浅析人大代表的专职化

浅析人大代表的专职化[摘要]人民代表大会制度是我国政权的组织形式，是建设社会主义民主政治的核心内容。

我国现行的人大代表兼职制度在社会主义民主法制建设进程中发挥了重大作用，但是随着社会发展的不断深入和完善，对人大代表兼职制度提出了新要求。

人大代表专职化并不是我国人大体制改革的唯一路径选择，文章以当前人大代表兼职制度存在的困境为出发点，汲取人大代表专职制的一些合理思想内核，对实行专职化的途径以及相关的制度建设做深入的探讨，探索兼具科学性及可行性的路径。

[关键词]人民代表大会制；人大代表；专职化一、兼职代表制设计的初衷人民代表大会是组织人民当家作主和人民群众参与国家管理的适当形式，人民代表大会制度是我国民主政治的核心内容。

根据宪法和法律，人民当家作主是通过人大代表集体行使国家权力来实现的。

在我国，除了人民代表大会常设机关的部分专职组成人员外，大多数代表都是兼职的，这是我国人民代表大会与西方议会的一个显著不同。

我国实行兼职代表制，既受到了外国的影响又有自身的考虑。

马克思、恩格斯提出了“议行合一”，在很长一段时间被奉为社会主义国家代表机关的经典组织原则。

“议行合一”最早是法国著名资产阶级思想家卢梭在他的《社会契约论》中阐述了“议行合一”的政权思想：“从立法者比任何人都清楚法律应该如何执行和怎样解释看，人们所能有的最好政体莫过于把行政权和立法权结合为一体的政体，这种政体就是民主制政体及全体人民都是行政官或司法官那样的政府，但是这种民主制只适应小国。

”在实践中，列宁力求准确按照马克思的“议行合一”原则建设苏维埃，苏维埃既是制定法律的机关，同时又是实施法律的机关。

我国人大代表兼职制，主要是效仿原苏联的“苏维埃”代表制度，但也结合自身，我国实行兼职代表制的深层原因，是使人民代表始终保持人民公仆的本色，不脱离实际、不脱离群众。

二、人大代表非专职化存在的不足（一）代表没有充足的时间履职我国人大代表绝大多数都是兼职的，这就决定了代表机关不能开太长的会，就拿我国全国人大为例，第一届到第十届全国人大，会期最长的为26天，最短的仅5天，全国人大一般每年举行一次会议，每次15天左右；全国人大常委会会议一般每年举行6次，每次4天左右，两者加在一起全年也不到40天。

每年人大会议短暂的会期与繁多的工作内容形成了鲜明的对比，既要审议政府工作报告，审查国民经济和社会发展纲要，又要对各类提案进行评议，还要制定和修改各类重要的法律，换届时还要选举出各个重要的国家机关领导人，如此繁重的任务都要在半个月左右的时间完成。

加上代表又大多来自生产、工作一线，相当一部分代表没有足够精力去调查研究。

（二）代表与选民的联系不足代表与选民之间的联系应当是紧密的，但由于中国的特殊国情，根据宪法和选举法的规定，只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。

所以，导致选民与代表的关系之间实际上是处在一种松散的、临时性的状况中。

甚至很多选民对他们所选出来的代表并不了解。

有人曾提出，在选举人民代表时，应适当开展一些竞选活动，“通过竞选，人民代表候选人在选民和选举单位面前公开自己的政治观点、参政能力，以及当选后的工作计划等等。

”这样既可以使选民更好地了解和选择候选人，又可以增强候选人的责任感。

代表与选民之间的联系不足还体现在，代表如何去听取民意，代表从哪些渠道去听取民意。

选民与代表是“源”与“流”的关系，联系选民是代表的法定义务与职责，由于我国人大代表的非专职化，客观上造成选民无法及时地联系人大代表，及时反映意见。

（三）代表角色特征不明显兼职化的人大代表在大量的日常活动中，是以其原有的社会身份出现在公众面前的，作为人大代表的角色特征反倒因此隐而不显。

尤其是担任领导职务的人大代表，基本上是以领导角色进行社会活动的，人民群众有事找他们，主要因为他们是领导干部，而并非因为他们是人大代表。

人大代表兼有代表和干部双重身份。

代表结构官员化倾向，给代表工作带来很大的弊端，主要体现在这类代表平时工作太忙。

（四）对代表无规范的制度进行管理和监督《代表法》规定了代表应该受到选民和原选举单位的监督，但是选民对于代表如何监督，却是没有一种可具体操作的程序，也没有规定相应的监督约束机制，对“无为”、“不为”代表缺乏刚性监督措施，也没有建立代表届中辞职制度，代表“出口”不畅。

正如上述，我国的代表具有领导干部和代表双重身份，那么就使得人大的监督工作处于一个尴尬的境地。

根据现行《宪法》的规定，各级人大负有监督同级行政机关、审判机关、检察机关的职责，现行选举制度允许行政官员、法官、检察官当选人大代表，这种体制至少在客观上造成了自己监督自己的状况。

（五）代表职务的荣誉化倾向人民代表是人民意志的表达者，是人民权力的受托者，而不是一项可以用来抬高个人身份地位的荣誉称号。

可是长期以来，将特定的先进性、荣誉性硬性附加于人民代表的职务之上，使广大民众和代表本人形成了人大代表的资格或身份必须具备特定的政治先进性或荣誉性之错觉。

在兼职化的情况下，也可能会产生这样的错觉，可以成为人大代表是因为其代表本人的本职工作做好的情况下，给予的一种代表的奖励，只有对上级负责的意识，没有代表人民、对人民负责的观念。

也有个别素质较差的代表，钻了选民与代表的联系非正式化以及人大常委会与代表联系虚散，因而监督制约力度不够的空子，把“人民代表”当成荣誉的头衔到处炫耀，以提高身价，甚至以此作为谋私的本钱和犯罪的掩护。

三、现阶段推行人大代表专职化的途径探索（一）专职代表制度的宪法化人民代表大会制度是国家的根本政治制度，因此人大代表的专职化必须有宪法作为其坚定后盾，宪法等一系列法律对推进人大代表专职化有着保障作用，如果全体代表实行专职化，必然涉及与人民代表大会相关的相关法律包括宪法的修改。

通过修改宪法，将人大代表的专职化以根本法的形式固定下来，保障其在国家政治生活中的不可动摇的地位和长期稳定性，这在实现人大代表专职化的过程中，是极其重要的一个步骤，必须予以高度重视。

（二）代表选举制度的完善人大代表实行专职制必须改变现有的选举办法，完善选举制度，要加大代表选举的公开化、民主化和透明化程度，改进代表选举的程序和方式，制定严格的代表选举标准，让具有较高政治素养的社会精英进入人大队伍，逐步缩小农村人口与城镇、城市人口选举权的差别，逐渐消除城乡差别。

地方的各级人大代表，要考虑到我国民主政治发展应当以渐进累积型模式为主要模式，直接选举的层次提高也应循序渐进，先从设区的市、自治州推开，待经验成熟后再逐步推进到省、自治区、直辖市层面，使代表与选民之间建立起直接、牢固的权利和义务、责任和监督关系，这将是推行专职代表制的最好润滑剂。

（三）部分代表的专职化减少代表名额全面推行人大代表专职化是一个系统工程，既要制度上的构建又要观念上的转变，由于我国现阶段绝大多数代表都是兼职代表，因此专职代表制的实行不可能一蹴而就。

推行人大代表的专职化可采取先易后难、逐步推进、逐步完善的策略。

依此，部分人大代表的专职化不失为一个良好的方法。

我国著名学者杜钢建提出，在全国人大代表中，至少要有五分之一的人大代表要实现专职化，实现部分人大代表的专职化可以将各级人大常委会委员设为专职的，并由选民直接选举产生高素质的专职委员，这样可以提高立法的质量，更好地代表全局利益，体现代表选民之间的是委托关系，而不必设为专职的，这有点类似于西方的两院制，却又可以与我们目前的制度和现状相适应。

正如上述所说，我国人大代表的数量可谓是世界之最，如果全都之专职化，那么我国的财政将不堪重负，那么从根源上解决这个就是压缩人大代表的数量，我们所追求的是质而不是量。

（四）代表工作物质保障的建立实行人大代表专职化以后，必须对代表的履职提供足够的物质保障，以立法形式规定代表的生活保障权，在美国宪法中，明确规定了参众议员应该得到相应的报酬，且该报酬是由合众国国库支付。

只有通过法律的形式确定下来人大代表的生活保障权，那么在无形上，也会对提高人大代表自觉履职起到一定的促进的作用。

我国的公务员法是公务员生活保障权得以实现的法律依据，那么我国的代表法应当是人大代表生活保障权得以实现的法律依据。

但是，我国现行的代表法是以人大代表为兼职化为前提而做出的法律规定。

显然不符合人大代表专职化的要求。

所以要通过新的立法形式来改变这一状态。

（五）代表监督体制的构建在现实生活中有很多的人大代表确实能为人民服务，能够履行作为代表的职责，可是却在任期后期或连选连任后因为某些因素的影响，使得某些代表出现变质现象，反而利用手中权力为自己或他人谋取利益，置民意于不顾，这种现象在我国专制王朝时期就已周而复始地出现，被称为王朝兴衰的周期律。

在新时代的中国，在人大代表的素质无法达到理想标准时，需要靠外界施加压力，这就需要建立监督体制。

这里所说的监督，是指来自社会各方各界，包括个人、集体和社会团体等的监督，加强对人大代表的监督，有利于培养人大代表履行职责时的责任心，刻意地从外界给人大代表的工作造成一定压力，具体办法可以通过建立代表定期向选民汇报工作、把人大代表的全部活动真正置于选民的监督之下，通过对人大代表的监督保障，从外界保障了专职化的人大代表更好地履行职责。

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