民事执行检察监督的制度设计

民事执行检察监督的制度设计【摘要】随着民事诉讼法修订工作的全面启动，对民事执行检察监督的讨论已经从要不要设立这一制度转向如何设计这一制度。

各地检察机关执行监督的探索为这一制度的完善提供了实践经验。

笔者在梳理、总结实务探索的基础上，对如何设计民事执行检察监督制度提出一些粗浅的构想。

【关键词】民事执行；检察监督；制度设计一、问题的提出尽管2007年十届全国人大常委会《关于修改的决定》对执行程序进行了较大修改，但实施至今5年来，“执行难”、“执行乱”问题仍未从根本上得到扭转。

在民事诉讼法全面修订的当下，民事执行检察监督课题掀起了学界和实务界的研究热潮。

随着在民事执行程序中引入检察监督的呼声日益高涨，随着学界支持民事执行监督的观点逐渐成为主流，随着最高人民法院、最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》的会签下发，现在对民事执行检察监督的讨论已经不再是要不要这一制度，而是如何科学合理地设计这一制度，这其中包括了民事执行检察监督目的是什么，监督范围有多大，监督方式有几种，监督程序怎样安排等一系列问题。

近年来，一些地方的检察机关已经对民事执行检察监督开展形式多样的探索，为相关立法的推进和制度的完善提供了实践经验。

因此，我们在进行制度设计之前，有必要先对民事执行检察监督的实践情况作一下简要梳理和分析。

二、民事执行检察监督的实践情况：成效明显与问题突出并存（一）民事执行检察监督的探索与尝试2003年，广东省人民检察院与广东省高级人民法院联合签发了《关于民事、行政诉讼检察监督若干问题的座谈会纪要》，规定检察机关可以对法院的执行活动进行监督。

①2003年，河南省郑州市人民检察院开展民事执行检察监督试点工作，从2003年到2005年5月，郑州市人民检察院民行部门对法院执行活动进行监督共计52件。

②2006年，河南省人民检察院、河南省公安厅、河南省高级人民法院共同起草了关于解决“执行难”的文件，暂缓执行的问题也在文件中作了具体规定。

③2007年3月13日，深圳市人大常委会颁布《关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》。

④2011年12月22日，浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院联合下发《关于开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，2011年浙江省各级检察院民行部门共纠正违法民事执行案件691件，同比增长164%，⑤取得了良好的社会效果和法律效果。

各地检察机关对民事执行检察监督的探索是多层次、多角度的，既有会签规范性文件方面的探索，也有个案监督的成功案例：例如，债权人魏某在1999年向某法院申请强制执行，法院在同年4月做出裁定，查封了被执行人用于建木材加工厂的土地。

可是，后来就不见了下文。

尽管魏某多次找法院，也未能拿到一分钱的欠款。

魏某无奈之下到检察机关申诉，检察机关到法院查阅执行卷宗，才知道法院对土地扣押后没有及时进入拍卖程序，并在没有任何正当理由的情况下于1999年11月份中止执行，其后在长达10年的时间内没有恢复执行，也没有告知魏某可以申请恢复执行。

针对法院敷衍塞责的行为，检察机关发出检察建议，法院恢复执行，魏某于2010年1月终于要回了追讨12年的欠款，结束了12年漫漫执行路。

⑥（二）对检察机关开展民事执行监督实践所作的粗浅总结1.监督力度先天不足到目前为止，我国的任何一部法律中均没有关于民事执行检察监督的正面、明确的规定，自然也没有关于监督途径、监督方式的相关规定，民事执行检察监督于法无据。

实践中，检察机关往往需要反复地“沟通”、“协调”，很大程度依赖被监督法院的“认同”和“配合”才能得以完成。

2.一些法院排斥检察机关对民事执行的监督例如，有些法院认为检察机关的介入将使民事执行程序难以正常运行，尤其是在法院系统不断加强执行工作改革的背景下，再强调检察监督将影响执行监督功能的正常发挥。

⑦还有法院认为检察机关介入民事执行似乎更倾向于检察院法律监督权力的扩张，而无意真正解决执行难题。

3.各地监督做法各异实践中，各地检察机关对民事执行工作能否监督理解不同，如何监督做法各异，监督目的、范围、方式不统一。

例如，在监督范围上，有些检察院实行全面监督，有些检察院实行有限监督；在监督方式上，有的法院以抗诉为基本方式，有的法院则采取抗诉、现场监督、要求说明理由、提出检察建议或纠正违法通知书等多种方式。

4.检察机关内部对民事执行监督存在思想障碍由于相关法律规定不明确，对民事执行监督工作缺少统一部署和指导，加之法院系统的排斥，检察机关内部有观点认为民事执行检察监督于法无据，不宜推进；有观点认为这是检察机关的“份外之事”，没必要去做。

三、民事执行检察监督制度的设计构想（一）制度目的检察机关对民事执行实施监督，欲达到什么目的？这是设计民事执行检察监督制度首先要回答的问题。

对这个问题，学界和实务界有不同的认识，形成了“单一目的论”和“双重目的论”两种不同的观点。

“单一目的论”认为，检察机关对民事执行实施监督的目的仅在于监督法院，旨在纠正和消除法院的违法执行行为，不包括支持法院依法执行；⑧“双重目的论”认为，执行监督的目的既在于“监督”又在于“支持”，甚至“支持”才是民事执行检察监督的第一位功能。

到底是单一目的好，还是双重目的好？笔者认为，设置民事执行检察监督应当以保障民事执行效果为根本宗旨。

当前，“执行乱”和”执行难”同为导致民事执行效果差的两个重要方面，实践中，“执行乱”主要表现为法院执行错误、程序违法、拖延执行和执行不力等，“执行难”主要表现为被执行人、案外人逃避、妨碍执行，在一些案件中不仅存在法院执行不力，也存在被执行人逃避执行的情形，“执行乱”与“执行难”往往互相交融、相伴而生，难以区分。

既然两者都影响了执行效果，既然这两个顽症都需要解决，那么设置执行监督的目的就应当包括监督法院执行行为和支持法院依法执行两个方面。

这样做也有助于缓解法院的抵触情绪、推动立法进程，在个别案件中分担法院执行压力，共同构筑、维护司法正义和司法权威。

（二）监督范围笔者建议，执行监督的范围主要包括以下几个方面：1.执行依据错误包括法院据以执行的生效法律文书认定事实、适用法律错误，管辖错误，执行组织的组成不合法；据以执行的生效法律文书被撤销或者变更；据以执行的法律文书尚未发生法律效力；法院在执行中做出的裁定、决定、通知遗漏或者超出执行所依据的法律文书规定的内容等。

2.执行主体以及执行措施违法包括执行人员应采取执行措施却不作为；徇私舞弊、贪污受贿；违法采取查封、扣押、冻结、拍卖，执行范围超出法律文书所确定的范围；违法执行第三人或者案外人财产，或对案外人就执行标的提出的异议未依法审查和处理；擅自变更或追加执行对象，变更执行范围、数额；放任、帮助被执行人隐匿、转移财产；违法办理执行款物交付的，违法办理有关财产权证照转移手续；违法限制当事人出境等。

3.被执行人或案外人严重对抗执行民事执行检察监督并不是要时时刻刻去抓法院的“小辫子”，而是也要给予法院以法律上支持的力量。

检察监督不应当只是监督法院的行为，对于法院依法执行而被执行人或案外人严重对抗执行的行为，检察机关应当给予法院支持，积极协助法院做好被执行人或相关当事人的息诉服判工作，排除干扰，维护生效判决、裁定等法律文书的权威，保障执行工作的顺利进行。

（三）监督方式实践中，各地检察机关采取过的执行监督方式有十余种之多，比如检察建议、检察意见、纠正违法通知书、纠正意见、法律监督书、现场执行监督、提起异议之诉、要求说明理由、补充调查、执行和解、立案查处职务犯罪等等。

⑨笔者以为，民事执行检察监督是一项非常严肃的法律监督活动，是检察权威的外在表现形式，因此必须严肃、严谨、实用、体面、大方。

这就要求固定检察监督的具体方式，以便于统一外观，维护检察权威。

笔者建议统一采用检察建议的监督方式。

检察建议是检察机关在法律监督实践中创造的一种行之有效的监督方式。

由于检察建议可以向同级法院发出，具有运转程序周期短、司法效率高的优点，所以检察建议已经成为检察机关行使监督权的一种重要载体。

又由于法律没有明确检察建议的法律效力，实践中检察建议的应用往往要依靠人大或政法委的支持，同时又要与法院协调沟通，因此，笔者建议修订民诉法时明确规定检察建议的法律效力，并且规定当法院出现执行依据错误、执行主体以及执行措施违法的情形时，检察机关有权提出检察建议，并对法院纠正情况作进一步核实。

如果法院认为检察建议不成立，可以向检察机关提出书面建议要求检察机关撤回。

（四）监督程序1.管辖从目前的司法现状看。

民事执行检察监督的管辖宜实行同级监督为原则，即检察机关对同级法院实施监督。

上级检察机关可以根据案件的具体情况进行指定管辖。

出现双重管辖或多重管辖的时，应由最先受理地的检察机关管辖，必要时可以移交方便地检察机关管辖。

2.程序的启动民事执行监督程序的启动是依职权还是依当事人申请，这是一个牵涉到检、法两家关系的问题。

执行监督在本质上是一种法律监督活动，是对法院民事执行活动的一种外力干预，执行监督不宜由检察机关主动依职权启动，笔者认为宜采用依申请为主、依职权为辅的启动模式。

那么哪些案件依申请，哪些案件依职权呢？在民事诉讼中，当事人拥有实体和程序上的处分权，民事诉讼程序的进展很大程度上受当事人处分行为的影响，执行程序也不例外，执行程序的进展同样会受到当事人处分行为的影响，因此，在大多数情况下，检察监督的启动应依赖于法律关系中的主体意愿，即依当事人的申请为主，只在少数情况下，如损害国家利益、社会公共利益，执行人员徇私舞弊、贪污受贿的案件，才由检察机关依职权启动执行监督程序。

3.案件的立案与审查检察机关受理民事执行申诉案件后，应初步审查是否符合立案条件，是否属于执行检察监督的案件范围，是否有必要监督。

符合立案条件的，应予立案，对案件进行全面审查，检察机关对民事执行申诉案件的审查应当重证据、重调查研究，不轻信申诉人一方的陈述。

对于证据确实、充分的案件，检察机关应根据违法执行行为的具体情况，向被监督法院发出检察建议予以监督。

对不符合监督条件的案件，检察机关应积极协助法院做好被执行人或相关当事人的服判息诉工作，排除执行干扰，维护生效裁判的权威，保障执行工作的顺利进行。

4.期限问题在民事执行检察监督中，期限主要有三个：一是申诉人到检察机关申请检察监督的期限；二是检察机关审查执行申诉案件的办案期限；三是被监督法院对检察建议予以回复的期限。

关于申诉期限，笔者建议以现行民事诉讼法规定当事人申请再审的两年期限为参照，规定当事人对执行案件的申诉期限也为两年，从据以执行的裁判文书生效之日起计算。

关于检察机关的办案期限，考虑到实践中许多执行案件案情盘根错节，因此，建议给予检察机关较长的办案期限，宜规定为立案之日起6个月内办结。