香港金融纠纷解决机制的最新发展及其启示_刘如翔

一、香港新型金融纠纷解决机制的产生背景金融危机结束后，欧美各国纷纷将消费者保护作为金融体制改革的重要方向，出台了多部重要法案，并相继设立了保护金融消费者的专门机构。

如美国政府于2010年7月通过《华尔街改革与消费者保护法案》，并据此设立了消费者金融保护署，同一时期，英国财政部在其公布的金融监管改革方案中提出设想，拟分散金融服务局的功能，并成立独立的消费者保护和市场监管局。

此外，2010年9月，欧洲议会通过欧盟金融改革法案，决定采取包括建立跨国金融监管机构在内的一系列改革措施，以加强对金融消费者的保护力度。

后金融危机时代，境外各国(地区)金融体制改革的整体思路是加强对金融消费者的保护，除前述金融监管理念的转变以及新型监管机构的设立外，另一个值得关注的动态是各类金融消费纠纷多元化解决机制的建立与健全。

如2009年，日本对其《金融商品交易法》进行了修订，完善了金融纠纷解决机构的设立与运行机制，要求金融服务机构至少与一家纠纷处理机构缔结合约，并在处理金融消费纠纷时接受该机构的强制性管辖。

2011年6月，我国台湾地区公布了《金融消费者保护法》，并据此设立了台湾金融消费评议中心，专门用于解决金融消费纠纷。

2008年金融危机对我国香港地区也造成了巨大影响，其突出表现之一是所谓“迷你债券”事件。

据称，香港金融管理局以及香港证监会收到超过16000份投诉，同时出现众多抗议及示威活动，引发社会动荡。

在此类纠纷处置过程中，由于高额的诉讼成本，很少有当事人选择立即向法院起诉。

事实上，香港金融管理局、证监会、行业协会、小额钱债审裁处，金融机构等均受理了部分投诉或提出了某种纠纷解决的方案，虽然该事件整体上已经得到解决，但从过程来看，纠纷解决呈现出多样化的形态，缺乏统一的处置流程，甚至是赔偿标准。

在这一背景下，香港政府也开始反思金融危机的应对策略，2010年2月，在迷你债券危机告一段落后，香港财经事务及库务局发布名为《设立投资者教育局及金融纠纷调解中心的建议》的咨询文件，寻求建立一种统一、方便、快捷的金融纠纷解决机制。

2010年5月咨询结束，根据反馈意见，香港财经事务及库务香港金融纠纷解决机制的最新发展及其启示作为应对金融危机的经验总结，香港政府创设了以金融纠纷调解中心为载体的新型纠纷解决机制。

新机制主要用于解决金融消费纠纷，即金融机构与金融消费者之间因为金融商品或者金融服务引发的纠纷。

在制度设计方面，新机制充分体现了公平、高效等原则，并对金融消费者进行特殊保护。

通过对比可以发现，新机制一方面借鉴了西方金融督察服务机制的理念和制度设计，另一方面结合香港实践进行了较大程度的创新。

同一时期，我国内地也开始在金融领域设立和完善各种类型的纠纷解决机制，但对比而言，内地纠纷解决机制未对金融消费纠纷给予足够重视且缺乏整体规划，可以考虑在借鉴香港经验的基础上，对现行机制加以完善。

[关键词]香港；金融纠纷；金融消费者；启示[中图分类号]F830[文献标识码]A[文章编号]1006－169X （2014）04－0045－05基金项目：国家社会科学基金重点项目“新时期金融法变革中的消费者保护研究”（12AFX012）阶段性成果。

刘如翔（1978-），安徽阜阳人，法学博士，四川师范大学法学院，副教授，研究方向为金融法。

（四川成都610068）■刘如翔Journal of Finance and Economics金融与经济2014.04局对咨询文件进行了总结和修订。

2011年11月18日，金融纠纷调解中心有限公司（以下简称“调解中心”）成立，2012年6月19日，调解中心开始运行。

至此，香港地区以调解中心为核心的新型金融纠纷解决机制开始运作。

二、香港新型金融纠纷解决机制的制度特色（一）保持中立的受理机关调解中心根据香港《公司条例》成立，采用担保有限公司形式，性质为非营利组织和非政府机构。

借助成熟的公司治理机构，调解中心实现了各方利益的平衡以及超然地位：一方面，调解中心由董事局负责管理，其成员具有广泛代表性，既有金融领域的业界精英，也有熟悉消费者保护事宜的知名人士，还包括政府机构的代表等；另一方面，调解中心虽然是在金融监管机构的指导下建立起来的，但却独立于金融监管机构，后者不得随意干涉调解中心的运行。

此外，调解中心也不隶属于任何行业协会，从而降低了消费者对受理机关行业保护的顾虑。

（二）严格受限的职权范围调解中心主要受理金融机构与金融消费者①之间因为金融商品和金融服务引起的纠纷。

根据规定，金融机构必须接受调解中心的管辖，为此，香港金融管理局和证监会已分别修订发牌条件和操守准则，把必须成为调解中心管理的调解计划的成员和遵守调解计划规则及程序等作为获得运营资质的前提。

新修订的发牌条件及操守准则，已于2012年6月19日调解中心投入运作当日生效，目前已有超过1900家金融机构接受调解中心的管辖②。

尽管从立法规定来看，调解中心可以对大多数金融机构行使纠纷管辖权，但为了避免与监管机构以及其他纠纷处理机构的职能冲突，调解中心的职权受到较多限制：首先，在案件受理方面，调解中心受理的申诉只涉及金钱赔偿问题，未涉及金钱赔偿问题的申诉不予受理，此外，在调解中心制定的《个案受理准则指引》中，列出了多达18种不予受理的案件，比如申请索赔金额超过港币50万元的案件，与投资表现有关的案件，与金融机构的政策和做法、收费或利率有关的案件，以及“琐屑无聊或无理缠扰”的案件等。

其次，在办案权力方面，由于调解中心并非监管机构，因此没有调查权力，也无权对金融机构处以罚款、施加罚则或者采取纪律行动。

如果受理的个案同时涉及金钱纠纷以及违规问题，调解中心只负责处理金钱纠纷，并告知消费者自行决定是否把个案提交监管机构。

最后，在处理结果方面，调解中心可以要求金融机构赔偿，但有关裁决不得包括惩罚性赔偿或加重损害赔偿，且判定的金额最高不得超过50万港币。

裁决对当事人具有法律约束力，但需要作为合约债项透过法院追讨或强制执行，此外由于案件处置往往是以非公开和保密的形式进行，因此，调解中心作出的裁决也不能在香港成为具有约束力的判例。

（三）方便高效的处置流程金融危机爆发时，香港地区出现大量金融纠纷，尤其是由众多金融消费者提起的群体性纠纷，此类纠纷具有主体众多、标的较小、纠纷同质化以及当事双方实力不均等特点。

在应对此类纠纷时，诉讼机制由于成本较高，程序较为复杂，缺乏针对性等，难以快速、有效地提供解决方案。

有鉴于此，新型金融纠纷解决机制在制度建构时始终贯彻高效原则，在纠纷处置流程的设计方面颇具特色：第一，多重化的程序设计。

该机制的特色之一在于充分运用了多种ADR手段，除调解外还包括协商、仲裁等。

调解中心一般会要求消费者先与金融机构接触，只有在金融消费者与金融机构进行协商后对其处理结果不满，或者金融机构不予回应的情况下才能进入调解环节，在进入调解环节后，如果双方依然不能达成一致，才进入最终的仲裁环节。

这种多重化的程序设计可以充分发挥各种ADR手段的优势，促使当事人达成一致，即便存在争议，也可以通过这一过程明确双方争议的焦点，为最终决定的作出节约时间。

第二，非正规的处理流程。

虽然该机制也有流程方面的要求，但相比较于诉讼或者仲裁而言，该机制相对灵活和人性化，这种特性表现在很多方面，比如在申诉提交、证据交换等环节均没有特别严格的程序性要求，表现出一种“亲民”或者说“去程①调解中心在有关文件中采用了“合资格申索人”的概念，具体是指与金融机构有客户关系或曾接受其提供金融服务的个人或独资经营者，就其实质而言基本等同于金融消费者。

②参见香港财经事务及库务局：《有关成立金融纠纷调解中心的资料文件》，.hk/yr11-12/ chinese/panels/fa/papers/facb1-2339-1-c.pdf。

金融与经济2014.04序化”的特征，此外，在调解中心的网站中也可以很容易发现类似客服代表的联系方式，金融消费者可以采取各种方式与这些从业人员取得联系并获得帮助。

（四）适度偏向的保护机制调解中心主导的金融纠纷解决机制主要用于解决金融机构与金融消费者之间发生的金融消费纠纷，由于金融消费者在经济实力、市场地位、信息资源等方面均明显弱势于金融机构，为平衡各方关系，提高纠纷解决效率，调解中心进行了一些特殊的制度设计，具体表现在：第一，不对称的成本分担。

调解中心的成立及初期的运营费用由香港特别行政区政府、金融管理局和证监会提供，但自2015年以后，调解中心的运营费用将全部由金融机构提供。

此外，案件处理费一般根据“谁使用谁承担”的原则在消费者与金融机构之间分担，但整体上消费者负担的成本要低于金融机构，比如在调解环节，根据调解中心《调解及仲裁规则》的规定，作为金融消费者的申请人根据案件标的缴纳1千元到2千元不等，金融机构则需要缴纳5千元到2万元。

仲裁环节采用书面审理方式的，申请人5千元，金融机构则需要缴纳2万元。

第二，不对称的约束效力。

金融机构不能主动提请调解中心解决纠纷，申诉人只能是金融消费者。

此外，与普通调解或者仲裁以双方自愿为前提不同，香港新型金融纠纷解决机制对金融机构具有强制性，在消费者提出调解申请时，金融机构必须参与，如调解达不成一致，消费者继续提出仲裁申请时，金融机构也必须配合，并接受最终的仲裁结果。

如果金融机构没有遵循前述要求，调解中心将会发出违规通知，并移交监管机构处理。

三、香港新型金融纠纷解决机制的整体印象为了回应迷你债券危机，香港财经事务及库务局曾要求香港金融管理局和证监会对该事件进行调查和汇报。

2008年12月，香港证监会递交了题为《雷曼迷你债券危机引起的事项》的报告，建议推行独立的纠纷解决计划，提出该计划应当简单、令消费者觉得方便、不会向消费者征收费用以及不会为消费者带来成本风险，并认为由澳大利亚金融业投诉服务有限公司（FICS）经营的金融督察服务机制可资参照。

香港金融管理局也于12月份递交了题为《香港金融管理局就分销与雷曼集团公司相关的结构性投资产品的事宜提交的报告》，建议参考境外金融督察服务机制，设立专门机构负责裁决或调解投资者与中介机构之间的争议。

从调解中心最终的制度设计来看，香港新型金融纠纷解决机制的确在很大程度上借鉴了西方金融督察服务机制的基本理念与制度构造。

比如，在制度理念方面，坚持公平、便利、高效与保护消费者等金融督察服务机制最为基本的原则与核心思想；在主体建设方面，引入公司治理结构以确保受理机关的公平性与独立性；在管辖范围上，仅受理于涉及弱势金融消费者的纠纷，将机构投资者与专业人士等排除在外；在程序上，采用多重ADR技术以确保纠纷解决的效率等等，但与此同时，与典型意义上的金融督察服务机制相比，香港新型金融纠纷解决机制也有着显著的区别，主要表现在：（一）不同的处置流程通过对比可以发现，香港新型金融纠纷解决机制虽然借鉴了典型金融督察服务机制的制度设计，但在具体流程上有很大区别。