国务院关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见

医务院关于实施城市公共交通

优先发展战略的指导意见(代拟稿)

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

城市公共交通具有运输能力大、集约高效和节能环保等特点，是重要的社会公益性事业，是重大的民生工程。2005 年国务院办公厅转发六部门《关于优先发展城市公共交通的意见》以来，城市公共交通建设运营成绩显著，出行效率不断提高，但从总体上看，公共交通出行分担比例仍然偏低。随着我国城镇化进程加快，机动化势头迅猛，资源环境约束趋紧，居民出行需求快速增长，城市交通问题日益突出，城市可持续发展面临挑战。优先发展城市公共交通是切实转变城市交通发展方式、提高基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。“十二五”规划《纲要》明确提出，实施公共交通优先发展战略，大力发展城市公共交通系统。为此，提出以下指导意见：

一、树立优先发展理念

深入贯彻落实科学发展观，加快转变城市交通发展方式，充分认识城市公共交通的公益属性，着力提升城市公共交通保障和改善民生、促进绿色发展、提供基本公共服务的能力和水平，把城市公共交通优先发展战略贯穿于城市发展战略、规划布局、交通管理、政策法规、体制机制、舆论导向等各个层面、各个环节，强化优先发展的意

识，落实优先发展的措施，建立优先发展的机制，形成城市公共交通优先发展的新格局。

二、把握科学发晨原则

一是坚持以人为本。把方便群众出行作为首要原则，以群众实际需求为导向，增强供给能力，提高服务质量，改善城市公共交通出行条件，实现群众出行安全可靠、经济适用、便捷高效。二是坚持政府主导。明确政府的主导作用，城市人民政府是责任主体，省级人民政府负责监督、指导，国务院有关部门制定宏观发展政策、完善相关法规，政府各部门按照职责分工，主动协调、密切配合。三是坚持科学规划。突出公共交通在城市总体规划中的地位和作用，按照科学合理、适度超前的方针编制城市公共交通规划，加强城市公共交通与土地利用、其他交通方式的衔接，统筹基础设施建设与运营组织管理，服务和引导城市发展。四是坚持因地制宜。根据城市功能定位、发展条件和交通需求等特点，科学确定公共交通发展目标和发展模式。明确主导的公共交通方式，选择合理的建设实施方案，建立适宜的运行管理机制，配套相应的政策保障措施。五是坚持多措并举。在法律法规、标准体系等方面形成有利于优先发展的基础条件，在财税金融，土地开发、需求管理等方面形成有利于优先发展的政策环境F 在监督考核、质量安全等方面形成有利于优先发展的管理机制。

三、弱有意总体发展目标

要根据常住人口和流动人口规模飞经济发展水平和城市发展需

求等因素，合理确定城市公共交通发展模式和发展目标。各城市要结合实际情况，推进城市轨道交通网络化运营系统或网络主骨架建设;进快速公共汽车飞现代有轨电车等地面公共交通系统建设。

特大城市、大城市要构建以公共交通为主的机动化出行系统，改善不行、自行车出行条件，发展多种形式的大容量公共交通工具。假设综合交通枢纽，优化城市公共交通换乘中心功能和布局提高站点覆盖率，提升公共交通出行分担比例，确立公共交通在城市交通中的主体地位。特大城市基本实现中心城区站点500米全覆盖，公共交通占机动化出行比例达到60%以上。

四、强化规划调控作用

要强化城市总体规划对城市发展建设的综合调控，统筹城市发展布局、功能分区和用地配置，科学制定城市综合交通体系规划和公共交通规划，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式。城市综合交通体系规划以突出公共交通优先发展为重点，合理配置和利用各种交通资源，布局重大交通基础设施，协调城市内外交通关系。城市公共交通规划要看重落实各种公共交通方式的功能分工、线网和场站布局及衔接换乘，加强与个体机动化交通、步行、自行车交通的协调，促进城乡公共交通一体化发展。城市轨道交通建设规划的编制要与城市公共交通规划相协调。

五、加快基础设施建设

科学有序发展城市轨道交通，积极发展大容量地面公共交通，确

保公共汽电车调度中心、停车场飞保养场飞首末站以及城市主要交通干道港湾式停靠站的建设，重点推进城市综合交通换乘枢纽及步行、自行车、公共停车场等配套服务设施建设，将其纳入城市旧城改造和新城建设计划飞同步实施。保障公共交通运营设备的更新和维护，提高整体运输能力。

六、健全技术标准体系

完善公共交通设施、装备和服务的标准体系。修订公共交通基础设施的工程标准，健全城市轨道交通建设标准。规范轨道交道、公共汽电车等装备的产品标准，建立新能源车辆性能检验等技术标准。制定公共交通运营的服务标准，构建服务质量评价指标体系。研究公共交通技术政策，明确技术发展方向。

七、加大政府资金投入

城市政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系，增加投资规模，支持城市公共交通优先发展。“十二五”期间，实行财政税收优惠政策，免征公共交通企业新购置的公共汽电车的车辆购置税;依法减征或者免征公共交通车船的车船税;落实对城市公共交通行业的成品油价格补贴政策,确保补贴及时足额到位。

八、拓宽筹资融资渠道

城市政府要支持公共交通企业开展与运输服务主业相关的其他

开发业务，改善企业财务状况，增强市场融资能力。支持利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资飞信托投资、股权融资等多种形式，

吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营。加强银企合作，创新金融服务，为城市公共交通发展提供优质飞低成本的融资服务。

九、实施土地综合开发

城市控制性详细规划要与城市公共交通规划相互衔接,优先保障公共交通设施用地O 加强公共交通用地监管，改变土地用途的由政府收回后重新供应。对新建公共交通设施用地的地上飞地下空间，应当按照市场化原则实施土地综合开发;对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。公共交通用地综合开发的土地收益优先用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。

十、保障公交路权优先

增加城市公共交通优先车道设置，扩大城市公共交通信号优先范围，逐步形成优先遥行网络，提高公共交通行车速度。集约利

用城市道路资源，允许机场巴士、校车、班车使用公共交通优先车道。加强公共交通优先车道的监控和管理，在拥堵区域和路段取消占道停车，充分利用科技手段,加大交通违法行为的执法力度。加大保障公共交通优先通行交通管理设施的投入和建设力度。

十一、提高运营服务水平

优化公共交通线路飞站点设置，逐步提高覆盖率、准点率和运行速度。改善公共交通道达性。加强公共交通管理体制和运行机制的创

新9 鼓励以服务质量招投标、政府购买的形式配置公共交通线路资源。支持民间资本进入城市公共交通领域，引入适度竞争，提高服务质量。加强政府监管，规范企业行为，引导企业规模化、专业化经营。十二、规范价格补黯机制

综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，根据服务质量、运输距离以及公共交通方式间的换乘等因素，建立低票价、多层次、差别化的价格体系，增强公共交通吸引力。合理界定补贴补偿范围，对实行低票价、减免票、承担政府指令性任务等形成的政策性亏损，对企业在技术改造、节能减排、经营冷僻线路等方面的投入，政府财政给予适当补贴补偿。完善公共交通企业的会计制度，建立职工工资收入正常增长机制。

十三、鼓励智能交道发展

按照智能化、综合化、人性化的要求，推进信息技术在城市公共交通线网优化、服务监管和行业管理等方面的应用，重点建设公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。加强城市公共交通与其他交通方式、城市道路交通管理系统的信息共享和资源整合，提高服务效率。完善城市公共交通移动支付体系建设，全面推广一卡通业务。

十四、撞行交道需求管理

运用法律、经济、行政等手段，有效调控、合理引导个体机动化

交通需求。在特大城市尝试实施差别化停车收费、征收拥堵费、

建设驻车换乘系统等需求管理措施。加强停车设施规划建设及管理，建立不同区域、不同类型停车场差异化收费机制。对出租车进行有效管理，推广呼叫服务，减少空驶和对城市道路资源的无效占用O 发展中小学校车服务系统，加强资质管理，制订安全和服务标准。落实城市建设项目交通影响评价制度，并作为项目实施的前置性条件，严格落实公共交通配建标准，实现同步设计、同步建设、同步验收。大力加强公共交通和绿色出行的宣传和引导。

十五、落实安全管理责任

城市政府要切实加强公共交通的安全监管，完善安全标准体系，健全安全管理制度，加大安全投入，制定应急预案。重大公共交通项目建设要严格执行法定程序和工程标准，保证合理工期，强化风险评估与防控，加强验收管理。城市公共交通企业作为安全责任主体，要健全安全管理机构，落实安全管理责任，安排保障经费，提高安全保障水平，定期开展安全检查和隐患排查，严格实施车辆维修和报废制度，增强突发事件防范和应急能力。

十六、完善重大决策程序

推进城市公共交通重大决策法制化、民主化、公开化。国务院有关部门研究出台公共交通优先发展的部门规章，城市政府配套完善地方性法规，为城市公共交通的资金投入、土地开发、路权优先等扶持政策提供法制保障O 规范城市政府公共交通重大决策程序，线网规划编制推行公示制度，运营价格制定及调整实施听证制度，充分听取利

益相关方的意见O 建立城市公共交通运营成本和服务质量信息公开披露制度，完善城市公共交通发展考核评价机制p 加强社会监督。

附件三:

关于擂导意见起草情况的说明

2009 年11月，温家宝同志在国务院参事室《关于把公交优先发展战略落到实处的建议》上批示:"请发改委会同有关部门就落实公交优先发展战略进行全面深入研究，提出意见报国务院。"根据批示要求，我委会同交通运输部、住房城乡君主设部组织有关研究机构进行了较为全面深入的研究，在此基础土起草了《关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见(代拟稿)》(简称《指导意见》)。有关情况说明如下:

一、关于城市公共交道发展的情况

近年来，各地在优先发展公共交通方面开展了大量工作，一批城市陆续出台了实施意见、白皮书等，从财政投入、路权优先、土地利用、体制改革等方面实施优先政策和措施，进行了大量实践和有益尝试。据统计， 2010 年底全国地级及以上城市公共汽(电)车营运车辆45.8 万辆，全年公共汽(电)车客运总量670. 1亿人次，分别比2005 年增长51% 和43.5% 0 城市轨道交通快速发展，2010年底全国有12个城市拥有运营线路，运营里程达到1400 公里，逐渐成为城市交通的骨干。

但是，总体来看城市公共交通发展速度仍然远不能适应城市经济社会发展和群众基本出行的需要，突出表现在基础设施落后、企业经

营困难、服务质量不高、出行比重下降等，多数城市公共交通出行比例与国外城市相比较低。同时，还存在着区域间发展不平衡，各种公共交通方式发展不平衡，建设运营不平衡等问题。究其原因，主要是思想认识上没有将优先发展城市公共交通上升到城市发展战略的高度，部分支持政策落实不到位，面临新形势的政策创新不足。为扭转这种局面，急需中央层面尽快出台统筹衔接和综合配套的指导意见，在优先发展政策上予以创新并给予扶持。

二、关于指导意见起草过程

2009 年12月，我委牵头会同交通运输部、住房城乡建设部，组织综合运输研究所、交通运输部科学研究院、北京交通发展研究中心等国内相关科研院所开展了“落实公共交通优先发展战略的课题研究"，赴国内外城市进行了考察、调研，并多次召开专家研讨会。在课题研究和调研成果的基础上，总结2005 年国务院办公厅转发原建设部等〈关于优先发展城市公共交通的意见》执行情况，尤其是近年来许多城市好的做法，借鉴国外大城市的经验和教训，研究起草了《指导意见》初稿。《指导意见》初稿形成后，书面征求了全国31 个省、区、市以及5个计划单列市的意见，书面征求了交通运输部、住房城乡建设部、公安部飞财政部、国土资源部、税务总局飞科技部、工业和信息化部、人民银行飞银监会等部门的意见，召开了城市政府座谈会，听取了相关城市公共交通负责同志的意见O 各地方飞各部门反馈意见，对由国务院出台《指导意见》均表示赞同，对具体内容包括指导思想、发展目标、总体要求飞支持政策等方面提出了许多好的修改

意见。我们对大部分合理意见进行了认真研究和采纳O 经过反复修改，目前各方面对《指导意见》的主要内容已基本形成一致意见。三、关于指导意见主要内容

"十二五"期间，城市公共交通发展面临新的形势和要求。一是城镇化进程不断加快。预计到2015 年全国城市化率将达到51%，未来每年将新增1000万以上城市人口，城市客运需求急剧增加，同时城市地域不断扩大带来居民出行范围的不断扩大、平均出行距离持续增长。二是机动化进程加快。截止2010 年底，全国民用汽车拥有量达到7801.

8 万辆，其中私人汽车拥有量达到5938.7 万辆，分别比上年增长24. 20/0 和29.8% 。机动化程度提高在提升生活质量、增加方便程度的

同时，也带来交通拥堵、能耗提高飞环境污染等负面影响，决定了城市交通以公共交通为主的发展道路。三是建立基本公共服务体系。"

十二五"规划《纲要》提出，城市建成区公共交通全覆盖，实现公共

交通稳定高效运转，成为转变政府职能、改善公共管理、建设服务型政府的重要考验。四是区域协调和城乡统筹发展。随着区域经济、城市群经济一体化水平的提高，人员往来频繁，给城市交通飞城乡交通发展带来新的飞更大的挑战。

城市公共交通具有大能力飞节能、环保飞经济飞安全等优势，是适合我国国情的城市交通方式o 《指导意见》将城市公共交通定位为公益性基础设施和民生工程9 明确了坚持政府主导的原则，将提供公共交通产品作为城市政府的重要职责o 为进一步强化优先理念、明确发展目标、加强支持政策，《指导意见》主要从指导思想、总体要求、

发展目标飞决策程序以及规划飞建设飞运营飞安全等十六个方面提出要求。主要包括:明确优先发展城市公共交通是国家战略选择;明确城市公共交通的公益属性和政府主导推进;引导城市科学确定发展目标和发展模式;实施加快发展的政策，从财政投入、税收优惠飞土地开发等方面进一步提供政策支持，破解建设难题，尽快提升城市公共交通供给能力;从价格、收费、审批等方面着手，加强需求管理、实现综合治理；从体制、法规、标准等方面着手，推动公共交通可持续发展；从提高服务水平、强化路权优先、发展智能交通等方面着手，增强城市公共交通的吸引力和竞争力。

(一)关于发展目标

1、《指导意见》主要从两方面提出了发展目标，一是确立公共交通在城市交通中的主体地位，唯此才能实现优先发展;二是要求各城市根据自身情况确定具体发展目标，包括中心城区站点覆盖率、公共交通出行分担率。

2 、为体现指导性和操作性，《指导意见》针对特大城市(市区人口超过100 万)提出两项具体指标。一是根据“十二五”规划《纲要》“提升基本公共服务水平，城市建成区基本公共交通全覆盖”的要求，参考原建设部关于公共交通车站服务面积以500 米半径计算不得小于90% 的规定，提出基本实现中心城区站点500米全覆盖。二是公共交通占机动化出行比例达到60% 以上O 根据我们对全国主要特大城市摸底情况，北京、上海、广州等部分城市近期基本可以实现这一目标，其他多数城市可以作为一段时期内的规划目标。

3 、考虑到我国城市众多，在人口规模飞发展阶段、自然特点等方面差别较大，为避免“一刀切”，体现因地制宜和量力而行的原则，《指导意见》按城市自身情况分类指导建设，提出各自公共交通发展的主要模式，重点对大城市大容量公共交通发展进行规范指导。城市轨道交通仍然按照“量力而行、有序发展”的方针进行规划建设，一是具备能力的城市建设轨道交通网络化运营系统，主要包括上海、北京、广州、深圳等；二是符合建设标准的城市建设轨道交通网络主骨架，主要包括重庆、天津飞南京飞武汉、沈阳飞成都、西安等(共20余个)；三是其他较大城市(共80个左右)，发展大容量快速公共汽车、现代有轨电车等经济、适用的地面公共交通系统。

(二)关于扶持政策

1、规划政策。城市交通规划与城市总体规划、城市控制性详细规划关系密切，《指导意见》提出统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和城市交通。在城市交通方面，要求处理好综合交通体系规划、公共交通规划、城市轨道交通规划的关系，相互衔接、有所侧重。

2、财政税收政策。经商财政部、税务总局同意，《指导意见》提出在"十二五"期间免征公共交通企业新购置的公共汽电车的车辆

购置税，并依法减征或者免征公共交通车船的车船税，降低公共交通企业的运营成本，支持企业可持续发展。

3、土地综合开发政策。对公共交通场站用地进行综合开发并与周边用地有效整合，既有利于集约利用土地，又能够改善公共交通企业经营状况O 因此，借鉴国外城市成功经验，经商国土资源部同意，

《指导意见》提出在依法合规前提下，支持新建公共交通设施用地地上、地下空间综合开发以及现有公共交通设施用地立体开发。公共交通用地综合开发的土地收益优先用于公共交道基础设施建设和弥补运营亏损。

4 、交通需求管理政策。从目前特大城市交通现状看，公共交通优先发展不仅要提高自身供给能力和服务水平，同时应该加强交通需求侧的管理o 《指导意见》提出，可以尝试利用拥堵收费、停车收费等手段，有效调控、合理引导个体机动化交通出行。考虑到征收拥堵收费将增加居民负担、社会影响较大，可在特大城市尝试实施。同时?要落实交通影响评价制度p 在城市规划、建设过程中充分体现综合交通管理。

(三)关于机制保障

促进城市公共交通优先发展，城市政府承担主要职责，同时作为一项系统工程涉及到政府多个部门。因此，实施城市公共交通优先发展战略，需要由国务院有关部门进一步研究出台相关规章制度、各地配套完善地方性法规。对此，《指导意见》中也进行了表述。