通用机场建设运营模式比较研究

通用机场建设运营模式比较研究

如同运输航空和通用航空作为两翼组成民用航空，运输机场和通用机场共同构成了一国的机场体系。四通八达的运输机场确保了主要城市之间的互联互通，而遍地开花的通用机场则能够确保乡镇、社区、县与城市之间的联络，从而共同构成了一国的空中交通网络。在美国1.9万个机场中运输机场仅占600个，其余都是通用机场。而我国目前拥有189个运输机场和399个通用机场（含临时起降点），仅为美国的2%。通用机场发展滞后，无法满足未来我国经济社会对空中交通通达性和便捷性的要求。

根据目前已有的研究成果和各国的实际情况，通用机场的建设运营模式主要有三种：一是以国有资本为主的“国有外包”模式，即国有部门负责投资建设机场，将其中的部分工程委托外部单位，机场建成后委托国有企业运营；二是以民营企业为主的“自建自用”模式，即民营企业自己投资建设机场，并运营机场，从而形成通航运营的核心竞争优势；三是委托经营模式，即国有资本建设后，通过租赁、出售等方式委托非公企业运营机场，并通过一定的制度安排确保机场的公益性。下文介绍三类模式的典型案例，并对各类模式展开横向比较，提出推动我国通用机场建设的几点建议。

一、美国通用机场的委托经营模式

二战期间美国在本土修建了大量机场，战后这些机场划归地方政府，而后被委托给企业、非盈利组织或个人经营，形成了现代美国通用机场体系的雏形。按照经营过程中产权是否移交给经营主体，美国的委托经营模式又可分为两类：一是不转移所有权

的委托经营，政府与机场经营方签订一个委托经营协议，但保留机场产权，这类模式多见于规模较大的公务机机场和城市通用机场；另一类是转移所有权的委托经营，政府与机场签订委托协议的同时，在委托经营期内转移机场产权，这类模式多见于提供社区服务的小型通航机场。

（一）不转移产权的委托经营模式

这类通航机场的产权归属于当地州、市、县政府，由政府组织公用事业性质的机场管理委员会（一般也是当地运输机场的管理当局）作为通航机场管理机构，并通过签订租赁协议等方式授权一个非营利组织或机场主管经营机场（图1）。

图1：美国通用机场管理结构

始建于1940年代的Ryan通用机场位于美国亚利桑那州Tucson市（图2），目前拥有1600米、1300米和1200米跑道三条，驻场航空器300架左右，年起降16万架次。1941年珍珠港事件后，美军的飞行员培训转入内陆，Ryan机场凭借沙漠地区干燥晴朗的天气条件成为了重要的军用航校。二战结束后的1948年10月，Ryan机场正式移交给亚利桑那州政府，随后州政府设立Tucson市机场管理局（TAA，Tucson Airport Authority），定位为非盈利组织，负责Tucson国际机场和Ryan

机场的日常运营管理。1954年，州政府与TAA签订了99年租赁契约。

在美国，对于纳入了NPIAS（National Plan of Integrated Airport Systems，美国国家机场系统综合计划）的机场，其建设资金可申请AIP（Airport Improvement Program，机场促进计划）补贴，而机场收入仅用于自身日常开支。Ryan机场作为NPIAS 的一员，其运营方TAA没有地方财政的支持，日常运营支出依靠机场周边的停车场、机库出租、土地租赁、油料销售等收入。对于跑道改扩建等非盈利的、涉及安全的支出，主要依赖AIP

和州政府资金支持。例如，在2010年Ryan机场的一份机场改扩建计划中，整个工程共计需要投入8亿美元，其中AIP为其提供95%的建设资金、州政府负担2.5%，Tucson市负责2.5%，此外还可申请州交通部门机场建设贷款。可见，这种制度安排确保了通航机场的公益性定位，强调机场不以盈利为目的。

图2：Ryan机场卫星图片

（二）转移产权的委托经营模式

这类通航机场通常规模较小，距离市区较远或交通便利程度略差，机场的定位并不以服务城市为目的，更多为居住在机场附近的居民提供基本航空服务。这类机场一般由私人购买已有老旧通航机场产权，然后申请AIP计划资助进行改扩建后自行经营，机场的FBO也由自己经营。

例如：位于堪萨斯州的Stearman机场是一个私人拥有但对公众开放的机场（图3），机场有一条1556米长，18米宽的跑道，有130多架飞机驻场，绝大多数都是单引擎飞机。机场FBO 服务由机场主直接提供。该机场是由豪客比奇公司的两位飞行员夫妻与合伙人一起投资85万美元购买产权，经过几年的投资与改扩建，将机场跑道由800米延长到现在的1556米，跑道也加宽了一倍，这个过程中申请了AIP的机场改造资金。

图3：Stearman机场概览

该机场的主要特点是，经营人在获得机场产权后进行扩建及改造，其后将机场周边的土地出售或出租给个人，由业主自行建设住宅。每户住宅都建有自家的机库，并有道路直接通向滑行道与跑道（图4），因此，机场业主可以方便地使用机场并拥有自家的机库。这一机场的主要服务对象是机场周边的业主，极大地方便了业主的航空出行，因为使用方便，该机场的使用率也比较高，平均每天有30架次起降。另外，由于机场已经形成社区，机场主开设了一家航空特色的餐厅，吸引住家用餐，机场主的办公室也设在一起，方便了机场主与客户的交流。

图4：Stearman机场可以滑行到跑道的住家机库

二、我国通用机场建设运营典型模式

（一）国有外包类建设运营模式

外包模式在我国运输机场开展通航业务的经营中较为常见，特别是对于定期运输航班数量有限而通航业务量相对较大的机场，例如舟山普陀山机场。该机场所有权归属舟山市，通航业务则由舟山机场集团下属的舟山岛际航空服务有限公司经营。由于优越的地理位置和良好的空域环境，舟山机场已成为华东乃至全国最繁忙的通用航空机场和综合保障基地之一。

图5：舟山机场通用航空专用停机位

2012年舟山机场通航作业达4750架次，目前驻场通航公司及单位有8家，驻机场通用飞机有13架，开展海监执法、海上石油、海事巡逻、岛际飞行、救助飞行、空中旅游观光、航摄、物探、飞行驾驶培训等航空业务。机场共有9个小机位，3个机库已经处于饱和状态，2013年1至10月保障公务机68架次。在运营模式上，作为机场经营管理主体的舟山民航集团有限公司，与舟山市民用航空管理局属同一机构。在通航保障业务方面，能够为通航企业提供起降、停场、加油等服务。

图6：救助遇险渔民的直升机在舟山机场做起飞准备

受制于通航企业业务量不高和保障收费标准较低等原因，舟山机场的通航业务收入有限，2012年总收入不足400万元，在机场总收入中比重较低。同时受制于设备和人员，机场对通航业务的保障事实上形成对机场保障资源的侵占。在这种背景下，尽管目前有多家通航企业表现出与舟山机场合作的意愿，但机场公司仍然更为重视运输业务，也没有投资新建或到异地经营通航机场的意愿。

（二）完全私有化建设运营模式

伴随着近年来我国通用航空事业的爆发增长，通航企业运营中受到来自机场的制约愈加明显。由于通航飞机“低、慢、小”的特点以及对时刻、机位资源的挤占，繁忙机场一般不接受通用航空器的飞行申请，而偏低的通航保障收费标准进一步降低了机场的积极性。为解决运营基地方面的限制，部分私营通航企业选择自己建设通航机场。这类通航机场建设的出发点是出于保障自有

通航运营，如江苏若尔通航、精工通航等企业纷纷规划建设通航机场以支持自己的运营业务，凭此形成竞争优势。由于目前没有建设补贴，私营企业独立承担较高的机场审批和建设成本，也决定了机场对外高收费。同时，由于其业务主要定位于自建自用，业务量有限，这类通航机场经营情况大多比较惨淡。

浙江千岛湖机场是由建德市一家私营企业投资建设的，项目首期投资4000万元，1999年底项目启动，2000年5月完成审批手续，2002年4月开始建设、10月份完成500米开放式主跑道的建设，2006年竣工并完成验收，主要用于飞行培训。2011年收入仅为60万元，经营比较困难。目前千岛湖机场的最大控股人、浙江中江控股集团因企业资不抵债被迫重组，机场已移交建德市旅游局管理。

图7：千岛湖通用机场

密云通用机场是大型华裔外资企业华彬集团投资建设，并作为华彬天星通用航空公司的主运营基地。机场首期建设主跑道长为800米，宽度为30米。该通航机场定位为多功能，主要涵盖两个方面：通用飞机的试飞和运营。机场建设总投资估算约为人民币约1.9亿元，其中土建工程7000余万元，设备安装近2000万元。按照该通用机场收入成本分析预测情况，项目投资回收期在15到20年，且前5到8年处于亏损状态，企业盈利能力较

差。

图8：密云机场航站楼

图9：密云机场全景三、几类模式的主要优缺点

如表1所示，各类通用机场的建设运营模式均存在明显的优缺点。

（一）美国委托经营模式优点和特殊制度设计

委托经营类模式，主要表现为政府通过租赁或签订其他协议的方式，授权企业或个人建设和运营通航机场，在这一过程中政府可以选择将产权转移给民营部门。这种模式的主要优点有：（1）经营效率高。在这种模式下，相当于政府将机场的建设运营承包给企业或私人，从而有效的提高了机场的经营效率；

（2）规划一致性高。在政府保留所有权或者政府授权民营企业经营已存在的机场时，机场建设上能够较大程度的与规划保持一致。

尽管这种模式本身也存在明显的缺点，但美国政府以特殊的政策作为制度设计进行了克服。具体表现为：

（1）通过长期租赁或转移产权解决专用性资产投资激励。当政府保留机场产权时，由于机场的跑道、机库等属于专用性极强的基础设施，民营部门对机场改扩建投资的激励不足。对此，美国政府主要通过足够长时间的租赁协议（例如：99年）或转移机场产权进行解决；

（2）以补贴解决委托代理矛盾。委托经营模式实质上是政府作为委托人将通用机场通过契约方式交由民营企业或其他组织经营，在这一过程中双方形成了委托代理关系，也由此产生了委托代理矛盾，例如私营企业获得了通航机场的运营权之后，为获取契约期内的最大收入，一方面可能降低安全标准扩大运营量，另一方面可能疏于对机场设备实施的维护，甚至最终掏空了机场的人财物。对此，美国政府主要通过补贴解决，补贴的基本原则是“盈利不补”，即补贴只对机场中不盈利和涉及安全的部分，如跑道、照明、排水、围界等。

（二）国有外包类模式的主要优缺点

对于国有外包类模式，主要是政府拥有通航机场的产权，然后委托归属国有的机场管理公司（往往与当地的机场管理局为两块牌子一个机构）管理。这种模式的突出优点是：

（1）确保了机场的公共属性，面向社会开放。由于这类通用机场往往依托运输机场，且机场的投资建设依赖政府投资，因此这类机场能够确保面向社会开放；

（2）持续投资能力和较高安全标准。在对机场的投资方面，由于依托国有资本，这类机场具有持续投资的能力，而且在改扩建方面能够获取地方政府和民航部门的支持。同时这类通航机场多依托运输机场，安全设施、规章等与运输机场无异，能够确保通航运行的安全性；

（3）规划相容性。由政府经营管理的通航机场在投资建设方面能够较好的落实全省或全国的统一规划，从而能够融入地方综合交通体系，在政府的支持下承担一些涉及民生类的通勤飞行业务，也有助于机场扩大通航业务量，增加运营保障收入。

外包类模式的主要缺点体现在国有经营的低效率问题，具体体现在以下几个方面：

（1）经营成本高、效率低。在现有的体制下，政府委托国有的机场管理公司经营通航机场往往存在高投入低产出的问题；

（2）机场积极性低、重视程度不高。由于目前通航业务量有限，通用航空带来的收入有限，作为机场管理公司对通航业务保障重视程度不高，避免通航业务对运输业务所需资源的侵占。

（三）自建自用模式的优缺点

自建自用类，主要表现为通航企业自建通航机场，保障自身通航运营业务。自建自用类通航机场目前增速较快，这是在当前通航保障能力不足、各类资源限制下企业的次优选择。通航企业选择自建自用机场是为了解决外部资源保障瓶颈问题，同时可以凭借自建自用的通航机场形成独特的竞争优势，为客户提供更好

的服务，因此企业对投资自建自用通航机场表现出了较大的热情。同时，民营企业自建自用的通航机场也能够以较低的成本实现运营，经营效率更高。

自建自用模式的突出问题体现在以下几个方面：

（1）通用机场的公共物品属性难以保证。我国目前发展通航机场的主要目的还是通过连点成片解决通达性的问题，因此必须强调其公共物品属性或者公共基础设施属性。企业自建通用机场根本目的仍是自用，据此形成竞争对手难以模仿超越的核心竞争优势，而这与公共属性存在冲突；

（2）规划统一性难以保证。企业自建自用的通航机场往往需要符合企业自身的发展战略，因此可能会与统一的规划存在矛盾，在某一具体项目上会有过度投资或投资不足的风险；

（3）业务量小、亏损严重。由于自建自用的特点，这类通用机场主要服务企业自己的通航运营，无法纳入地区综合交通体系中，投资回收性一般比较差。从目前国内的情况来看，自建自用的通航机场都面临这比较明显的亏损；

（4）安全性隐患。完全民营的通航机场尽管也需要接受民航部门的监管，但在安全投入的积极性、主动性上可能与外包类的国有机场存在差距。

四、促进我国通用机场发展的建议

尽快推出通用机场补贴政策。规模化、网络化的通航机场体系是通用航空蓬勃发展的基本前提，是实现通航通达性、便捷性的前置条件。通用机场建设耗资较大，机场的公益定位决定了其盈利性差，这决定了政府必须介入通用机场建设运营。按照十八届三中全会的精神，市场在资源配置中要起决定性作用。政府介

入要尊重通用航空领域民营资本众多的现实，不能走行政命令或国进民退的旧路，而应借鉴国际经验，通过补贴政策促进机场建设。通过制定详细的补贴申请、审核、方法、监管等标准和流程，确保通用机场的公益性定位，让更多的人以低廉的成本享受到通用航空的便利性。

盘活存量通用机场资源。我国现有的399个通用机场和临时起降点中，有相当一部分处于停用甚至废弃状态，此外还存在一定数量的废弃军用机场。在目前各地发展通用航空热情高涨的背景下，尝试通过军方、地方政府、通航企业的合作盘活这类机场资源能够有效促进行业发展。

兼容并包因地制宜的选择建设运营模式。从目前我国已有和规划通用机场来看，其投资主体、发展定位、经营环境、空域情况等都存在较大差异。上文的案例也表明，各类机场面临的主要困难和阻碍也各有不同。因此，应该认识到并不存在一种最优的，或者说普遍适合于各个机场的建设运营模式，不能搞一刀切，而是尊重市场主体的选择，因地制宜的推进通用机场的建设运营。