业的建议，并在学术会议和研讨会上发表意见。
5. 媒体：作为信息传播的重要渠道，媒体对政策的制定和实施起着至关重要的作用。
他们能够通过发布新闻报道和专题讨论等方式引导舆论，从而影响政策的方向。
三、利益相关者的影响力利益相关者通过不同的方式发挥影响力，以确保他们的利益得到在政策中的充分体现：1. 游说和利益协调：利益相关者利用自身资源和关系网来游说政策制定者，以争取政策的制定或改变。
他们可以通过各种形式的会议、座谈会和讨论等途径与政策制定者沟通。
政商关系中官员政绩观扭曲的问题研究
政商关系中官员政绩观扭曲的问题研究引言政商关系一直是社会关注的热点问题之一，尤其是关于官员与商人之间的互动关系。
在这种关系中，官员的政绩观往往会出现扭曲，导致其在政治和经济活动中出现不当行为。
本文将探讨政商关系中官员政绩观扭曲的问题，并提出相应的对策建议。
一、官员政绩观扭曲的现象及原因1. 官员政绩观扭曲的现象在政商关系中，一些官员会因为与商人之间的利益关系而产生政绩观的扭曲。
他们常常将个人利益和政绩挂钩，以谋求在官场上的晋升和功绩，从而忽视了公共利益和廉洁行政的原则。
在一些案例中，官员通过与商人勾结，以政绩为名，放任甚至纵容商人的违法行为，以换取商人对其的支持和回报。
这种现象不仅损害了公共利益，也损害了政府部门的形象和权威。
2. 官员政绩观扭曲的原因官员政绩观扭曲的原因主要包括以下几个方面：（1）对政绩观的错误理解。
一些官员将政绩仅仅理解为个人的政绩，而非公共利益的实现。
他们在追求政绩的过程中，往往只考虑自己的得失，忽略了对国家和人民的责任。
（2）官员的自身利益诱惑。
在政商关系中，一些官员会因为商人给予的利益承诺而忽视公共利益，甚至借助商人的力量来追求自己的政绩和利益。
这种利益诱惑会导致官员在政绩观上的扭曲。
（3）监督机制不完善。
在一些情况下，官员在政商关系中扭曲政绩观得以存续，主要是因为监督机制不完善，导致官员能够逍遥法外，而不受到惩罚和制约。
1. 损害公共利益官员政绩观的扭曲会导致公共利益受损。
在政商关系中，一些官员为了政绩和利益，会违法纵容商人的违法行为，损害了公共利益的实现。
这种现象不仅会导致贪污腐败的滋生，也会使政府的决策和执行受到负面影响，使公共资源的配置出现偏差。
2. 损害政府部门形象和权威官员政绩观的扭曲也会损害政府部门的形象和权威。
一旦官员在政商关系中出现不当行为，就会使公众对政府部门产生质疑和不信任。
这不仅会导致政府部门的形象受损，也会影响政府的权威和合法性。
3. 弱化监督机制官员政绩观的扭曲会进一步弱化监督机制。
公共管理中的社会契约理论研究
公共管理中的社会契约理论研究社会契约理论是政治和社会科学领域中的一个重要理论框架。
它揭示了人类社会组织方式和政府权力来源的本质，为公共管理提供了理论指导。
在公共管理中，社会契约理论的研究不仅涵盖了政府与公民之间的关系，还考察了政府之间的合作和合作，以及政府与市场经济之间的相互制约与协调。
首先，社会契约理论揭示了政府权力的来源和合法性。
根据社会契约理论，政府权力的存在和行使源于社会成员自愿放弃部分自由权限，在集体利益和公共利益的基础上，选择接受政府的统治。
社会契约理论认为，政府权力的合法性不是来自于神权、家族血统或暴力，而是来自于社会成员的共识和契约。
在公共管理中，这一理论为政府行使权力提供了合理性的辩护，也为公民参与政府和公共事务提供了合法依据。
其次，社会契约理论研究了政府与公民之间的权利和义务，并强调了权力与责任的相互制约关系。
根据社会契约理论，政府的权力是有限和有条件的，政府必须遵守契约规定的界限，并将权力用于保障公民的权利与利益。
同时，公民也有义务遵守政府制定的法律法规，为公共利益做出贡献。
在公共管理中，这一理论提示政府必须建立透明、负责和有效的治理机制，保护公民的权利，服务于公众利益。
此外，社会契约理论还研究了政府之间的合作与合作机制。
根据社会契约理论，个体的权力和自由受到自然状态下的限制，因此个体通过合作与合作的方式将权力转移给政府，以维护自己的利益和安全。
在公共管理中，政府之间的合作与合作有助于解决跨界问题，共同提供公共服务和解决公共问题。
社会契约理论提醒政府要加强联邦制、区域合作和国际机制，共同应对全球性问题。
最后，社会契约理论还关注政府与市场经济之间的相互制约与协调。
根据社会契约理论，市场经济需要政府的规制和引导，以保护公民的利益、维护市场秩序和公平竞争。
政府则需要市场经济的发展和资源配置效率，以为公民提供更好的福利和公共服务。
在公共管理中，社会契约理论提出了政府应该加强监管和引导，防范市场失灵和权力滥用。
公共政策第二章 公共政策的研究视角和路径
第二章公共政策的研究视角和路径第一节公共政策研究的多学科视角一、政治学视角1.政治学是研究社会政治现象及其规律的学科,一般把它描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题。
公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。
2.西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学时期、行为主义政治学时期和后行为主义政治学时期。
3.由于政治学研究方法的多样性，因此从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。
二、管理学视角1.管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协调一致，以便用最小的代价实现既定目标的活动。
2.管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。
管理科学对公共政策研究的最大贡献至是决策科学。
3.由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。
三、经济学视角1.经济学是研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的一门学科。
从稀缺性的角度看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。
2.经济学通常分为宏观经济学和微观经济学：前者运用总量分析方法研究整个国民经济活动的总量及其变化；后者则以单个经济单位的局部经济活动作为考察对象，运用个体分析方法研究个别企业、个别消费者在市场中的经济行为。
3.公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。
四、社会学视角1.社会学简单说来就是研究社会现象的科学,主要研究构成社会结构的单位和适应社会结构的人类行为的变化。
社会结构是指任何一种有选择的、周期的、有规律的和通过各种社会控制来调节的社会相互作用的模式。
2.社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进行的研究。
公共管理中政企关系的研究
公共管理中政企关系的研究公共管理是指政府组织和实施政策、规划、资源配置和服务等公共事务的过程。
政企关系是公共管理中的一个重要方面，包括政府与企业之间的相互作用、合作与冲突。
研究政企关系对于深入理解公共管理的本质和效能具有重要意义。
本文将从政企合作、政府监管和公共利益保障三个角度探讨公共管理中政企关系的研究。
政企合作是公共管理中政企关系的重要形式。
政府与企业可以通过合作来实现资源共享、互惠互利、共同发展的目标。
政企合作既可以是垂直合作，即政府与企业合作实施特定政策或项目；也可以是水平合作，即政府与企业之间的合作促进经济发展和社会进步。
例如，在城市规划和基础设施建设中，政府需要与建筑、工程等企业进行合作，共同推动城市的发展。
政府与企业的合作是公共管理成功的重要因素之一，但也需要针对合作方面的问题，如监督机制、利益协调等进行深入研究。
政府监管是公共管理中政企关系的另一重要方面。
政府作为公共管理的主体，承担着规范和监督企业经营行为的责任。
有效的政府监管可以促进企业诚信经营、合法经营、可持续发展。
然而，监管也面临诸多挑战，如信息不对称、监管缺失、滥用权力等问题。
因此，研究政府监管的有效性、监管体制的完善等是重要的研究课题。
同时，政府监管还需关注弱势群体权益保护，维护公共秩序和社会稳定。
公共利益保障是公共管理中政企关系最终的目的。
政府与企业之间的关系应当以公共利益为导向，实现经济与社会的可持续发展。
政府在制定政策和管理过程中需要考虑社会公众的权益和环境的可持续性。
政府与企业之间的合作和监管应当有助于提高公共服务的质量和效能，提升社会福利。
因此，如何确保公共管理过程中政企关系能够真正为公众的利益服务，是需要深入研究的问题。
综上所述，公共管理中政企关系的研究至关重要。
政企合作、政府监管和公共利益保障是政企关系研究的重要内容。
只有通过深入研究政企关系，政府在公共管理中才能更好地履行职责，实现公共事务的有效组织和提供。
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摘 要：政府利益客观存在但并不等同于公共利益，政府作为公共利益的主要供给主体在现实
中很容易将其自身利益等同于公共利益和国家利益。政府代表公共利益是它的本质所在，是
其法定义务，政府代表公共利益并不意味着政府利益和公共利益之间不存在任何隶属关系。
必须明确辨析政府利益和公共利益的区别，从而有效地限制政府利益之扩张。
关键词：公共利益；国家利益；政府利益
中图分类号：d0 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）17-0006-02
一、政府利益之界定
政府利益往往指的是中央及地方的各级行政机关自身的利益。从国家和政府的历史看，
政府在本质上必须代表最广大人民的根本利益。然而政府作为组织本身也有其自身利益。政
府利益的研究是政治学、经济学领域的重要研究内容，美国著名的经济学家斯诺就认为，国
家应该具有两种职能，一是实现公共利益的最大化；二是实现其自身利益的最大化，而实际
上国家利益的代表者就是政府。政府利益的内涵是指“政府机关作为一类独立的社会组织，
为了自身的生存与发展，为了完成公共管理的任务和实现公共政策的目标，所需要的各类资
源和条件的总称。”[1]
二、公共利益与政府利益之辨析
第一，政府利益是独立、客观存在的，是不同于公共利益的。政府执政的基础是人民的
支持与认可。从国家与政府的产生发展历史来看，政府应该代表最广大人民的根本利益，政
府利益也应该是公共利益的体现。“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，
并使它按照公意的指示而活动；他可以充当国家与主权者之间的联系，他对于公共人格所起
的作用很有点像是灵魂与肉体的结合对一个人所起的作用那样。这就是国家之所以要有政府
的理由；政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。”[2]如果作一个
不太切贴但便于理解的比喻，“国家”就像是公司，“政府”就像是为“国家”打工的，算是
个总经理吧。①然而，政府自身作为一个组织，也有其自身需求，这也可称为是政府自身的
私利性，这种私利性是相对于其公共性而言的。政府的公共性是说政府存在的根本目的是维
护公共利益，实现公共目标，提供公共服务。然而现实中政府并非总是为着公共利益而存在
的，政府在维护公共利益的同时背后隐藏着对自身利益的追求，从而形成了政府利益。所以，
政府利益是独立、客观存在的，是不同于公共利益的。但“国家利益”和“政府利益”应该
是不同的两个概念，“国家利益”是高于“政府利益”的，一如公司的利益和总经理的利益不
能也根本不应当等同。
第二，政府应当是公共利益的主要代表者，然而这并不意味着政府利益和公共利益之间
存在隶属关系。公共利益和政府利益在本质是不同的，其利益主体并非完全一致，在现实中
有时甚至是完全背道而驰的。公共利益是凌驾于一切具体利益之上的最高利益，最大限度地
维护公共利益是政府产生和存在的根本宗旨。政府与其他社会利益主体应该说是处于同等层
次，公共权力的性质决定了其享有者只能用它来谋求和实现公共利益，政府与其他利益主体
一样必须合法、合理的追求和实现自身利益。换句话说，可以认为公共利益是政府利益的上
位概念之一。从近代开始，随着政治国家和市民社会逐渐分离，公共领域与私人领域也日渐
分化，人们关于政府职责形成了明确的共识即政府主要职责是提供公共产品，满足公共需要，
维护公共利益经。“只有这种共识，才能够全面反映政府所有活动领域的内容和特征，才能够
反映政府的起源、性质、观念和价值目标，才能成为整个政府制度大厦的基石。”[3]所以，
从这个角度来讲，政府活动的原动力和基本方向应该是公共利益。
第三，政府代表公共利益是其本质所在和法定义务，体现了它的“道德人”或者“政治
人”的特征；①而政府自身的私利性则体现了其作为“经济人”的特征。当政府机关代表其
自身利益时，那么它所代表的是“权力利益”而不是“公共利益”。“权力利益”的背景是权
力，其根本目的在于“掠夺”而不是实现公共利益最大化，“权力利益”与“公共利益”并不
完全一致，甚至在很多情况下是截然相反的。所以，政府利益应当是其所代表的公共利益，
但也可能是其自身源于权力的利益。从应然的角度来讲，最佳的模式是政府利益根本上代表
了公共利益，只要实现了政府利益也自然就实现了公众利益。然而现实中这绝不是政治社会
发展的必然结果，可以明确的是，由于政府作为组织也存在经济理性的问题，任何政府不可
能完全做到中性的、契约的政府；如果社会对政府的监督与制约不到位，政府很容易变质为
掠夺的政府。
由于政府利益与公共利益的内在关联，政府就可能会借“公共利益”之名来实现自身的
最大化。许多以达到社会利益“帕累托改进”为名的规章制度往往是为了达到政府自身利益
的“帕累托改进”[4]。这就带来了一个矛盾，政府的出现是为社会服务的，目的是实现社会
利益。但同时，政府本身又具有自身的利益。利益之间的关系，本质上就是一对矛盾的关系。
政府要实现自身的利益，必然相应地就要牺牲社会利益。这样的牺牲可以分为两大类，一类
是合理合法的。自从政府出现后，伴随着就出现了税收，从社会中抽取部分财富，来供养政
府的工作人员，以确保政府职能的发挥。自古以来，税收就是政府存在的物质基础。没有税
收的政府是不可能存在的，政府的存在，就一定要社会牺牲一定的物质财富，来满足其需要。
为了确保政府财政收入的稳定，进而实现政府的正常运行，政府经过人民的同意，甚至使用
刑罚的手段，来对付偷税和抗税的行为。一种是不合理不合法的。政府自身的利益，是由人
民组建的立法机关给以规定的，有一个明确的界限，并不可以随心所欲地获取。但是，政府
利益在庞大的权力支撑下，本身就具有无限的扩张性。如果没有健全的制度制约，必然要做
出损害（而不是必要的牺牲）社会利益的行径来。因此，我们也就看到了这样的情形，古今
中外，政府在合法地获取利益的同时，每每又违法地侵犯了社会的利益。而后者，是与政府
的宗旨直接发生冲突的。
因此，正确处理好政府利益与公共利益之间的矛盾、政府本身合法利益与非法利益之间
的矛盾，是人类社会自从有了政府以后就始终在解决但又未能很好解决的重大问题。“规范政
府的利益不仅是一个满足国家工作人员的需要问题，更是一个重大的政治问题。如果说，现
代文明社会是法治社会，法治社会是有效控制政府权力的社会，那么，政府法治化建设的根
本则是政府利益的法治化。”“政府利益法治化了，政府行为自然也就能够做到法治化了。”②
最后，严格区分政府利于与公共利益是限制政府利益扩张的保障。从黑格尔的“市民社
会”概念到洛克的自由主义主张，西方思想家早就开始关注公共权力的边界问题，他们认为
公共权力的活动范围应当而且必须是有限的，公共利益没有明确的界限这会导致公共权力的
无限扩大。因此要对公共权力进行严格适当的限制，就必须对公共利益进行严格的界定。政
府作为公共权力的主要行使者，是公共利益的主要维护者，但同时也最容易对公共利益造成
实质性的危害和侵犯。公共权力的扩张、私化、怠用构成了公共权威和公共资源的滥用，这
是政府利益膨胀的结果。目前，虽然公共利益已经成为我国法律语境、经济社会生活中的一
个非常重要的概念，但是对于公共利益的内涵和外延界定依然还不明确。通常情况下把公共
利益的内涵定义在国防、外交、法律等事关国家安全和利益的范围内，而把国家重点扶持的
交通、能源、水利等基础设施建设作为“特殊情况下”的“公共利益”。这种界定有其一定的
合理性，但是依然不够具体，这也使得在现实中借公共利益之名行侵害公共利益之实的行为
经常出现。