论基层治理中“社区领袖”的挖掘使用

论基层治理中“社区领袖”的挖掘使用作者：叶敏来源：《检察风云·创新社会管理理论》2014年第04期【摘要】在社会转型期，社区所蕴藏的“社区领袖”治理资源往往会因为经济和社会激励不足而出现公益心“失联”现象。

而嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新的经验则表明，基层组织的有效介入，通过积极搭建“社区领袖”发挥作用的组织化平台、以“社区领袖”团队为依托积极开展各类社区公共活动，以及通过各种公共激励手段建立支撑“社区领袖”发挥作用的有效回报机制，能够有效挖掘使用“社区领袖”的宝贵治理资源，在社区治理中发挥多方位的积极成效。

【关键词】基层治理“社区领袖” 挖掘使用一、社会转型与“社区领袖”的公益心“失联”无论是对于城市社区还是农村社区而言，除了正式组织吸纳的社区精英之外，社区内部还蕴藏着不具有体制身份的“社区领袖”。

相比一般普通群众，“社区领袖”的特点是具有某些方面的特殊才能，具体一定的组织和运作实际事物的能力，更为重要的是还具有一定的公益心和号召力。

在社区的总体人口，“社区领袖”往往只占一个很小的比例，但是“社区领袖”却绝对是一种基层社区治理的宝贵资源。

“社区领袖”是否会参与社区治理一方面取决于自身公益心的有无和大小，另一方面，“社区领袖”的作用发挥更大程度上取决于社区是否存在收集、使用和呵护“社区领袖”公益心的有效机制。

在社会转型期，基层社区治理存在一大悖论，即一方面对于社区治理，基层组织已经越来越难唱“独角戏”，需要整合更多的非正式治理资源参与社区治理，以达到减压增效的效果，但是另一方面，社区内部蕴藏的“社区领袖”治理资源又因为种种条件的不具备而陷入参与冷漠的境地，“社区领袖”的公益心大有被淹没和“失联”的迹象。

从根本上说，“社区领袖”的公益心“失联”乃是在于社会转型所造成的社区集体行动的困境，即社区内部已经缺乏自我消化社区集体行动成本的有效机制。

如果从经济角度而言，在传统社区，社区规模较小，并且存在着生活与生产的一体性，“社区领袖”的公益行为不仅是利他，同时也在很大程度上在利己。

比如在传统中国，乡绅会筹资组织兴修水利，在造福乡里的同时，自己的农田也会大为获利。

而现如今的社区已经呈现出生活与生产的高度分离状态，社区规模日益扩大，同时社区越来越只是居民的居住场所，社区居民之间的利益联系有限，除非涉及重大的共同利益变动，社区居民很难因为经济利益走到一起共同行动，“社区领袖”也很难因为利益激发而愿意为公共事务献出时间和精力。

当然经济联系的稀疏化并不一定会造成“社区领袖”完全陷入公益冷漠的地步，因为除了经济回报机制之外，社区往往还会存在一套支撑“社区领袖”公益行为的社会回报机制。

如果社区是一种充分的熟人社会，并且分布着丰富的社会资本，那么“社区领袖”的公益行为也会自动换来足够多的社会回报，比如社区威望、良好的口碑和社区居民的尊重。

然而，在工业化、城镇化和市场化牵动的社会转型的大背景下，对“社区领袖”的社会回报机制也逐渐显得疲软乏力，这一方面是因为各种原因的人口流动已经使得社区从熟人社会逐步转变为陌生人社会，公益行为的社区可见性下降，另一方面，在市场经济的淘洗下，原来支撑公益心厚度的奉献伦理日益被利益伦理所蚕食，公益行为的道德优势在下降。

总的来说，现阶段社区内部仍然蕴藏着可资挖掘使用的“社区领袖”，但是目前还普遍缺乏收集、使用和珍惜、呵护“社区领袖”公益心的有效机制。

二、基层组织如何有效挖掘使用“社区领袖”？在社区内部利益联系稀疏化和社会回报机制疲软的情况下，“社区领袖”的作用发挥实际上需要基层组织积极主动地组织和动员这些“社区领袖”开展工作，并为他们的公益行为搭建一套有效的激励回报机制，以补偿社区内部无法给予充分激励的短板。

就这个意义上而言，嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新实践可以说有效挖掘使用“社区领袖”的一个比较典型的范例。

外冈镇地处上海西北角，与江苏太仓、昆山搭界，是进出上海的西北门户。

外冈镇镇域总面积57平方公里，常住总人口9万多人，其中户籍人口2万多，外来人口将近7万人左右。

在该镇区域范围内，“老大人”是嘉定农村对长者的尊称，系指阅历丰富、热心公益、办事公道的老人。

实际上，更准确意义上来说，“老大人”是该镇社会建设上的一个统合的称法，实际上也就是本文所指的“社区领袖”。

外冈镇的“老大人”社区自治创新的发源地是该镇镇区的杏花社区居委会，外冈镇和杏花社区之所以开创和推广“老大人”社区自治创新实践也正是在于基层组织实践中面临的治理能力不足问题，即基层组织已经无法独自对城乡社区实施有效的治理，必须发动和组织体制外的“社区领袖”来辅助和承接基层组织做不好的一些职能。

比如，杏花社区的社区治理面临的困境就包括社区工作人员有限，社区管辖范围大，分散居住明显，人口倒挂等问题。

从外冈镇，特别是从杏花社区的创新实践来看，他们已经初步探索了一些挖掘使用“社区领袖”的有效经验，其中关键的要点有：其一，积极搭建“社区领袖”发挥作用的组织化平台。

“社区领袖”作用的有效发挥应当理应是一种克服“散兵游勇”，“抱团取暖、联合发电”的组织化状态。

但是实际情况是这种组织化状态很难在社区内部自发生成，因为一方面，组织化意味着需要支付一定的集体行动成本，而这往往很难指望“社区领袖”的自发行为，另一方面，即便社区内部自发生成一定“社区领袖”的行动网络，这种行动网络的范围也往往十分有限，无法扩大到行政区划意义上的整个社区。

正是在这个意义上来说，基层组织需要为“社区领袖”发挥作用搭建足够有效的组织化平台，这既是消化社区集体行动的成本考虑，同时也能达到通过基层组织网络扩展“社区领袖”行动网络的功效。

以杏花社区为例，基层组织通过“老大人”队伍的建制，有效搭建了“社区领袖”的活动平台。

到2014年，杏花社区共建有8支“老大人”团队，凝聚的核心“老大人”已多达60人，带动的参与团队活动的居民人数超过200人，已经成为杏花社区一支社区治理的生力军。

8支“老大人”团队分别为“老娘舅”团队（社区调解）、“绿色志愿者团队”（环境整治）、“衣线牵”团队（睦邻，毛衣编织）、“白衣天使”团队（医疗服务）、“业委会”团队（听取业主意见和建议）、“健身”团队（文艺健身活动）、“社区治安”团队（社区治安）、“助老为老”团队（为老服务）。

杏花社区的基层组织不仅为这些“社区领袖”提供了组织机制，还为一些团队活动的开展提供了场所条件和一定的经费支持，并且通过基层组织的网络和治理资源为“社区领袖”保驾护航。

在与“老大人”的实际访谈中，我们发现这些“老大人”多是上了年纪，具有较强的公益心，他们对社区居委会工作都比较体量，愿意奉献一些自己的时间和精力去为社区做点事情，他们普遍认为基层组织把他们组织起来了，比他们的个人行为要有力得多。

其次，以“社区领袖”团队为依托积极开展各类社区公共活动。

社区公共活动是激活社区的“法宝”，也是社区凝心聚力的好方法。

社区公共活动会产生很大的社会收益和治理收益，通过社区公共活动的引领，一方面是社区居民之间能够加强交往、强化联系，达到相互熟悉、互帮互助的社会效果，或者说社区公共活动是使陌生化的城市社区重新熟悉起来的“利器”。

另一方面，社区公共活动可以拉近基层组织与社区居民之间的关系，使得社区干部和社区居民相互熟悉、相互理解，实际上一旦社区干部与社区居民之间建立了“面子关系”，各种工作的开展也就有了相当的群众基础。

相比基层组织直接组织开展社区公共活动，依托“社区领袖”为骨干的社区团队组织开展社区公共活动具有多方面的好处，包括可以减轻社区干部的工作压力、发挥“社区领袖”的主人翁精神，以及更加能够深入群众和服务群众。

在杏花社区，一些社区公共活动的开展，居委干部主动放权，给予“老大人”团队以充分的自主性空间，实际效果也非常明显。

2010年6月，“衣线牵”的“老大人”为筹备端午节包粽子，她们早早采购好原料，组织好人员，花了2天时间，包了300多只粽子，通过居委会干部分别送到老党员、独居老人、残疾人、低保人员等32户家庭，让他们分享到节日快乐和邻里的亲情。

2010年的重阳节，在居委会和“衣线牵”的“老大人”的安排下，30多位老人捧出各色美味佳肴，边品尝，边交流，笑语盈盈，其乐融融。

得益于社区公共活动团队的带动作用，杏花居委会居民已经越来越多走出家庭，参与社区组织的各种社区公共活动。

2013年，居委会在秋季举办了一场的趣味运功会，可谓盛况空前，报名的（家庭）200户，参加的项目达432人次。

其三，通过各种公共激励手段建立支撑“社区领袖”发挥作用的有效回报机制。

正如前文已经提到的，现阶段的城市社区往往难以自发形成对“社区领袖”公益行为足够的激励机制，这时“社区领袖”仅有的公益心经常会因为得不得珍惜和呵护而难以拨得更亮。

既然社区很难自发生成有效的激励机制，那么基层组织通过公共激励的输送就成为焕发和维护“社区领袖”公益心的基本路径。

特别是，我国正处于转型期，国家统一的诚信体系还未建立，“社区领袖”的公益行为很难得到制度激励，所以基层组织这种“块状”的公共激励就显得尤其不可或缺。

在外冈镇和杏花社区“老大人”社区自治创新实践中，他们已经探索使用了一些比较灵巧但有效的公共激励手段。

这些公共激励措施包括，政府领导在开会时表扬和肯定“老大人”的奉献精神，政府给“老大人”颁发荣誉性的证书，给予少许的误工补贴，居委会在过年过节时给“老大人”送一点“温暖”，以及聆听和排解“老大人”的一些烦恼，等等。

实际上，这些激励措施并不需要花费多大的成本，但却能让“老大人”感受到助人为乐之后的回报，从而激发更多的力量。

杏花居委会书记就指出：“这些…老大人‟真是不容易，有的那么大年纪了，还在为公共事业做事，我们能做的也很有限。

但是做总比不做好，不做的话，以后还有谁愿意为公共事业付出呢？其实…老大人‟也不图这些小意思，只是从心理上会觉得好受一点，毕竟自己付出得到了一些善意的回馈吧！”实际上，“社区领袖”的奉献所需获得的回报并不是足够的金钱，而是希望得到尊重和感激，以及在社会威望和社会地位上的一些收获，而基层组织正好掌握了施予这些回报的各项资源，如果各种公共激励手段用得好，完全可以最大限度地激发“社区领袖”的公益心和公益行动。

三、“社区领袖”参与社区治理的多方位成效通过搭建有效的组织化平台、社区公共活动的引领，以及各种公共激励手段的使用，外冈镇和杏花社区确实在很大程度上有效凝聚了“社区领袖”在社区治理中发挥了多方位的切实成效。

其一，化解社区矛盾纠纷、维护社区治安和稳定。

从杏花社区的经验来看，一些“老大人”团队由于他们独有的专业技能、社会阅历和民间身份，他们在社区矛盾纠纷调解中往往会发挥难以比例的实际效果。

比如，2012年6月杏花社区内有三个小区共700多户要安装天然气，工期计划半年。