公共政策分析第10讲-公共政策的执行_886903269

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举例：“十一五”节能降耗目标的实现


政策决策 政策解释
十一五规划纲要：单位DGP能耗下降20%
指标的分解：国家发改委《 “十一五”期间各地区单位生产 总值能源消耗降低指标计划》
政策组织和应用
◦ 调整优化产业结构，严格限制高耗能产业发展，大力开发、推广和应用 节能技术，加强能源生产、运输、消费各环节的管理。 ◦ 从2006年开始，统计局、发展改革委和能源办每半年向社会公布全国 和各地区单位GDP能耗情况；2008年对计划执行情况进行中期评估， 2010年进行期末考核。评估和考核结果将向社会公布。

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大纲
1、公共政策的执行：概念、理论和模型 2、政策执行过程分析 3、公共政策执行的影响因素和纠偏机制 4、【案例分析】“犀利哥”的回家之路——社会救 助政策的执行

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1、公共政策的执行：基本概念
宁骚：政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目 标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共 政策内容变为现实的行动过程。

政策效果
◦ 第一年中国实现单位GDP能耗降低1.79%，第二年降幅达4.04%，第三年 则达到4.59%，至2009年底实际已完成14.38%。

再决策：哥本哈根会议上中国的承诺
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政策执行的复杂性

政策内容及质量：
◦ 问题本身的技术性、复杂性和特殊性：“两基”vs.开设新学校 ◦ 目标群体的规模：征收燃油税 ◦ 目标群体的行为改变的程度：计划生育政策vs.平改坡

政治学模型
◦ 选择最小强制性的工具 ◦ 基于资源约束、政治压力、经验和效果来选择工具，优先选 择信息和权威工具

综合的模型
国 家 能 力
政策系统的复杂性
高
高 低 市场
低
强制型工具
自调节的社区、家庭 混合型工具
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中国政策执行的双重激励模型
财政激励（自下而上） 高 政治激励 高 （自上而下） 低 速动 暗动 低 伪动 不动
地方政府如何执行中央政府的政策，取决于其财政激励和政治激励。 --政治和财政激励都高：迅速贯彻执行中央政策 --政治和财政激励都低：执行乏力 --政治激励高而财政激励低：雷声大雨点小的执行方式 --政治激励低而财政激励高：瞒着中央进行政策创新和试点，先斩后奏
【讨论】你认为这个模型符合中国现实吗？适用于哪些类型的政策执行？

[美]查尔斯·琼斯：政策执行是将一项政策付诸实施的 所有活动，包括——

◦ ◦ ◦
解释：把政策内容转化为一般人能接受的和可行的计划和指 令； 组织：设立政策执行机构，拟定使政策内容生效的措施； 应用：提供服务和设备，支付各项经费，从而达到既定政策 目标。
美国政策学家艾利森：在实现政策目标的过程中，方案 确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。

不确定性与纠错机制：
◦ 找出不确定性环节或因素； ◦ 建立回顾与纠错机制；

重复与冗余量：
◦ 关键环节容错机制 ◦ 应对不确定性的策略

为政策评估而考虑：
◦ 在政策执行过程中设立评估过程及标准
终止机制
◦ 时间？具体目标实现标准？
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政策执行的影响因素

有利于政策实施的因素
◦ 充足的资金 ◦ 规范条款式的前提（Boilerplate Provisions） ◦ 对官僚的政治控制

从“速度型发展”向“规制型发展”的转型
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从实施的横向关系看，“各自为政，相互拆台” 从实施者的主观态度看，还有一些问题：僵化型、滞后型、中梗阻 型等

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政策执行的纠偏机制

政策目标清晰化、内容的合理化，加强公共政策执 行的成本-收益分析 加强公共政策的认知力度，建立公共政策的信息沟 通渠道
◦ 政府上网工程、信息传播和反馈


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公共政策执行的失效规律：浴盆曲线
失效率
早期失效
后期失效
时间
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2、政策执行的过程分析

执行的准备阶段
◦ ◦ ◦ ◦ 政策认知 制定政策执行计划 进行物质和组织的准备 注意制度配套

执行的实施阶段
◦ 政策宣传 ◦ 政策试点 ◦ 政策全面推广

执行的总结阶段
◦ 监测 ◦ 再决策
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政策执行需考虑的问题
建立公共政策的公民参与机制 加强公共政策执行的控制与监督
◦ 首长负责制、岗位责任制、目标责任制等
制度创新
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3、“犀利哥”案例总结：

“犀利哥”得以回家的主要原因：
◦ 公众和媒体的无序参与 ◦ 政策企业家的偶发作用

如何构建好的政策执行系统？一个好的制度比一个 好官更重要。
◦ 社会救助制度是社会保障制度的辅助和补充 ◦ 社会救助制度的有效执行取决于复杂系统的内在一致性和自 主性 ◦ 协调政治激励和财政激励
◦ 多重目标
在政治上尽管需要，但是冲突性的目标难以协调时就会带来执行 上的困难。如美国自60年代就开始执行的消除贫困政策，施行食 品印花税，但这项政策到了90年代就难以为继，公正的目标与效 率有冲突
◦ 缺乏代表机关的监控
违宪审查问题，违法监督问题
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我国政府在政策执行中的常见问题
从实施的上级要求看，“政策实施一刀切”如大办钢铁等 从实施的下级策略看，“上有政策，下有对策”：

政策外在的原因：
◦ 社会、经济条件的变化：废除投机倒把罪 ◦ 技术的变迁 ◦ 政治环境和执行机构的影响
对于很多政府机构来说，政策执行可能仅仅是他们在政策的规划阶段中失利 以后，把斗争继续下去的又一次机会。
◦ 目标群体的意见和影响力
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公共政策执行的主体

政策执行的主体：
◦ 政府机构及官员、有关社会组织（企事业单位和NGO） ◦ 中国的党政双轨系统：中国共产党是名副其实的执政党 ◦ 中国行政体系的矩阵组织机构：“条条和块块”

不利于政策实施的因素
◦ 缺乏资金 ◦ 讨价还价
不同层级的政府之间、同一层级不同部门之间、政府与企业之间、政党与 政党之间、利益集团与利益集团之间的讨价还价，应该说有利于发扬民主， 但政策一旦进入实施阶段还在讨价还价，势必影响政策实施的效率
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◦ 偏好的变化
尽管政府的政策变化通常是渐变的，但有时执政党的更迭、突发 事件的出现等，使得政府对某些事物或问题在政府工作议程中轻 重缓急问题上的看法会有急剧的变化。这就不利于原有某些政策 的执行
公共政策分析 第十讲 公共政策的执行
陈玲 清华大学公共管理学院 2010年5月10日
简单回顾上节课的内容：

政策过程模型：铁三角模型；垃圾桶模型和三元流 模型 决策理论模型：理性决策模型；组织行为模型；官 僚政治模型 山西煤改决策原因：“国进民退”的政策利于执行 和控制
◦ 政策的机会窗口(Windows of Opportunity ) ◦ 政策企业家的关键作用（Policy Entrepreneur）
EPA（US） MEP（CN）
16221 2629
7,199.0 221.1
443.8 84.1
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政策执行的理论

将政策执行视为决策命令“自上而下”的传达过程，关注如何使 执行官员更加有效的工作。
◦ 政策目标的实现程度？如何实现？为什么？

将政策执行视为政策行动“自下而上”的兑现过程，关注政策执 行的底层行动主体，以及他们的目标、战略和联系网络。

◦ 表现：替代型执行（形似而神不似）、曲解性执行（住房商品化—— 低价售公房）、软拖硬抗式象征性执行（对假冒伪劣产品的地方保护 主义）、附加土政策式执行 ◦ 原因：中央与地方的矛盾、政策本身的缺陷（不现实、不配套、不完 善、不稳定、不统一）、本位主义和地方主义、政策监控乏力。 ◦ 合Байду номын сангаас性与弊病？有一定的合理性，但总的说来弊大于利 ◦ 出路：理顺中央与地方的关系和各部门之间的关系；加强政策规划和 协调；强化政策监控

中国的现状——转轨期的挑战：
◦ 与促进经济发展密切相关的部门位高权重
发改委系统、财政部系统等
◦ 与规制发展相关的部门位地权轻
环保总局、食品药品监督管理局，生产安全总局等等
Employee Budget
(FY 2008: Million US $)
Budget per employee
(thousand $/person)
◦ 政策的成败取决于底层的责任心和技巧

将政策执行视为“选择并应用政策工具”的过程，关注选择政策 工具的原因。
◦ ，如上下级政府之间的关系、资源分配等。
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政策执行的模型

经济学模型——工具选择是一种技术上的操作
◦ 福利经济学：允许使用强制和混合工具，基于成本-效益分 析 ◦ 新古典经济学：推崇市场的自愿工具，基于公共选择理论