工商行政指导实践中存在的问题与对策研究

工商行政指导实践中存在的问题与对策研究作者：毛亚云工商行政指导是指工商行政管理部门在职责、任务和所管辖事务的范围内，为适应复杂多变的经济和生活生活的需要，基于国家的法律规定、法律原则和法律精神，在行政相对人同意或者协助下适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，但不直接产生法律效果的行政行为。

当前，我国对于工商行政指导理论的研究很少，在工作实践中开展的也不够到位，只有福建泉州工商行政管理机关和江苏苏州工商行政管理机关较为成功的开展了工商行政指导工作。

国家工商行政管理总局在2009年11月推出了《关于工商行政管理机关全面推行行政指导工作的意见》，这才使行政指导在全国工商行政管理机关中广泛推行。

2013年3月1日，《工商行政管理机关行政指导工作规则》正式施行，使得工商行政管理工作进一步规范化。

工商行政指导在全国工商系统的展开，极大的促进了工商行政机关由“管理型”向“服务型”的转变，树立了执法为民的新形象。

同时有利于建立了良好的政企关系，工商机关适时的对企业开展品牌指导，为企业出谋划策，助推当地经济的发展。

行政指导在化解社会矛盾、促进社会和谐等各方面都发挥着重要的作用。

一、工商指导实践中存在的问题（一）受到传统工商行政管理方式的极大束缚“尽管行政指导在和谐社会构建中蕴涵着重要价值诉求和广泛的社会需求，必将成为未来政府施政的中心。

”但是，在现实的工商行政管理中，大部分的工商执法干部认为，要“依法行政”，唯独通过强制手段才可以达到管理的目的。

所以一直采用“收、批、查、扣、罚”等刚性的管理方式，对于“劝、引、谈、示、帮”等行政指导方式不予接受，觉得行政指导无法从根本性解决问题，更重要的是认为行政指导“无法可依”，这与“依法行政”的原则是相背离的，要依法行政，必须采取行政命令或是行政处罚的方式。

这也就导致了这些执法干部不主动学习领会行政指导的思想精髓，更谈不上积极主动实施行政指导。

（二）工商干部自身的业务不精再好的制度和管理方式都需要人去实施。

工商行政指导管理方式的落到实处，离不开工商干部的认真贯彻落实。

对于一种新兴的管理方式，大多数工商干部不愿意去学习探究，同时，由于自身的业务水平有限，少数基层工商干部不能正确的运用不能正确地使用行政辅导、行政建议、行政提醒、行政劝诫等行政指导手段，正是由于指导的片面性，甚至实施了错误的行政指导行为，造成相对人多走弯路，增加经营成本。

例如，很多基层工商干部对工商的管辖范围不清楚，错误的以为生产领域也属于工商的管辖范围，而对一些生产产家实施不正当的行政指导，导致生产商增加了经营成本，来工商要求给予解决，因此带来了很多不必要的麻烦。

（三）工商行政指导带有“职权性”行政指导是一种由相对人自主决定作为或不作为的非职权行为。

但是，在工商行政指导实践中，基层工商干部往往忽视了行政指导的“非职权性”，而是把行政指导当成是一种“行政命令”似行为。

“一切有权利的人都很容易滥用权利；这是万古不易的一条经验”当工商基层干部在对企业或个体工商户进行行政指导时，往往使用命令式的口吻，而忽视了行政指导的“自愿性”原则，行政相对人本可以自愿决定是否采纳，这样导致了其不得不遵从。

也因此使行政指导的“非强制性”原则被无形的转变为“强制性”，失去了其本来的意义。

（四）工商行政指导形同虚设行政指导不具有强制性，充分尊重相对人的意愿，是否采纳的决定权掌握在相对人的手中，这也就导致了工商干部认为行政指导只是一种作秀，是工商系统在和人民群众在玩新名词。

同时，行政指导中的一些内容在实践工作中早已行知，所以就没必要专门的再次进行强调和推行。

再者，在行政管理中，很多干部会觉得一项新决策新任务的出台都是工作的重复进行，所以消极的对待。

有些工商干部也不例外，他们觉得开展行政指导只是对平时工作的一种重复，如果再去积极对待，那是在增加工商基层工作的负担，以至于他们态度消极，行动上抵触开展行政指导工作。

上述原因也就直接造成了行政指导在全国大部分工商行政机关只是一个文件和口号，形同虚设，真正实施到位的是寥寥无几。

（五）工商行政指导缺乏完善的运行机制推行工商行政指导是工商部门促进依法行政的一项长期性工作，必须建立一个完善的运行机制以保障其长期实行。

当前工商实践中，由于认识不到位，仍然把行政指导当成专项行动式来做，时间持续性不长，实行只停留在短期。

运行机制是指特定组织系统内部的机构和人员的组织结构、责任分工、运转协作、保障激励和调试监督等一系列内在的有机联系的总和。

目前，工商系统还缺乏完整的行政指导组织结构和明确的责任分工，没有具体的带头领导，也没有专门的指导和审核科室，只依靠基层人员随心所欲的想到就做；同时也缺少相应的行政指导保障激励政策，无法调动基层干部实施行政指导的积极性。

（六）缺乏行之有效的救济方式《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条明确规定：不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《中华人民共和国行政复议法》规定，行政复议针对的是具体行政行为，而行政指导不具有强制力，不是具体行政行为，所以不属于行政复议的范围。

工商行政指导是一种行政活动方式，必然会存在一些违法行政指导、行政指导不当或者是行政指导失误而导致相对人利益受损的情况，当碰到上述情况的时候，相对人找不到任何法律途径来维护自己的合法权益，只能自己承担相应的后果，这也就导致相对人和工商机关矛盾的产生，造成人民群众和政府机关关系的不和谐。

二、解决工商行政指导实践中存在问题的建议（一）转变传统的工商管理方式，强化“服务型”工商理念社会主义市场化进程不断的加快，迫切需要建立一个服务型的政府，来构建人民群众与政府的和谐关系。

工商行政指导是一种柔性的管理方式，要完善这一方式，首先要转变工商管理理念。

工商行政管理部门的一项重要职能就是服务和带动地方经济的发展，如果采用单一的行政处罚或行政命令方式来纠正和防止企业或个体户的违法行为，非但不会让社会群众体会到工商服务于民的形象，还会给工商贴上“不受欢迎”的标签，认为工商部门只会搜刮民脂。

因此，工商部门必须改变“收、批、查、扣、罚”等刚性的管理方式，而多采用行政指导的管理方式，在法定职权范围内，通过建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示、约谈等非强制性方式，引导行政相对人自愿作出或者不作出某种行为，以实现一定行政管理目的，从相对人的利益需要出发，摒弃自身的利益，在实践中不断提升自己的服务形象，从“管理型”向“服务型”转变。

（二）提高工商干部的业务水平，培养精干队伍工商行政指导要取得成效关键在所有的工商干部，进一步加强干部的队伍建设，加大对行政指导相关知识和能力的学习培训力度，不断提高行政指导的能力和水平，工商行政指导工作才能取得更大的成绩。

首先，工商干部必须明确工商职能范围。

工商部门“市场主体准入、保护公平竞争、消费者权益保护、商标专用权保护和规范直销、打击传销”五大职能，工商干部必须牢牢把握住这“五大职能”，以此为中心开展行政指导工作。

其次，工商干部必须熟悉工商法律法规。

“依法行政”是进行行政活动必须遵循的基本原则，在工商行政指导实践中，工商干部应掌握相关的法律法规，正确的运用于行政指导实践中，防止出现错误的行政指导，或是行政指导不当。

最后，通过多种形式来增强工商干部的行政指导意识和能力。

定期开展工商业务培训，进行工商行政指导的专题研讨，组织各地工商干部的行政指导经验交流以及在系统范围内开展评先评优工作等都是增强工商干部的行政指导意识和能力很好的方式。

（三）明确工商行政指导是“非职权性”行为，尊重相对人意愿工商行政指导是工商机关作出的由相对人自主决定是否作为或不作为的非职权性行为。

许多工商干部都存在一切行政指导行为都是以职权作出的，当事人必须遵守的思想，这完全有悖于工商行政指导的原则。

作为工商干部必须明确实施行政指导是一种“服务型”的行为，这是工商部门对相对人提供的一种指导和帮助，工商部门没有任何理由和依据强迫其接受，应该充分尊重相对人的意愿，在相对人拒绝接受行政指导时，不能以任何理由变相的逼迫其接受。

工商部门因此也应当制定相应的文件，对在工商行政指导中违背相对人“自愿性”原则的干部作出相应处分的规定。

作为相对人也应该清楚在行政指导中自己的工商部门的关系，这不是“命令”和“服从”的关系，而是“帮助”和“需要”的关系，不能觉得工商部门作为行政机关作出的行政指导就是必须服从的命令，在行政指导中应该将自己置身于与其是友好伙伴的平等地位，明白双方的目的是一致的，都是为了创造更大的利益，只是工商部门是为地方经济创造更高的效益。

（四）找准工商行政指导的定位，使之真正的落到实处工商行政指导是对工商管理方式的一种创新，却在工商实践中被虚化，“作秀”成了它的代名词。

要改变这一现状，使之真正的落到实处，就必须开展如下工作：一是把“工商行政指导”项目列入年度重点工作。

任何一项政策的实施，只有在领导足够重视的时候才会真正的得以展开。

工商行政指导列入年度重点工作，成为考核的一项指标，这样才会引起领导的足够重视。

基层单位为了能在年度考核中获得佳绩，才会全方位的铺开工作，不断的创新改进，落到实处。

二是改变工商干部对行政指导的态度。

工商干部必须明确，行政指导并不是对原有工作的重复，而是对相对人的一种无偿帮助。

行政指导虽然内容和我们之前工商管理活动中涉及的内容很多一致，但是他们最大的区别在于行政指导侧重的是“服务”和“预防”，而不管是行政指导还是行政命令侧重的都是“处罚”或“强制”。

（五）完善工商行政指导的运行机制一项制度的成功实施，必须有一套完善的运行机制进行支撑。

要把工商行政指导工作作为一项长期性的任务，那就需要建立一套完善的工商行政指导运行机制。

一是明确责任分工。

以分管领导作为行政指导工作的主要负责人，负责领导和主持该局的行政指导工作；法规科作为行政指导方案的制定机关以及核审机关，所有关于行政指导政策文件都必须由法规科进行起草，并由该局所有的法制骨干进行审核，基层单位将要进行的行政指导也必须经过法规科核审；基层单位是进行行政指导的实施单位。

二是制定程序规定。

基层工商部门实时的进行市场调查了解，认为有必要实施行政指导的，可以与相对人进行协商、沟通和交流，如果相对人愿意接受行政指导，那基层工商部门应结合实际的制定行政指导的计划和方案报法规科核审，只有通过了法规核审才能将行政指导方案和相关的文书文本下发给相对人，帮助相对人一起进行具体操作，实施行政指导的目的。

三是建立行政指导的考核制度和激励制度。

把工商行政指导工作的开展情况列入各工商基层部门的考核范围，年终考核组将对行政指导开展情况进行评审，通过文书考核和实地走访考核。

同时还应当建立工商行政指导的激励制度，当基层工商部门保质保量超额完成行政指导任务时，将获得物质和精神的奖励，反之，将扣除相应的奖金。