法治政府绩效评价_目标定位与指标体系_郑方辉

一、 问题的提出
2015 年 12 月， ， 中共中央 、 国务院印发了《法治政府建设实施纲要 （ 2015 ～ 2020 年） 》 把法治 建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容 。 事实上， 自 2002 年党的十六 2004 年， 大报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略 ” 之后， 国务院发布《全面推进 ， 依法行政实施纲要 》 提出用 10 年 左 右 的 时 间 基 本 实 现 建 设 法 治 政 府 目 标 。 2012 年， 党的十八 大进一步明确实现“依法治国基本方略全 面 落 实， 法治政府基本建成” 的 时 间 表 。 2014 年， 十八 作为会议主题 。 同 时， 党和政府的这些重大决定（ 文件） ， 都强调要充 届四中会议将“依法治国 ” 分发挥考评对法治政府建设的推动作用， 确保法治政府建设目标得以实现 。 “以评促建 ” 有组织就有管理与评价， 符合管理的激励原理， 也是我国党政组织管理的法宝 。 因为不管人们愿意不愿意， 不管评估结果是否令人满意， 管理活动的结果都必须能够进行恰当评 估 。 同时， 考评是手段不是目的， 一切考评活动都服务于特定的目的 。 强化“法 治 政 府 建 设 考 核 评价， 纳入政绩考核指标体系 ” 的顶层要求涉及到法治政府 、 考核评价 、 政府绩效 、 指标体系等几
③ 。 法治 评 价 是 对 法 治 运 行 状 况 的 测 量 与 判 断， 运行状态及具体表现形式 ” 或 者 说， 运用相关指 ④ 20 世纪 70 年代后， 标对评价过程和结果的检验 。 有关法治评价理念开始将价值分析与规范分
强化主观指标的 功 能， 某种程度上导入政府绩效评价的理念方法。但在西方的语境 析相结合， ， 现代政府是法治的产物， 法治 政 府 为“常 态 ” 法 治 评 价 虽 然 涉 及 到 政 府 依 法 行 政， 但大多数 中， 情形下评价对象及范围指向整个国家或特定地区 。 因此， 法治政府建设评价具有典型的中国特色， 法治政府绩效评价更是全新的概念范畴 。 按 法治政府绩效评价是基于结果导向及公 众 满 意 度 导 向， 依 据 既 定 的 指 标 体 系， 对 照我们的理解， 政府法治建设的投入 、 产出及效果进行综合性测量的活 动， 体 现政 府 履行 法 治 职能 的 经 济性、 效 率性 、 有效性与公平性 。 在这里， 政府法治与法治政府存在差异， 前者为政府的主动职能， 后者包 含立法 、 司法与行政的关系， 体现外部环境对政府的要求 。 不过， 从技术层面， 法治政府绩效评价 即以政府绩效评价的理 念 方 法 对 政 府 法 定 职 能 及 实 现 职 能 可视为法治政府评价的延伸和拓展， 法治化进行评价 。 我们以为， 法治政府绩效评价与政府整体 、 政府部门 、 政府支出 、 政府政策绩效 评价构成矩阵结构， 评价体系所包含的组织体系 （ 如评价主体 、 评价对象等 ） 、 技术体系 （ 如评价 周期 、 指标体系等） 、 制度机制等要素， 与政府绩效评价相一致 。
⑤ 但总体上看， 制度的信任程度 。 境外的评价主体多为独立第三方， 评价更多是为社会提供国别
或地区法治化指数， 作为治理或营商环境的重要参 数， 并 非 组 织 内 部 的 考 核 激 励 。 同 时， 一般不 以政府为直接评价对象( 体系中 涵 盖 政 府 作 为 ) ， 因 为 在 西 方 的 语 境 中， 现代政府本身是法治的 产物， 无所谓法治政府， 因此， 逻辑上无须对法治政府进行评价 。 评价的目标定位与指标体系是评价的核心问 题 。 过 去 十 几 年 来， 我国学界围绕法治政府建 设及法治政府评价的背景 、 动因 、 技术方法等展开了较深 入 的 讨 论， 对地方政府依法行政考评实 践有着较全面的总结， 重点关注法治政府评价的执行力 、 科 学 性 和 结 果 应 用， 尚未涉及法治政府 绩效评价的概念范畴 、 评价的目标定位与指标体系， 以及目标定位和指标体系之间的关系 。 但已 有的文献为本文的研究提供了基础 。 首先， 关于法治政府的建设目标 。 学界对此有 着 比 较 一 致 的 看 法， 如 马 怀 德 指 出， 法治政府 是一个有限有为 、 透明廉洁 、 诚信负责 、 便民高效的服务型政府 ⑥ ; 袁曙宏 ⑦ 、 叶必丰 ⑧ 、 王利民 ⑨ 等 其他学者的观点亦基本相似， 将法治政府与 有 限 、 服 务、 阳 光、 责 任、 廉 洁、 诚 信、 效 能、 守 法、 透明
①， “最适合人的本性的政府 ” 人治政府是一种无限政府， 法治政府凸现规则对权力的规范及有限
政府属性 。 在法治的框架下， 政府该干什么 、 不该干什么的边界由制度和法律来界定 。 法律具有 “法定 职 责 必 须 为， 。 与 法 治 国 家、 至高无上性， 对于政府来说， 法无授权不可为” 法治社会比较
③ ④
① ②
： 《法治政府特征及建设途径 》 ， 《国家行政学院学报 》 ， 2008 年第 2 期 。 马怀德 ： 《社会指标运动中法治评价的演进 》 ， 《环球法律评论 》 ， 2013 年第 3 期 。 屈茂辉 、与指标体系 法治政府绩效评价理论融合了法治政府理论 与 政 府 绩 效 评 价 理 论 。 前 者 认 为， 法治政府是
① 这是由中国的权力维度和秩序所决定的 。 结合，
从技术的角度看， 法治政府绩效评价面对为什么要评价 、 谁来评价 、 评价谁 、 评价什么以及如 一定程度上， 评价 主 体 决 定 评 价 的 公 信 力， 指标体系决定评 何评价等基本问题 。 学界普遍认为， 但两者都服务于评价的目标定位 。 从我国目前的实际状况来看， 法治政府建设考评 价的科学性， 作为组织管理手段意味着考评主体 具 有 内 置 性 （ 一 般 为 上 级 党 委 政 府， 社会人士参与评议但非 考评主体） ， 因此， 评价的目标定位及指标体系是问题的核心 。 贯彻全面依法治国战略， 落实《法 ， 治政府建设实施纲要（ 2015 ～ 2020 年） 》 客观上要求面对现状， 针对体制内部考评存在的各自为 相互牵制 、 模糊目标 、 指标繁杂 、 流于形式等问 题， 围 绕 建 设 目 标， 基 于 政 府 绩 效 理 念， 构建目 政、 标导向明确 、 具有科学依据与广泛适应性的评价体系 。
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政治学研究
2016 年第 2 期
个重要概念， 以及作为组织管理手段的考评（ 工具理性） 和作为民主理性的政府绩效评价的统一 “以 评 促 建 ” 性， 是全社会关注的重大课题 。 从我 国 组 织 考 评 的 历 史 经 验 来 看， 的传统做法强调 考评的工具属性及激励作用， 它隐含着两个假设： 一是激 励 目 标 本 身 的 正 确 性 和 合 法 性； 二 是 体 这两项假设只是一种理想情形， 与政府内部的组 制内部各项考评目标与功能的一致性 。 事实上， “法 治 ” 织结构及现实环境存在距离， 更何 况 在 中 国 语 境 中， 必须与党的领导和人民当家作主相
④ ” 法治化特征， 政府在公众眼里才是合法的 。
（ 二 ） 文献综述 境外法治评价研究可追溯至美国 20 世纪 90 年代兴起的“法律与发展运动 ” 和“社会指标运 ， 动” 开始侧重于政策评估 ( 主要是公共政策绩效评估 ) ， 包括专门法律性政策评估， 后来发展为 法治评价 。1968 年， 美国学者伊万建 立 了 包 括 70 项 具 体 指 标 的 法 律 指 标 体 系 。 由 于 评 价 的 理 论方法研究直接服务于实证， 这类研究催生了实证性成 果， 如 世 界 银 行 全 球 治 理 指 标、 世界正义 、 工程指数， 亦如我国香港地区的“法 治 指 数 ” 台 湾 地 区 的“公 共 治 理 指 标 体 系 ” 等 等 。 2005 年， ， ， 国内首次引入“法治指数 ” 被视为“可量化 的 正 义 ” 指向评判公众守法意识的意愿以及对法律
: 《保守主义 》 ， 1998 年版 。 刘军宁 第 103 页， 中国社会科学出版社， : 《论法治国家 、 》 ， 《法学杂志 》 ， 2013 年第 6 期 。 姜明安 法治政府 、 法治社会建设的相互关系 : 《政府绩效评估研究 》 ， 《改革 》 ， 2003 年第 6 期 。 朱火弟 、 蒲勇键 : 《地方政府绩效评估研究 》 ， 2005 年版 。 彭国甫等 第 184 页， 湖南人民出版社， : 《中国法治指数设计的思想维度 》 ， 《法律科学 》 ， 2013 年第 5 期 。 侯学宾 、 姚建宗 : 《法治政府特征及建设途径 》 ， 《国家行政学院学报 》 ， 2008 年第 2 期 。 马怀德 : 《依法行政干部读本 》 ， 2004 年版 。 袁曙宏 、 宋功德 第 264 ～ 268 页， 人民出版社， : 《法治政府的建设目标 》 ， 《理论参考 》 ， 2005 年第 6 期 。 叶必丰 : 《努力建设法治政府， 》 ， 《中国司法 》 ， 2014 年第 11 期 。 王利明 全面推进依法治国
二、 理念 、 文献与实证探索
（ 一 ） 概念内涵及理念 狭义的法治与法治政府具有相同的内涵 ② ， 核心在于规范和约束政府权力， 以尊重和保障人 权 。 简单而言， 依法行政是法治政府的核心内涵， 以确 保 行 政 主 体 、 行政内容和行政程序的合法 权责法定是法治政府的根本要求； “透明廉洁 、 诚信负责和便民高效 是 法 治 政 府 的 性； 权从法出 、
③ 法治政府绩效评价首先 指 向 政 府 法 治 水 平 及 执 行 力， 任机制等 。 进而强化法治的结果导向与
公众满意度导向， 追求公信力。“政府公共权力的运行不仅取决于自身的支配性 、 强制性和惩罚 性， 在某种意义上还取决于作为相对人社会公众的同意 。 只 有 当 公 众 认 为 政 府 行 政 行 为 具 有 了
② 法治政府绩效评价的基 而言， 法治政府强调国家行政权行使的法治化和依法办事 、 依法行政 。
本内容指向是政府依法律运行 。 政府绩效评价源自西方 的 公 共 管 理 运 动， 并成为政府管理创新 的手段 。 但由于政府组织 、 行为及目标的特殊性与复 杂 性， 过 去 半 个 多 世 纪 以 来， 学术界对此存 在着争论 。 菲利普 · J · 库 珀 将 其 定 位 于 一 种 市 场 责 任 机 制， 包 括 经 济 学 的 效 率 假 设、 采取成 — — 收益的分析方式 、 本— 按投入和产出的模式来确定绩效标准 、 以顾客满意为基础来定义市场责