行政服务中心的资源整合之道

行政服务中心的资源整合之道作者：陈宪文来源：《信息化建设》2012年第07期我国行政服务中心的运行模式基本上是多部门进驻一个中心集中办公，网络结构既独立又有交叉，中心的行政审批管理系统与部门的业务审批系统共存，从而形成了部门审批系统的独立性与审批系统的整合性之间的矛盾、数据的分散与需求集中的矛盾、部门间数据互相需求却难以获取的矛盾。

通过模型建设，从纵横多维中寻找相交点，在相交点间搭建一个信息资源交换的平台，为以后行政服务中心信息化建设方向提供借鉴思路。

行政服务中心的四大矛盾我国行政服务中心的建设始于上世纪90年代末，有称“办证中心”的，有称“项目审批中心”的，有称“便民服务中心”的。

经历10余年的发展，当今大体模式基本成型。

以服务型政府理念为指导，以审批服务优化为依托，通过政府组织重组，职能整合，流程再造，多部门进驻同一场所集中办公，以窗口的形式开展行政服务，为公民、法人或组织提供一体化的服务。

直至去年，才逐渐形成了行政服务中心体系的规范化。

行政服务中心审批管理系统指围绕行政服务中心行政审批业务或公共服务的开展，充分应用信息资源和信息技术开展规范化行政审批、网上审批、审批管理和政务公开等功能。

从行政服务中心审批管理系统而言，其本身并无有价值的业务信息资源，然而各审批部门在审批行为中，却越来越强烈地意识到部门间信息资源整合的必要性与紧迫性，却限于目前机制体制方面的局限，举步维艰。

行政服务中心的信息化建设进程中存在的矛盾主要有以下几方面：一是行政服务中心审批管理系统的主动性与部门操作的被动性之间的矛盾，二是审批部门业务系统的独立性与行政服务中心审批管理系统的整合性之间的矛盾，三是信息资源的分散性与信息资源的综合性之间的矛盾，四是各级行政服务中心的独立性与业务信息资源关联性之间的矛盾。

SOA标准模型分析与实践维基百科对SOA的定义是：SOA是采用面向服务的体系结构（Service-oriented architecture）构造分布式系统的应用程序的方法。

它将应用程序功能作为服务发送给最终用户或者其他服务。

它采用开放标准、与软件资源进行交互并采用表示的标准方式。

SOA的目标就是构建可灵活多变的IT系统。

其解决路径主要具备三个重要节点：标准化封装、复用、松耦合可编排。

SOA架构理论得以推广流行，正是得益于TOG组织发布的一个SOA架构框架的参考模型，它是许多基于SOA架构的产品及架构规划案例得以落地实现的基础。

该架构模型最初是由IBM提案、TOG组织结合其原有的TOGAF企业架构框架对其进行完善的SOA架构框架的参考模型，它是目前IT业界最权威严谨的SOA架构标准。

完整的SOA架构由五个部分组成：基础设施服务、企业服务总线、关键服务组件、开发工具、管理工具等。

整合框架的总体设计思路是仅仅围绕“信息资源”来展开的。

通过对信息资源采取“收集整理—整合通道搭建—层次结构构造—应用”等四个步骤的处理，将各政府部门内的零散的、纷乱的信息资源整合成一个系统化的、结构化的政务基础信息资源体系，信息资源整合框架需要实现门户集成、服务集成、数据集成、硬件集成等四个方面的整合目标。

该资源体系在内部实现信息资源的有效流通，对外提供标准化的信息服务。

根据上述整合框架的设计思路及整合框架的层次设计，提出如下一个具有实际参考意义的整合框架实例模型：信息资源管理层和信息资源门户层之间夹杂了一层业务应用系统层，这是因为业务应用系统是服务资源层的服务集成源头，同时也是服务资源层的服务功能的消费者。

这是一个相互循环的结构，因此在信息集成支持平台层和服务资源层之间的服务集成功能排列了数据资源、功能系统、业务系统等要素，这表示综合业务服务和基础功能服务，其本身是对业务应用系统和业务数据的包装、组合的结果。

我们称业务应用系统提供的服务功能点为单粒度基础业务服务，而通过对多个单粒度基础服务的组合、封装，形成综合业务服务组件，并注册到服务总线上，形成综合业务服务组件群。

在行政审批服务中，联合审批办理的事项在客观上普遍存在，在政务信息服务实践中，具有很强的实用性。

比如在行政服务中的一窗式服务、专业式服务（如重大项目联合审批、企业注册联合办理等）业务实践中可以极大地提高办事效率、节约行政成本。

笔者以企业注册联合办理服务为例，具体说明数据整合过程。

在企业注册联合办理过程中，共有工商、质监、公安、地税、国税五部门参与的五证联合办理，数据交换平台的模型部署如左图：浙江义乌的行政审批管理系统中部署ESB产品应用集成服务器，在参与的五个部门审批数据库的前置机上分别部署ESB产品客户端适配器，多个ESB产品客户端适配体系与管理系统中的ESB产品应用集成服务器一起共同组成完整的ESB自治网络，形成数据交换总线。

公司注册登记设立联合办理流程如下：一窗受理。

窗口设立联办窗口，受理公司设立联合办理申请。

联办窗口将有关办事资料数字化并上传到办理信息管理平台，各有关窗口共享数字办事资料。

信息分发整合。

受理时录入的信息，所需部门可到信息中心获取。

工商获取到申请信息后，由工商红盾网生成工商业务信息，然后通过工商前置机交换到信息中心，形成各部门所需的第二次信息，公安局可凭此信息办理公章刻制审批服务，质监也可凭工商、公安的业务信息办理企业组织机构代码证，然后国、地税部门再根据前四个部门的整合信息办理税务登记，到此，五个部门参与的联合办事服务结束。

证照交付。

联办窗口办结联办件并通知申请人，申请人到公章刻制机构领取公章，到联办窗口领取缴款通知书，缴纳费用后领取相关证照。

资料存档。

有关窗口在联合办理信息管理平台下载办事资料并存档。

联办窗口工作人员将有关办事资料整理存档或移交有关窗口。

资源整合框架模型的关键要素要保证这个信息整合框架模型的落地并产生实际的价值，还必须有一个配套的相对科学的实施及运维管理方法。

具体到每个案例的实际应用场景，我们需要了解并把握住一些基本的具有关键性的要素。

一是规划设计。

规划设计的核心要素主要体现在框架的架构规划方法、项目阶段的划分及控制、技术配套规划等。

由于真实的政务信息资源都分布在不同职能、不同行政级别的各类政府部门及企事业单位里面，整合的本质是对信息资源进行“逻辑集中、物理分散”的管理模式。

信息资源整合需要在考虑并尊重现实的信息资源环境的前提下，围绕信息决策、业务协同、服务供应等方面的业务需求目标，确立信息的采集、流转、存储、消费、管理等的集成模式和集成流程，然后按照业务架构—信息架构—技术架构—应用架构等四个层次将上述模式和流程从业务向信息、技术、应用逐步的落实、最终形成真正实际可用的信息资源。

在这个逐步细化的过程中，业务架构决定了要实现什么样的业务目标，信息架构、技术架构决定了要搭配什么技术和工具产品来支撑其框架的实现，应用架构是最终的信息服务资源载体。

在明确了每期项目的所有信息集成模式和集成流程后，可套用上述四个层次具体实现这些关键任务。

二是规范标准。

信息资源融合建设的标准规范体系主要包括3个方面的内容：信息资源的标准规范、技术支撑体系规范和管理制度规范。

信息资源的规范主要包括数据和服务两类资源的标准规范。

主要包括信息资源分类标准、信息资源共享数据指标命名规范、信息资源共享服务接口标准、政务信息资源核心元数据编制规范等方面的内容；技术支撑体系规范主要是指在信息资源的流转、应用过程中涉及的供需、管理等各方主体需要遵循的技术标准。

如信息安全守则、标准的交换流程体系、标准的目录共享体系等方面；管理制度规范是指在建设、运营过程中涉及的业主、开发、监理、实施、运维等单位主体需要遵循的统一的管理制度，尤其是信息交换过程中涉及到的信息资源部门。

基于政务信息资源整合平台之上的政务行为与传统的政务行为有极大的改变，其重点在于强调各业务部门的资源共享及业务协同，需要制定一整套约定各方责、权、利的管理制度，以约束各职能不同、级别不同的业务部门协调一致地工作。

管理制度规范包括项目规划设计文档、项目实施文档、各信息资源部门的权责申明、项目运营管理规范、信息交换争议解决机制等等。

三是信息整合平台的运营要素，即持续改进和绩效评估。

持续改进机制在项目实施过程中，需要在架构规划设计、技术工具配套等方面做好基础工作，而在项目运维阶段需要根据实际的业务变化情况、技术发展情况及时地做出动态调整，这个调整同时包括系统自身的架构设计调整、技术配套工具更新等。

而在政务信息资源框架中，一方面需要从业务变化、技术发展的角度来考虑持续改进的可能，一方面也需要从架构、解决方案上入手来实际解决业务持续改进的问题。

另外，在运营过程中的持续改进，必须始终坚持业务需求为导向，技术工具及产品的使用也必须朝着使业务流程具有内生性的修复及改进功能的方向发展。

应用模型实践成效公司注册联合办理，在部门横向协作，信息共享方面取得突破性的进展具体表现在三个方面：一是实现办事所需资料共享，以前办事群众到各窗口要分头受理，所需材料也需多头提交，现只需向联办窗口提交一份材料，这份材料经数字化后上传到联合办理工作平台，相关窗口可共享办事资料。

二是实现了“一窗式”工作流程，即一个窗口受理，同一窗口提交相关证照。

以前公司设立登记要跑工商、公安、国税、地税、质监等5个单位窗口，现只需跑联合办理1个窗口即可，窗口部门间能通过后台协同办理的方式来完成。

三是实现跨部门审批数据的共享与交换。

通过联合办理工作平台，公安、地税、国税、质监等窗口通过共享信息来相互传递审批结果及相关审批信息，通过模型运行，达到了工商红盾网的业务信息与审批系统的交换与共享，审批系统与质监系统的交换与共享，避免了“二次录入”，也减少由于手工操作而带来的操作误差，从而减低了工作强度，提高了工作效率。

据统计，开通公司设立登记联合办理将使申请人从跑5个窗口减少到跑1个窗口，办理时间从至少8个工作日减少到5个工作日，提交资料从26份减少到9份。

自去年6月23日运行以来，到今年6月22日止，已办结联办件3015件，日均12.06件。

一年以来，通过联合办理，办事群众估计节省复印资料达10余万元，质检窗口避免重复录入5.13万字段，提速了9045个工作日。

由于目前多部门系统的各自为阵，互不联系，系统之间信息共享与交换不能做到随心所欲，通过基于SOA架构模型的建设，以面向服务的全新服务方式，各职能部门之间建立信息资源整合利用的环境，满足各部门有条件获取所需的信息，同时也能提供其他部门所需的信息，实现各取所需，为多部门协同审批，促进信息资源大融合，为政府决策提出更科学、更全面的信息基础，也为进一步提升政府服务和管理水平提供支持。

通过公司注册联合办理模型的探索与实践，我们将积累经验，接下去，即将要进行“三制”办理模式，即“联办制”、“模拟制”、“代办制”，同时将开通联合办理模型。