浅谈行政程序中的听证制度

浅谈行政程序中的听证制度
摘要：行政听证制度是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，受到世界许多国家的重视。

我国也于1996年通过的《行政处罚法》中第一次确立了行政听证制度，在我国行政法制建设上具有里程碑意义。

而行政听证能否有效创设和顺利运作，与其遵从的理念、概念、冲突及权威方面有着密切关系。

关键词：行政听证；理念；概念；冲突；权威
行政听证制度作为行政程序的核心制度，顺应现代法治要求，已成为当今世界一项极其重要的制度。

1996年八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第42条第一次正式规定了行政听证程序。

2003年《行政许可法》的颁布不仅扩大了听证程序的适用范围，而且规定了根据听证笔录作出行政决定的案卷排他原则。

这些都标志着行政听证制度在我国逐步建立起来。

一、行政听证理念
行政听证根植于普通法上的程序正义理念。

程序正义观念是以发生、发达于英国法并为美国法所继承的”正当程序”思想为背景而形成和展开的。

[1]
1、英国”自然公正”原则
英国”自然公正原则”一般被认为是西方行政听证最早法律渊源，它包括两个基本的规则：任何人不能在自己的案件中充任法官；任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。

[2]听取对方意见就
是听证的直接渊源。

20世纪，行政权不断膨胀。

为更好监督、限制行政权，保障公民合法权益，人们开始设想在行政权运作中设置监督机制。

在程序控权的理念下，行政听证应运而生。

2、美国”正当法律程序”原则
在”正当法律程序”宪法条款指引下，美国1946年颁布了《联邦行政程序法》。

它是世界上最早规定行政听证程序的成文法。

它要求行政机关作出一切涉及行政相对人生命、自由或财产时必须听取行政相对人意见。

行政听证成为美国行政程序法核心制度，获得广泛运用。

该法对很多国家的行政程序立法有影响。

联邦德国1976年行政程序法、日本1993年行政程序法等均以这部法典作为范本。

二、行政听证概念
行政听证概念，各国略有不同。

如日本规定，听证是指行政机关作出了影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提出证据的机会的程序。

[3]韩国规定，听证是行政机关在做出行政行为之前，直接听取当事人的意见，调查证据的程序。

[4]我国学界认识基本一致。

有人认为行政听证是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益
的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。

[5]有人认为，行政程序听证制度是指有关行政主体在制定影响行政相对人合法权益的行政法规、规章、规范性文件、行政政策，及作出行政处理决定之前，由行政主
体告知相对人拟作出决定的主要内容、理由、主要依据、相对人听证权利，行政相对人据此向行政主体提供证据、发表意见，及行政主体听取其意见、接纳其证据的一系列法律规范所构成的基本程序制度。

[6]虽表述各有不同，但实质是一样的。

行政听证就是行政机关在作出对行政相对人实质影响的行政决定前，接纳其证据，听取其意见的程序。

三、行政听证中的冲突
公平与效率这一对矛盾贯穿于行政程序法的始终，在听证中也不例外：
1、听证范围
行政听证的范围和形式都会影响到效率。

随着行政权的扩张，公民权利范围的扩大，客观上使得听证的范围逐渐扩大。

听证范围越广，越利于保证相对人的参与，确保行政的公正，但相应也需要耗费大量的人力物力，致使行政效率低下。

听证并非适用于所有行政行为，有些行政行为没有必要或不适宜听证，因此，听证要有一定的范围限制。

[7]如何在保证公平的同时兼顾效率，较好的界定免除听证范围及正式听证的范围已成为一个紧要问题。

2、听证主体
听证主体从直接受影响的人扩展到间接受影响的利害关系人，使更多主体参与到听证中来，符合现代行政程序法发展趋势。

但这样就影响到效率。

为保证听证能够有效迅速进行，就需要控制听证进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复或
无关证据。

若听证时间过长，那就同拒绝给予相对人、相关人听证的做法没二样。

因为多数情况下，无休止的等待就意味着相对人、相关人期待的某些权益失去意义。

这也是公正原则的内在要求。

所以强调及时原则是非常必要的。

但及时并不等于仓促。

相对人、相关人有权得到包含足够信息的通知，充足的准备时间。

四、行政听证权威体现
2003年十届全国人大常委会四次会议通过的《行政许可法》48条规定：”行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

”即听证笔录中没有记载的不得作为做出行政许可决定的依据。

行政许可法确立了案卷排他原则。

这正是我国立法中行政听证权威性的重要体现。

《行政处罚法》42条规定：”……举行听证时，调查人员提出当事人违法事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；……听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。

”38条规定，调查终结后，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同的决定。

一般认为行政处罚法虽规定了听证，却没有规定案卷排他。

其实不然，我们可以发现38 条中”调查结果”正是42条规定的听证中调查人员提出当事人违法事实、证据，当事人进行申辩质证达成的结果。

行政机关负责人对调查结果的”审查”只是对违法行为性质的确认。

在行政处罚听证中，事实认定是遵循案卷排他原则的。

[8]
地方听证实施办法也有对该原则的有益探索。

如《上海市行政
处罚听证程序试行规定》26条就规定：”听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。

案卷排他原则利于确保公民权利不受政府行为侵害。

听证笔录上记载的证据由于经质证取得，更具客观真实性，理当作为决策的唯一依据。

案卷排他原则已在法律法规确立，相信随着我国法制建设的逐步完善，案卷排他原则将有广阔的发展前景。

五、结语
行政听证由于其”以权利制约行政权”的特性，被认为是现代民主的标志。

而我国行政听证的建立更是中国民主法制建设的重要内容。

尽管行政听证在我国还不成熟，但它对保护行政相对人合法权益、提高行政效率都有重要意义。

所以我们应该立足本国国情，不断完善行政听证制度，使之在我国法治建设中发挥更大作用。

参考文献：
[1]周颖.中国行政听证程序之价值研究[j].社科纵横，2007，（10）.
[2]卢运辉.行政听证程序的法理基础[j].法制与经济（中旬刊），2008，（8）.
[3][日]室井力.日本现代行政法[m].吴微，译.北京：中国政法大学出版，1995：178.
[4]应松年.行政程序法立法研究[m].北京：中国法制出版社，2001：513.
[5]章剑生.行政听证制度研究[m].杭州：浙江大学出版社，
2010：11.
[6]姜明安.行政程序研究[m].北京：北京大学出版社，2006：44.
[7]张艳萍，黄国富.对美国行政听证程序的思考[j].商品与质量，2011，（6）.
[8]张琳.浅析我国行政案卷排他制度[j].中小企业管理与科技（下旬刊），2010，（6）.
作者简介：郑菲（1989-），女，华东政法大学2010级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向行政法学。