改革开放以来 中国土地征收法变迁及展望
新中国土地政策的历史轨迹及问题分析
新中国土地政策的历史轨迹及问题分析土地问题在中国历史上一直是一个重大的政策问题，特别是近些年来伴随着改革开放的大潮和城镇化速度的加快，土地问题日益成为一个中国当今最为棘手的经济社会问题。
土地问题解决的好坏直接影响到“三农”问题解决的顺利与否；关系到实现经济社会能否可持续发展；并将对中国未来经济的发展和社会的方向起到至关重要的作用。
因此，我们有必要通过分析中国共产党历来对土地问题所作出的探索和实践，力图使我们针对目前土地问题的现实困境制定出符合今天社会主义和谐社会所需要的土地政策，真正实现好、维护好最广大人民的根本利益。
一、中国土地政策的历史轨迹从1949年10月中国共产党颁布《中国土地法大纲》以来，中央政府土地行政主管部门和相关部委办局共颁发土地政策文件超过1000份，在这些政策的指引下，中国的土地政策取得重大的发展，这主要分为以下两个阶段：第一阶段：1952年―1991年社会主义计划经济时期的重要决策有：1947年10月的《中国土地法大纲》、1950年6月的《中华人民共和国土地改革法》、1953年12月的《关于发展农业生产合作社的决议》、1958年8月的《关于农村建立人民公社的决议》、1962年9月的《农村人民公社工作条例修正草案》、1986年6月的《中华人民共和国土地管理法》以及1991年11月的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。
这一系列的政策使得农民获得了土地的使用权，规定农村土地以生产队为基本的所有单位制度，实行家庭联产承包责任制，解除了束缚农业发展的生产关系的障碍，大大解放和发展了农业生产力。
第二阶段：1992年10月至今，伴随着社会主义市场经济体制的建立，期间主要有1993年4月的八届人大、1998年8月，第九届人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》、2002年8月的《中华人民共和国农村土地承包法》、2003年7月国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、2004年3月，国土资源部、监察部下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，10月的《关于深化改革严格土地管理的决定》、2007年1月，国家税务总局下文宣布开征土地增值税，释放出对房地产行业的持续调控的信号，同年10月，只对以往土地转让过程中的“灰色地带”的国土资源部“39号令”出台及2008年1月的《国务院关于促进节约集约用地的通知》等等。
征地制度改革的历史回顾与思考
人们预 期的要慢 。其 中的主要 原 因，是这方 面的改革
０ 引 言
征地 制 度 改革 和 集 体建 设 用地 进 入市 场 ，是一 个 问题 的两 个 方面 ，理论 研 究 界和 政 策研 究 界对 此
探 讨 了多 年 。２ ０ 年 召 开 的 中共 十 七 届 涉 及 的重 大理 论 问题 ，作一 些探讨 。
改革 ， 决定 明确提 出 ：要 “ 严格界 定公益性和 经
营性建设 用地 ，逐 步缩小征地 范围 ，完善 征地 补偿机 制” ；要 “ 按照 同地 同价原则及 时足额给 农村 集体组 织和农 民合理 补偿 ，解 决好被征地 农 民就业 、住房 、 社会保 障”。 决定 还 提出 ， “ 土地利用 规划确 在 定 的城镇建设 用地 范 围外 ，经批准 占用农村集体 土地 建设 非公益性项 目，允许农 民依法通过 多种方 式参 与
收稿 日期
２ １－６１ ０ １０ —０
享机 制 ，征地 引起的社 会矛盾并不普遍 、尖锐 ，多数 农 民还欢迎甚 至盼望 国家征地 ，把征地 当作改变 自身
命运的机遇。
作者简介 ：黄小虎（９７） 研究员， １４ 一男， ， 中国土地 学会 副理事长、国土资源部 咨询研究 中心 咨
询委员．
这样的安置 已毫 无意义 。于是 ，对因征地而 失地 的农
民 ，国 家 不 再 安 置 ，改 为 提 高 安 置 补 偿 费 标 准 。 也 就
涉及重 大利益调整 ，触 及深层 次的体制 、机 制和法律 障碍 ，人 们的思想认识 也 因而存在 很大分歧 。在这 种 情 况下 ，廓 清理论 ，把 大家特别是广 大干部 的思想统
一
到 中央精神上来 ，尤有必要 。 这 里 ，结合 我 个 人 的经历 ， 回顾一 下 征地 制度
改革开放前后土地政策的演变
改革开放前新中国土地政策的历史演变(1949一1978)1.新中国成立初期的土地政策((1949. 10-1956. 9)第一阶段:继续推行土地改革政策(1949. 10一1953春)第二阶段:初步建立农村土地集体所有制政策(1953. 4一1956. 9)2全面建设社会主义时期的土地政策(1956. 9一1966. 5)开始了“大跃进”、人民公社化，个体农民土地私有制宣告结束。
(1956. 9一1958年底)3文化大革命时期的土地政策(1966.5 -1976. 10)土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱或被砸碎的不正常状态。
4徘徊时期的土地政策(1976. 11-1978. 11)比文化大革命时期虽有所好转，但起色不大，突出的特点是徘徊性。
改革开放以来中国土地政策的发展变迁(1978 – 2002)一、人民公社后期的土地政策(1978.12-1982.12 )党的十一届三中全会以后，随着全国工作重点的转变和拨乱反正的完成，中共第十二次全国代表大会于1982年9月召开标志着人民公社开始解体二、家庭联产承包政策的演变((1978.12-2002.12 )以1978年党的十一届三中全会为界:前20年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20多年是改革开放时期家庭承产承包责任制的历史。
第一阶段是大突破阶段(1978. 12-1984. 12 )所谓大突破指农村土地使用制度发生了根本性转变。
这一阶段的体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全而解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。
这一时期，土地政策走过了一个不平凡阶段。
第二阶段是大磨合阶段(1985. 1一1991. 12 )。
所谓大磨合，就是家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程。
这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”发起冲击。
改革开放以来中国土地制度演变及未来趋势
改革开放以来中国土地制度演变及未来趋势中国实行土地制度改革主要经历两轮高潮。
一个出现在上世纪五十年代初期，是以农村土地权属改革和城市土地收归国有的改革为主要内容，其手段是进行土地的没收、征收和分配。
另一个出现在上世纪七十年代末期，以农村土地联产责任制和城市征收合资企业土地使用费为主要内容，其手段是土地使用权的下放和有偿使用。
一、改革开放以前的土地制度演变新中国成立以后的第一部宪法规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
”形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是行政划拨，二是土地无偿使用，三是无限期使用，四是不准转让。
其实质就是土地资源的计划配置制度，属于计划经济体制。
这种土地使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用，但随着农村人民公社的建立和城市经济和人口规模的扩大，这种土地制度的弊病日益显现。
主要问题是不利于土地资源的合理配置和高效使用，大量的土地资源出现浪费和资产价值的流失；另一方面大量的单位又无法获得土地资源，对城市的经济社会发展、功能分布和合理布局形成体制障碍；企业成本失准，难以准确衡量经济效益；城市的房地产业无法进入良性循环，连简单再生产也无法维持。
二、改革开放以后的土地制度演变过时的土地制度严重制约了中国大陆的经济发展，导致文革结束不久中国实行了对内改革对外开放的发展战略。
而土地制度改革又成为大陆改革开放的先声和贯穿整个过程的主要内容。
从那时开始对土地使用制度的改革，主要是在不改变国家对土地的所用权的前提下，变无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变无流动使用为流动使用，沿着土地市场化的道路摸索前进。
1.开始向中外合资经营企业收取土地使用费1979年颁布的《中外合资经营企业法》首开国有土地有偿使用之先河，以法律的形式首次打破大陆延续了将近30年的国有土地无偿使用制度。
该法规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。
中国土地政策的演变过程
中国土地政策的演变过程中国土地政策的演变可以追溯到新中国成立初期，以下是其主要的演变过程：1. 土地改革时期（1950年代初-1950年代中）新中国成立后，土地改革成为当时的重要任务。
这一时期，政府实施了土地国有化和土地分配给农民的政策，农民获得了土地的使用权，并进行了土地的再分配。
2. 社会主义初级阶段（1950年代末-1970年代初）在这一时期，政府加强了对土地的集中控制，实行农业合作化政策，农民的土地使用权再次归于集体所有，实行集体经济组织为单位的土地使用制度。
3. 改革开放初期（1970年代末-1980年代末）在改革开放初期，政府逐步放开土地管理权，引入了家庭联产承包责任制，通过个体承包经营土地的方式，鼓励农民增加农业生产效益，从而实现经济的发展。
4. 建设用地审批制度改革（1990年代初-2000年代初）在这一时期，由于城市化的推进，土地供应紧张，政府启动了建设用地审批制度改革，建立了高效、透明、规范的土地供应体系，以满足城市建设的需要。
5. 国有土地使用权流转制度改革（2000年代初至今）中国政府启动了国有土地使用权流转制度改革，目的是通过流转土地使用权来提高土地利用效率、推动农业现代化和城市化建设。
这一政策推动了农地流转、土地托市等方面的改革。
6. 农村土地确权制度建立（2008年至今）为解决农村土地权益不明晰、冲突频发等问题，中国政府推行农村土地确权改革，逐步建立起农民土地经营权和土地承包经营权的确权登记制度，以确保农民土地权益的合法性和稳定性。
综上所述，中国土地政策的演变过程体现了从国有化到农业合作化，再到家庭承包经营制度，以及进一步推动土地流转和确权等一系列政策的变革，旨在适应经济社会发展的需要。
土地征收制度的改革
论我国土地征收制度的改革土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。
在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。
我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。
从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。
2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。
8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。
“土地征收”和“土地征用”两个不同的概念，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。
简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。
我国的土地征收有如下特点。
（1）强制性，（2）行政性,（3）公益性，（4）土地征收必须以补偿为必备条件。
虽然自改革开放以来，我国的土地征收有明显进步和完善，但是土地征收存在一些问题，主要表现在以下几点：（一）土地征收程序不规范。
（二）征地补偿标准偏低且补偿对象不一致，部分地方截留征地补偿。
改革开放前后土地政策的演变
改革开放前后土地政策的演变Prepared on 21 November 2021改革开放前新中国土地政策的历史演变(1949一1978)1.新中国成立初期的土地政策((1949. 10-1956. 9)第一阶段:继续推行土地改革政策(1949. 10一1953春)第二阶段:初步建立农村土地集体所有制政策(1953. 4一1956. 9)2全面建设社会主义时期的土地政策 (1956. 9一1966. 5)开始了“大跃进”、人民公社化，个体农民土地私有制宣告结束。
(1956. 9一1958年底)3文化大革命时期的土地政策 -1976. 10)土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱或被砸碎的不正常状态。
4徘徊时期的土地政策(1976. 11-1978. 11)比文化大革命时期虽有所好转，但起色不大，突出的特点是徘徊性。
改革开放以来中国土地政策的发展变迁(1978 – 2002)一、人民公社后期的土地政策 )党的十一届三中全会以后，随着全国工作重点的转变和拨乱反正的完成，中共第十二次全国代表大会于1982年9月召开标志着人民公社开始解体二、家庭联产承包政策的演变( )以1978年党的十一届三中全会为界:前20年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20多年是改革开放时期家庭承产承包责任制的历史。
第一阶段是大突破阶段(1978. 12-1984. 12 )所谓大突破指农村土地使用制度发生了根本性转变。
这一阶段的体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全而解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。
这一时期，土地政策走过了一个不平凡阶段。
第二阶段是大磨合阶段(1985. 1一1991. 12 )。
所谓大磨合，就是家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程。
这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”发起冲击。
谈谈关于土地征收制度发展与协调
谈谈关于土地征收制度发展与协调土地征收制度是指国家为了公共利益需要，依法以补偿为前提强制依法收回土地的制度。
在过去的几十年中，中国实行了土地征收制度，以支持国家的经济发展和城市化进程。
然而，随着经济的快速增长和城市化的加速进程，土地征收制度也面临着一些挑战和问题。
因此，对土地征收制度的发展和协调进行深入的讨论是十分必要的。
首先，土地征收制度的发展需要建立在公共利益和补偿的原则上。
土地征收是为了国家和人民群众的发展利益，因此公共利益应该是土地征收的首要目标。
同时，要确保被征收的土地农民得到公平合理的补偿，保障他们的生活和权益。
其次，土地征收制度需要与其他相关制度协调发展。
例如，土地征收与城市规划、土地利用规划等制度之间需要相互协调，以确保土地征收的合理性和有效性。
这需要优化土地征收的流程和程序，避免重复征收和浪费资源，同时减少农民的损失。
再次，土地征收制度需要推动法治化和透明化。
建立健全的法律法规，明确土地征收的程序和补偿标准，保证征收的合法性和公正性。
同时，通过公开透明的程序和信息，使土地征收的过程可以被监督和评估，防止腐败和滥用权力的发生。
此外，土地征收制度还需要充分考虑和保护农民的权益。
作为土地征收的主体，农民是最直接受益和受损的群体。
因此，在土地征收过程中，要充分听取农民的意见和诉求，保障他们的合法权益。
同时，要加强农民的权益保护和补偿机制，确保他们有充分的选择和补偿渠道。
最后，土地征收制度的发展需要加强监督和评估。
通过建立有效的监察机制和评估体系，对土地征收工作进行监督和评估，及时发现和解决问题，提高土地征收的效率和公正性。
总之，土地征收制度是一个复杂而敏感的问题，需要综合各方面的因素来考虑和解决。
土地征收的发展和协调需要坚持公共利益和补偿的原则，与其他相关制度协调发展，推动法治化和透明化，保护农民的权益，加强监督和评估。
只有这样，才能建立一个公正、有效的土地征收制度，为国家的可持续发展和农民的幸福生活做出贡献。
建国以来我国农村土地制度改革：回顾反思与展望
建国以来我国农村土地制度改革：回顾反思与展望建国以来，我国农村土地制度改革历经了多次探索和尝试。
这些尝试虽然对某些方面取得了成功，但仍存在一些问题和挑战。
本文将回顾我国农村土地制度改革的历程，分析其中的问题和挑战，并展望未来可能的改革方向。
在新中国成立初期，土地改革是我国农村改革中的重大一步。
1950年代初期，政府通过“土地改革法” 对地主阶级进行了剥夺，将土地分配给农民，使得农民得以拥有自己的土地，并在一定程度上缓解了社会矛盾。
但在土改实践中，农民因为规模小、技术落后、社会保障薄弱等诸多原因，面临着粮食产量低、劳动力闲置等问题，同时，一些土地受到破坏和浪费，土地资源利用效率不高，给我国粮食安全和农村经济发展带来了隐患。
1978年，中国农村改革进入了新的阶段。
由邓小平等老一辈革命家推动的“家庭联产承包责任制”被“三步走”战略正式确立，农村的土地制度也随之发生了变革。
在“家庭联产承包责任制”下，每户农民的集体土地全部承包给家庭成员经营，土地使用权也得以得到保障并通过市场化方式流转，从而使得农民们能够自主决定种植哪些农作物，销售哪些产品，自主经营个体农业。
这一制度的实行直接促进了我国经济的快速发展，农村的生产力得以大幅提升，特别是在国家扶持下发展了许多特色农业和农村合作经济，为我国的农村经济结构升级和区域扶贫做出了贡献。
然而，在过去的几十年中，我国农村土地制度改革仍然存在一些问题和挑战。
首先，土地使用权流转的市场化程度相对较低，大部分流转仍然处于同村、同乡的限定范围内，土地市场资源的整合和优化利用达到了一定的瓶颈；其次，承包合同制度落实不到位，一些农民在土地租赁和产权拍卖等环节中难以保障自己权益，有些地方利益分配、土地收益不均衡等问题引发了公共资源争夺和治理困难问题；第三，随着城镇化和工业化的加速发展，农村人口外流，导致土地闲置和资源浪费问题日益凸显，部分土地呈现负增长态势。
针对上述问题和挑战，未来我国的农村土地制度改革可以有以下几个方向。
新中国成立以来土地制度改革历程以及经验总结
２ ０ １ ２年 ３月 的政 府工 作报 告 ， 把 稳 定 和 完善 农
权制度。
１ ． ３ 人 民公 社化 阶段 （ １ ９ ５ ８—１ ９ ７ ８年 ）
村土地政策 ， 进一步深化农村改革 ， 调整土地制度的
相 关 政策 成为 改 革 的关键 。十八 大报 告 中指 出 ： 要
１ ９ ５ ８年在 高级 社基 础 上 大 力 发 展 以 乡 为单 位 、
关键词 ： 土地制度改革 ； 家庭承包制 ； 经验 中图分类号 ： Ｆ ３ ２ １ ． １
“ 普天之下 ， 莫非王土” 、 “ 地者政之本也” 、 “地 不平 均 和调 ， 则政 不 可正 也 ” ， 自古 以来 土 地 占有 王
权 化 的思 想根深 蒂 固。土地 问题 一直 是历 代王朝 统 治者所 关 注和重 视 的政 务 。土地 问题 不仅 关 系到经 济问题 ， 还包 括 着 复杂 的政 治 问题 和社 会 问题 。新
农 民 个人 只是 土地 的使 用 者 ， 全 面无 偿 占有农 民 的 生 产 资料 、 生 活 资料 和 自然 资 源 。用 毛 泽东 同志 的
话来讲就是 “ 一 日大 ， 二日公 ” 。１ ９ ５ ８年的人民公社
化运动 ， 宣 布 了土 地 私有 制 的终 结 和 劳 动群 众 集 体 所 有 制 的最 终 确 立 。 １ ９ ６ ２年 为 巩 固 土 地 的 集 体 所 有制 ， 稳定 农 业生 产 ， 采 取 了“ 三级 所 有 ， 队为 基础 ”
社 会 主义农 业 的 改革 和发展 ， 从 长远 的观点 看 ， 要有 两个 飞跃 。第 一个 飞跃 ， 是 废除人 民公 社 ， 实行 家庭 联产 承包 为 主 的责 任 制 。这 是 一个 很 大 的前 进 ， 要
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改革开放以来中国土地征收法变迁及展望
[摘要] 不断完善的土地征收法为改革开放的顺利推进提供了必要条件。
改革开放以来，土地征收法的主要发展变化有：从单行法转变为了诸法合体，“土地征收”概念取代了“土地征用”概念，土地征收审批权不断地被上收，补偿标准不断地被提高，省级人民政府的土地征收决定的可诉性得到了明确。
展望未来，土地征收法的完善方向是：制定统一的土地征收法、明确规定征收土地的公共利益范围，科学设置土地征收审批机关，按照被征收土地的市场价值给予被征收人公正补偿，有效保障被征收人的救济权。
[关键词] 改革开放；中国土地征收；土地征收法；土地征收审批机关；征收补偿
在现代市场经济国家，土地资源的配置有两种方式。
一是通过市场交易，二是通过土地征收。
我国经济体制改革的起点是1978年开始的计划经济体制改革，最开始提出的是建立社会主义有计划的商品经济体制，到1992年中共十四大才明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
到2018年，我国的经济体制改革走过了40年，市场经济体制已经建立起来并处于完善阶段。
1988年宪法修改以后，我国可以通过市场交易的方式转让土地的使用权。
但在改革开放的40年里，我国一直不能通过市场交易的方式转让土地所有权，而只能通过土地征收的方式转移土地所有权，而且仅限于农民集体所有的土地单向度地转为国有土地。
通过运用土地征收权将农民集体所有的土地转变为国有土地后，国家可以将国有土地的使用权通过市场交易
的方式出让给用地单位，用地单位获得国有土地使用权后，可以依法转让。
从1978到2018年，我国的土地征收法随着社会的发展而不断变化。
从整体上看，我国的土地征收法为我国工业化和城镇化建设的顺利推进提供了必要的土地，在我国国民经济的迅速发展过程中发挥了重要作用。
毋庸讳言，我国当前的土地征收法仍存在着一些缺陷，与我国新型城镇化建设的需要存在着一定的冲突。
为了进一步推动我国新型城镇化建设，有必要改革我国当前的土地征收法。
一、改革开放以来土地征收法的历史变迁
（一）形式变化：单行法变为诸法合体
在1986年《土地管理法》颁布之前，我国的土地征收法在形式上采用的是单行法。
这个阶段我国的土地征收法在形式上是《国家建设征用土地办法》（以下简称《办法》）。
该《办法》制定于社会主义改造完成之前的1953年，1958年社会主义改造完成之后进行了修改，并一直沿用至1982年，该《办法》的制定主体是国务院，因此在规范性文件的性质上属于行政法规。
1978年改革开放后，为了适应商品经济带来的新形势，国务院于1982年将《办法》修订为《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》），并上报给全国人大常委会审议，在审议通过后，由国务院颁布实施。
虽然《条例》最后由国务院颁布，但由于经过了全国人大常委会的审议批准，因此，可以说《条例》的制定主体是全国人大常委会，《条例》在规范性文件的性质上属于法律。
改革开放后，商品经济逐渐发展起来了。
许多地方为了发展当地经济，出现了损害社会主義公有制的买卖和租赁土地的现象以及乱占滥用耕地、浪费和破坏土地资源的行为。
然而这些现象。