整合、协调、回馈社会组织参与社区治理民主机制及其功

第１４卷第３期天津行政学院学报Ｖ０Ｉ．１４，Ｎ０．３２０１２年５月ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＩＡＮＪＩＮ　ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮ　ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ　Ｍａｙ．２０１２　１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－７１６８．２０１２．０３．０１３ 收稿日期：２０１２－０１－０９ 基金项目：重庆市教委人文社科项目“整合、协调、回馈”效应：社区合作治理机制创新研究———以社会组织为视角（１２ＳＫＭ０７）；重庆市哲学社科规划项目“营造创新开放的文化发展环境与重庆文化软实力的培育”（２００８－ＺＸ１３）。

作者简介：王　栋（１９７９－），男，山东淄博人，苏州大学政治学博士生，重庆三峡学院政法学院讲师；徐承英（１９６７－），女，重庆梁平人，重庆三峡学院政法学院副院长，教授。

整合、协调、回馈：社会组织参与社区治理民主机制及其功能探究王　栋，徐承英（重庆三峡学院，重庆　４０４０００） 摘　要：以社会组织为突破口，探索创新社会组织参与社区多元主体合作主动、平衡制约的民主机制理论。

在此基础上，立足现实，服务现实，力图实现社区治理民主机制在整合各治理主体效力、协调机制与体制的关系、回馈治理主体良性发展的“整合、协调、回馈”———“三位一体”机制功能。

而社区治理民主机制功能还将分别衍生出“给力、协力、返力”效应，且“功能”和“效应”的各自三个元素分别发挥联系、递进和互补的作用，形成一个系统有机的联系体。

关键词：社会组织；社区治理；民主机制；功能中图分类号：Ｄ６２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８－７１６８（２０１２）０３－００７７－０７ 一、引言社区治理的核心涵义是多元主体共同参与社区事务决策制定和执行的过程。

尤其是社会组织以其独立性、自治性和民间性，往往代表着社区中普通的、弱势的和边缘的群体或个体，在社区治理中起着利益均衡的作用。

同时社会组织也是社区治理力量的重要一极，社会组织与社区党组织、社区居委会、社区服务中心、物业公司等共同治理社区事务，它的志愿性、非营利性，与代表政府的或市场的社区部门在运作方式和运作目的方面形成鲜明的区别，承担着不同的职能，从而成为社区治理不可或缺的一环。

实现社会组织参与社区治理必须有一个科学的运行机制，以帮助社会组织有机地纳入社区治理网络中，并与其他治理主体合作互动，优势互补。

然而据调查研究，目前我国大多数社区治理中的多元参与格局往往存在着形式大于内容，各治理主体没有形成合理的合作机制，基本处于“合而不力”的状况。

如何改变这一困境，笔者认为必须从机制建设入手，建立各治理主体之间公平的、法制的、公共性的合作互动、平衡制约、有序竞争的民主机制。

民主机制建设是社区治理基本内涵决定的，一是在主体行为假定上，社区治理主张对所有主体统一采用个体主义方法论，假定所有主体都只是有限理性的，在此基础上形成一种互动主义方法论，必须通过适当的机制设计和制度安排来促使各方主体成为公益代表。

二是在利益导向上，社区治理承认公益和私益的共同存在，两者都应受到尊重，在兼顾公益的基础上实现社会整体利益的最大化。

三是在治理主体方面，社区治理主张所有公共关系主体都是治理主体，各种治理主体在社会治理中扮演着不同的角色，平等参与社区治理过程，各展其长，各得其所，相得益彰，形成多元治理格局。

四是在治理方式上，主张先自治后共治，先市场后社会、先政府后民众的选择标准，实现治理方式的多元化、民７７主化和规范化，通过博弈实现均衡，借助程序正义实现实体正义；社区治理主张在宪政框架下所有公共治理主体都应该权责一致，确保没有权力不受监督，没有权利不受救济，所有治理主体都要依法承担法律责任。

当前，我国很多地区已经在社区治理机制建设方面进行了探索，如街道行政主导与居民区自治主导合作的“上海模式”、行政主导的国家普遍性治理和社区内部自治的共存与合作的“沈阳模式”、政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补的“江汉模式”等［１］。

在机制运行手段上也进行了很多创新，如宁波海曙区的电子网络互动平台、北京朝阳区培育式政社合作方式、深圳盐田“一站两会”方式等。

然而，这些模式或方式还基本停留在地方性的机制结构性调整创新，没有从更宏观的环境和深层的制度背景角度着手，在机制的民主性方面还没能实现实质性和长效性的构建与运行。

本文基于以上考虑，在前期理论和实践研究基础上，结合现有探索模式，总结经验，力图创新具有“整合、协调、回馈”功能的社区治理民主机制，促进社区治理与社会组织发展良性互动，实现机制在地区、模式、体制等制约性因素方面的优化解决。

二、文献分析与问题提出（一）民主机制与整合功能研究一是关于社会组织在社区治理中的单向性参与机制已经充分研究，而多元互动机制的研究还比较缺乏。

首先，积极发挥社会组织在社区治理中的重要作用，并建立社会组织参与治理的各项机制［２］（ｐ．８１）［３］（ｐｐ．１３６－１６２）［４］（ｐｐ．３８２－４０７）；另外，学者还从社会组织参与社区治理的各个角度阐述其积极性并建立相应机制［５］。

对于其他主体如政府、企业、居民个体等也有学者论述，鉴于本文主要是从社会组织视角进行分析，此处论述从略。

二是学者已经提出社区多元主体互动关系需要机制的保障，而现实中机制的建构虽然实现了多元主体关系的结合，但没有突破“合而不力”的状况。

并且建构的机制中社会组织等弱势主体权利的救济途径没有得到充分体现①［１］；而从“第四届社会组织创新与发展论坛”②提交的１０１篇论文来看，关于机制研究的文章不多，对机制效力的研究则只有曾永和与张华林的２篇文章。

因而，基于以上研究分析，社区治理机制的研究不仅要侧重各主体的参与治理的途径建设，还应建构它们共同遵守的制约机制，实现多元主体既相互平等对待，又合作互动，使各个主体既能充分发挥自己的作用又都能得到权利救济。

（二）民主机制与协调功能研究当前研究已经认识到体制因素在社区合作治理机制建构中的影响作用［１］；景跃进［６］、于今［７］（ｐｐ．２１５－３３５）、周海南［８］（ｐｐ．４５６－４６９）、康晓强［９］等也从社会组织的党建研究方面论述了社会组织与党的建设协调发展的观点；曾永和从“加强体制、机制和能力建设　实现政治保证、共治合作和自治发展”方面论述了社会组织发展中体制与机制的关系［１０］。

然而，以上研究还较为分散，都是从某个角度进行研究，因此应将其进行系统化，综合运用于社区合作治理机制中，使机制创新与体制背景得以有效结合，实现机制的现实性、科学性。

（三）民主机制与回馈功能研究一是研究还基本处于地方社区实践经验总结阶段，几乎没有相关理论文章（据百度与中国知网搜索，截至２０１１年１２月２７日）。

二是长效机制的长效作用还基本上是针对社区治理本身作用，而很少从各治理主体自身健康持续发展进行研究（据中国知网、维普网、万方数据库，以及《社团管理研究》、《中国第三部门研究》和《中国非营利组织研究》等重要专业学术期刊，截至２０１２年２月２７日）。

本文以社会组织为突破口，民主机制创新作为一个新的理论视角，将有利于发挥社会组织在建构社区合作治理机制中的积极作用，也将有利于社会组织本身的健康发展。

一是当前社区合作治理机制的研究侧重于多元主体关系协调理论研究，突出关系的“整合”但忽视整合的“效力”，通过创新民主化机制，力图改善“合而不力”的状况。

二是充分认识社区治理机制理论建构中所隐含的国家与社会、社会组织与政府等体制性协调发展的问题，在科学规律的指导下创新机制。

三是当前长效机制构建研究侧重于社区治理本身效力的提高，本文力图创新长效机制理论，探寻机制长效作用的新增长点，将机制作用反馈于各治理主体的健康发展，从而实现各治理主体发展与社区治理效力提高的良性循环。

四是在原有理论研究基础上，突破问题分析的边缘性和分散性，将“整合、协调、回馈”三个理念融入其中，建构三者相互补充，层次逐步递进的“三位一体”机制理论，实现机制的“给力、协力、返力”效应。

三、社会组织参与社区治理民主机制构建 （一）政府部门与社会组织的民主互动机制１．有序的分离机制。

政府与社会组织的分８７离，不仅表现在办公场所、人员、资产等形式上的分离，同时在政府指导方面也由行政手段改为合作或市场的手段。

社区居委会只负责社会组织的备案登记和相关活动记录，利于把握社区整体规划发展。

但是，分离应是有序的，当前社会组织发育还不够成熟，本来很多社会组织是在政府直接资助扶持下成立的，如果一刀切，将所有帮助项目都分离出来，社会组织会因资金和资源的极具短缺而面临倒闭风险，这不利于社区治理整体发展，更不利于社会组织的良性发展。

政社分离不应仅是分利，政府应逐渐地将一些项目分离出来，对于关乎社会组织生存的项目有时间有秩序地逐渐撤出。

在分离过程中，国家应出台法律法规，明确社会组织的法律地位，在资金支持和税收优惠方面也应加大力度，在政府购买社会组织服务方面应提供更多机会，同时政府也应积极转变职能，为发挥社会组织的作用提供更广阔的空间。

２．选择性激励机制。

实践证明，政府对社区新社会组织的扶持和培育起到了积极作用，但是随着组织的发展壮大，政府对其培育的效果开始逐渐递减，到一定程度或阶段，开始转向负面影响，起阻碍作用。

因此注意区分新老组织，政府在对其培育时要看其自身发展程度，新建组织应积极扶持，老组织应适当逐步放开。

社区中的社会组织一般可分为维权类、服务类和文体类三种，对于不同的组织也应区别对待。

现在社区一般将资金主要投向服务类社会组织，文体类次之，而维权类如业主委员会则基本不给予物质上的扶持，导致其难以可持续发展甚至流变。

因此，社区应给予维权类组织适当的物质支持。

在政府激励方式中，一般分为合法性激励和资源性激励。

在合法性激励方面，对于维权类、文体类和服务类基本都给予了同等对待，但是资源性激励（包括资金、人员、场所、税收优惠等）则没有达到合理分配。

因此，政府应区别对待各种激励，实现扶持政策的公平合理。

３．购买式合作机制。

政府购买社会组织服务已经是当前社区合作治理的一个主流模式。

在这种购买式合作中，需达到效益化、人性化和民主化。

其一，以需求为驱动，以项目为载体。

“以需求为驱动”反映了居民的真实需要，这种形式改变了单向的指令方式，也改进了仅以效率为目标，追求利润最大化的市场方式。

而“以项目为载体”，体现了服务供给从单一主体向多元主体参与的转变，也改变了政府向社区投入资源决策方式，形成了自上而下的，由内向外的以居民需求为驱动的权力和资源分配体制。

其二，在购买式服务中充分发挥其灵活性特征，可以积极摸索不同的购买运作模式。

一是我们可以采取“服务券”作为运作的重要支撑手段。

其相关治理主体及客体包括：政府或基金作为投资方、社区内各社会组织成立社会组织联合会、由社会组织联合会选取的非营利组织、社会组织成员和居民、基础（文化）设施；政府和基金负责向社会组织联合会投入服务券，由其掌握服务券的具体使用、非营利组织具体负责经营和管理基础（文化）设施，并接受社会组织联合会的项目决策、监督和评估。