楼继伟：中国需要继续深化改革的六项制度

楼继伟：中国需要继续深化改革的六项制度经过30多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制框架已经建立。

这种框架有很多方面特征。

最关键是两点：一是资源配置基本上由市场决定。

除少数基础设施服务价格之外，绝大多数的价格是自由的。

计划经济时期以生产指标为标志的国家计划不复存在，代之以五年长期规划。

可以说，生产和消费的决策是自由的。

由于长期的对外开放和经常项下可兑换，国际市场也成为资源配置的决定性因素。

二是宏观经济稳定是有制度基础的。

现行税收制度基本是中性的，税收征管非常有效率，财政收入增长非常强劲，财政状况良好。

中央银行和金融监管的职能是健全的。

这些制度性因素使我们有能力应对通货紧缩和通货膨胀。

当然，还有其他许多特征，但我认为这两点是最本质的。

因为它们解决了资源配置和宏观稳定，可以实现福利的最大化。

今天中国倒退到过去的传统计划经济体制是不可能了。

但这个框架还不够完整，例如公平和公正的问题，按中国政府的说法，就是不平衡、不协调、不可持续。

现在已经采取了一些措施，主要是政策性的，比如增加医疗教育环保方面的支出，也进行了一些制度性的改革。

中国政府也进一步指出，要继续深化改革。

我认为，这些改革必须从体制上、根源上着手，在今后5～10年推出来。

根据我的观察，需要进行的重大改革很多，而今天是国际经济学的会议，我想用国际比较方法的视角看有哪些重要的改革。

与主要经济大国对比，我觉得中国有六个制度上的特殊方面，需要改革。

第一，社会保障体制改革。

在这方面，各国体制有差异，但总体看来，基本上是养老社会保障由中央或联邦政府管理，由于医疗保障更为复杂，有的国家由中央或中央和地方政府协同管理，起码可供中国参照的大国都是如此。

如美国，其政府办的基本养老保险由联邦政府负责;例如日本，养老保险由中央政府负责，医疗保险则由中央政府和地方政府共同负责，地方政府在管理方面的责任更大些。

而中国目前主要是由地方政府负责具体管理、筹资，中央政府给予补贴。

应当讲，抛开管理层次问题，中国当前的养老保险体制本身是一个缺乏自我约束机制、有道德风险的制度，而且不适合中国当前大规模的劳动力流动和快速的城市化过程。

统一市场、公平公正都要求由中央政府负责社会保障体制。

这一点尤其适用于养老保障。

因此，中国应借鉴其他大国经验，养老保障逐步实现由中央政府直接负责，管理责任要上划。

我们原来的养老保障是县统筹、市统筹，2010年已经完成了各省统筹，接下来要做省级之间、区域之间的账户转移。

为什么不维持县统筹、市统筹呢?因为不符合经济规律，倒逼着国家往集中方向走，但是越走麻烦越大，因为养老保障制度本身漏洞太大。

原来地方管的时候，由于最终由其承担支付责任，所以地方总是想办法控制成本;但是当中央统筹管理的时候，地方就有扩大成本的动力，所以必须首先要设计出有约束机制的社会保障制度。

这就涉及是否采取基金积累制，对此，目前也有很多争议。

我认为应实行基金积累制，但宜采取记账式账户，这样的账户，一是有约束，给付与个人和企业支付的积累挂钩。

二是适合于个人积累，无论是劳动力在农业或非农业，还是在地区间或其他行业间转移，甚至间歇性就业，都便于劳动者个人积累。

三是有了簿记的账户便于全国流通，有利于劳动力的流动。

四是有利于代际平衡。

我国人口年龄结构特征决定代际平衡是必然的，而个人实存账户制使得代际平衡成为不可能。

我国目前社会基金余额过万亿元，社会上仍认为是“空账”，实际上是以当期做实个人账户制的观点评价的。

如果采用记账式个人账户，可以在总体上做好代际平衡。

五是明确政策责任。

社会保障实质上是国家强制干预人生财富分布。

个人偏好不同，有人信心满满，但投资失败，老年贫困交加;有人谨小慎微，日子过得紧巴巴，老年虽有所养，但人生是另一种失败。

由于环境变幻莫测，这两种失败并不是极端，而是比较大概率在人际分布。

从国民经济的角度看，这种人生的失败对经济增长也是不利的。

所谓国家干预，就是用税收的方式，强制个人和企业将年轻时的财富积累一部分，确保老有所养，从而潇洒一生。

无论采取现收现付、个人实存积累还是记账式积累，本质就是，既然是强制性干预，就有责任确保老有所养。

个人实存积累制由个人决定投资，如果出现长期亏损怎么办?智利是最早实行个人实存积累制的国家之一，个人委托经营的特许经营管理人有的严重亏损，但政策责任所在，国家不能不管，只好让经营好的基金去合并失败的，形成另一类的不公平。

如果再出现2008年全球股灾导致金融市场大幅下跌，基金大面积亏损怎么办?到最后还是国家来承担。

记账式个人账户制度下，个人给付与个人和企业交费是挂钩的，就形成了约束，无外乎国家设定一个保底利率给个人，进而可在严格审慎监管条件下，国家社会保障基金集中投资，而保底利率相当于国家承担最终责任。

医疗保险有些不同，小国常常是国家管，大国往往是中央、地方合管。

例如在美国，针对老年人的医疗保险Medicare由联邦政府负责;针对贫困人群的Medicaid由联邦政府和州政府共同承担，联邦政府建立一个最低标准并提供资金支持，主要的政策制定、管理以及资金筹集由州政府负责。

其主要原因是医疗问题的信息复杂程度高，除养老保险所需的个人一般信息外，还遇到医院、药品、不同的疾病等问题，信息管理适用就近原则，因此应以地方为主，中央提供帮助。

为什么要中央帮助?因为医疗保险与养老保险一样，涉及人员跨域流动，还涉及医疗资源不平衡问题。

如果通过养老保险集中管理，建立一个全国统一的信息管理系统后，医疗保险跨地区转移所需的主要信息就有了，中央还可以帮助地方补充医疗资源。

而工伤、生育、失业保险涉及跨地区流动的情况比较少，由地方管理就行了。

目前，全国不到20万人管理社会保障是太少了，可以把这些管理人员大部分划到中央来，地方再发展社保管理人员，管理地方社会保障事务。

至于中央如何帮助地方共管医疗保险，主要在三个方面：一是基本信息的集中，保证信息畅通之下的人员流动，这一点养老保险的信息集中已经提供了相应的基础。

二是最低标准的制定。

由于医疗保险各地成本不一样，各地可以根据最低标准设定不同标准，但是全国统一的最低标准部分必须是可以接续和转移的。

比如说，人员从北京流动到上海，假定上海的标准高，但全国统一的部分必须能转，差额部分可以由个人补上。

三是医疗的外部效应很大，国家应该对儿童或者部分特殊医院提供补助。

和养老保险一样，医疗保险如果不解决好，依然会影响劳动力的流动。

如果养老保险是信息集中化的，基本信息是有的，无外乎是量化转移其他信息，当劳动力跨部门、跨区域流动时，可以为医疗保险的可接续提供制度基础。

第二，个人所得税改革。

个税问题近几年是社会关注的重点，尤其是其免征额问题。

但事实上，当前关于中国个人所得税的讨论，重点应该放在改税制，而不是提高免征额。

在税制方面，中国对个人所得，按十一个税项分别征收，就像十一个单独的所得税法。

其中，只有工薪所得是累进税率，其他都是比例税，这对工薪阶层并不公平。

国际比较可以发现，发达国家基本上是按综合所得纳税。

发展中国家也已大部分实现按综合所得纳税，金砖五国中只有中国是分项纳税，像越南这样学习中国的国家也已实现综合税制。

其中，俄罗斯综合税制改革影响很大，主要体现在它不仅实现了综合税制，而且是单一税(flat tax)，即税率设计放弃了累进制。

这么多国家采取综合税制不是偶然的，主要是从公平和效率来考虑。

相对于综合税制，分项税制不公平，不能根据一个人真正的收入情况综合征税;复杂的分项税制也可能扭曲人们的行为。

因此，将来应该转型为综合征收的个人所得税制度。

目前正式的提法叫分项和综合征收相结合，而只要有综合征收，就会涉及分专项预征最后做年度汇总算账的问题，实际上就是综合税制了。

绝大部分国家在实施综合征收时都有专项，比如说对利息所得专项征收，最后汇总算账就行了。

改革个人所得税的税制设计并不复杂，简单地说，就是放宽税基，设定三项扣除，即赡养、抚养、基本生计(主要是购房)等三项扣除，降低边际税率，减少税收档次，加入资本利得税，个人所得税和企业所得税挂钩的那部分不重复征收等。

所以改革的难点不在于税制设计，而是以下两个问题。

一是信息征集问题。

个人所得税税基控制要求交叉稽核，个人报税之后，再将本年度所得累加起来，按累进税率计征所得税，已缴纳的分项税从中扣除，以及对个人大额支出的信息比对。

实际上，高收入人群的收入来源比较多元，多地点、多渠道获得收入。

在税务部门内部信息要集中，然后还要非税务部门的配合。

在个人报税之后，要进行收支信息比对，主要针对大额支出(如买房、买车)和个人所报收入等信息，这需要市场供应方、银行等把信息提供给税务当局。

目前，世界上主要国家都制定了相关法律，要求公共部门信息、户籍资料等必须共享，市场参与者也必须提供某些信息，等等。

因此，今后国家必须在信息征集方面有相应的立法。

这些应该是“十二五”重点解决的问题。

二是征管体制。

没有一个主要国家个人所得税不是中央征管的，而中国是地方税务局征管的。

在现行征管体制下，一个人出一本书，在广州出版，广州税务局扣一笔，而这个人又在北京报税，如果是综合税制，广州税务局和北京税务局要统一汇算，收入归属问题不容易确定，造成了征管的复杂性。

个人所得税应当由国家来统一征管，地方分享部分，可按国税局设定的税基，地方税务局依率征收，地方税率各地可有差别。

第三，户口制度改革。

把人分为城乡、地域、不同城市，人口的自由流动是受限制的。

户口又与社会保险、住房购买、教育机会相联系，造成不公平、不公正。

这是中国的特殊遗产。

尽管中国和苏东都脱胎于传统的计划经济，但原苏东国家在人口流动上也没有中国这么严重的限制。

这种中国的特殊遗产不值得保留。

毫无疑问，它不公平且不公正。

在目前需要大力增加内需的情况下，这种户口制度阻碍了城市化进程，也有很多效率的损失。

应当说，目前关于这方面的改革共识是具备的，我就不细谈。

关键是如何实施，如何在注重平衡的基础上保持平稳过渡，逐步推进。

第四，中央和地方财政管理体制改革。

中央和地方政府的财政关系，在中国历来是一个大问题。

当前社会各界对此也有很多讨论。

普遍的看法是地方政府财力紧张，中央政府财力雄厚，需要中央下放财权。

但是，如果与其他大国相比较，我们可以从另外一个视角来认识这一问题。

我们可以举几个数字来说明。

2010年，我国财政收入占GDP比重是20.2%。

据财政部窄口径统计，如果将预算外的收入算进去，上述比例大概增加5.6个百分点，而据外界估计，增加10个百分点。

也就是说，我国财政收入占GDP比重应该在26%～30%，这个比重按说不算很高。

以美国为例，它是权力比较分散的国家，联邦税占GDP的比重约为19%，州政府税收占GDP的比重为10%左右，两者合计为30%左右。

相比来看，欧洲比较高，达到40%以上。