美国公共住房发展研究

美国公共住房发展研究摘要美国的公共住房发展至今已有接近100年的时间，美国政府先后解决了“屋荒”、贫民窟改造等问题，其公共住房的保障对象范围不断缩小，立法逐步完善。

美国公共住房相关政策一般是以政策包形式公布和执行的，主要包括HUD 保留的公共住宅项目等。

美国有较为完善的住房金融体系，借助灵活多变的金融工具，同时结合政策、税收、行政等手段，政府可以有效引导社会资本在住房领域内的流动。

“税收优惠＋投资基金＋证券化渠道＋政策性金融机构的担保增信”为租赁型公共住房发展注入了持续的股权和债权资金，成为撬动保障性住房市场政策性金融杠杆的重要工具。

美国的公共住房发展可借鉴的经验有：（1）促进租赁住宅市场发展，形成完善的租赁市场制度。

（2）强化对各类金融工具的驾驭能力。

（3）公共住房和普通商品住房混合兴建，以防范城市贫民窟的出现。

1公共住房历史沿革及现状1.1 经济大萧条时期：解决“屋荒”和就业问题美国早期公共住房项目的目的不仅仅只是给穷人提供服务, 还与创造就业岗位、发展国家经济有着非常密切的关系。

在20世纪30年代经济大萧条时期，通过建造住宅一方面提供了住宅产品，另一方面提供了公众急需的工作岗位。

1937年，联邦政府制定了首个全国住房法案，正式实施公共住房计划。

该法案授权地方政府成立公共住房委员会（Public Housing Authorities，PHA）负责低收入家庭的公共住房建设，提供较低的房租，由联邦政府拨款和规定入住者的标准。

这一时期美国住房政策的一个重大创新是1934年建立的联邦住宅管理局（Federal Housing Administration, FHA）和1938年建立的联邦全国抵押协会1 / 15（Federal National Mortgage Association, FNMA），这两者成为了美国住房市场的两大支柱。

FHA负责增加和巩固住房生产与消费的资金，主要是为住房初级市场的抵押贷款放贷者提供担保，消除针对中低收入阶层贷款的风险。

FNMA则在住房的二级市场为原始放贷者提供贴现，从而使长期的、流动性差的住房抵押贷款具有了流动的二级抵押市场。

这两者使得金融机构的住房抵押贷款首先可以获得FHA的担保，然后可以在适当的时候出手给FNMA。

1.2 国民经济恢复至60年代：贫民窟改造国家经济恢复以后，住房保障创造工作岗位的功能变得不再那么重要，但在改造贫民窟中的作用得到进一步体现。

1949年的美国住宅法将城市更新、城市再开发计划与FHA针对特殊需要的抵押贷款担保计划、公共住房计划结合起来，其中城市更新、城市再开发与FHA贷款担保的结合是为了鼓励私有企业积极参与重建衰落的城市中心地区，而城市更新、城市再开发与公共住房计划的结合，则是为了使公共住房进一步成为针对低收入阶层的专门计划。

新的住宅法提出并制定了全国性的住宅政策目标，即让“每个美国家庭都拥有一套体面的住宅和合适的生活环境”。

在20世纪50年代和20世纪60年代，至少有9部较大的立法对原来的项目进行了扩充，并且启动了全国性的社区开发工程。

在60年代以前，美国的公共住房建设推行的是以政府住房机构作为住房开发者、所有者和管理者三位一体的传统模式，但是随着其中政治、经济与社会矛盾不断的凸现，新的公共住房发展模式在六七十年代开始兴起，其中最主要的代表就是租赁公共住房计划和交钥匙计划。

租赁公共住房计划于1965开始推行，其宗旨是让公共住房承租户长期或短期承租私有房产主的现存住房或新建住房，这样一来，政府先前对公共住房建设三位一体的职能基本上都交归私有企业，而仅仅保留少量的针对住户的管理权。

交钥匙计划是由地方政府住房机构委托私有建筑商承建新住房或修缮旧住房，然后政府以预先商定的价格进行购买和支付，再转租给公共住房住户，在这种模式下，私人建筑商是公共住房的建造者，政府只作为所有者和管理者存在。

这一时期，除了以上两种方式，政府还通过购买存量住房（比如由FHA等提供担保的住房购买者，如果没能按期偿还抵押贷款，其房屋将被政府收回）或低于住房规范标准的住房，进行维修改建，符合标准后改为公共住房。

这些模式都在不同程度上鼓励私人企业的参与。

2 / 151.3 60-70年代：保障及补贴对象的转变60年代后，美国的住房政策开始从以中等阶层为主要对象的城市更新计划和FHA抵押担保计划，转向为中低收入阶层和有色人种为主要对象的补贴住房计划。

此外，政府通过各种优惠政策吸引社会资本参与低收入家庭住房供应。

政府首先采用的是补贴私营金融机构的做法，即私营金融机构可以按低于市场水平的利率向租赁性住房项目提供贷款，并以市场利率水平向FNMA（联邦抵押协会）出售该抵押权，政府补贴差额。

其后，低息贷款政策逐渐演化为政府直接向私人发展商提供，1968年的《住房和城市发展法》允许发展商获得低于市场水平的贷款利率，条件是为中低收入者提供低于市场租金水平的住房，利息差额由政府补贴。

1972年上台的尼克松政府对美国的住房政策作了巨大的修改，并制定了1974年住房和社区发展法（Housing and Community Development of 1974），这一法案可以看作是美国住房政策的分水岭，在这之前，所有的住房政策采用的是间接的方式补贴中低收入阶层，即通过补贴供给方（住房开发商）——降低开发成本、降低租金——使中低收入阶层间接受益，而在这之后，住房保障的重点放在直接补贴需求者，提高其支付租金的能力。

具体而言，1974年住房和社区发展法的第8条款最具影响力，它取代了1968年住房法中的补贴计划，把联邦住房援助从住房供应者转向了住房需求者。

第八条款包括为低收入家庭提供以承租人为基础的补贴以及以开发项目为基础的补贴。

在设计该条款时，考虑的是建立机制以解决美国当时普遍存在的“贫困区域”集中的问题。

以承租人为基础的补贴，是通过地方住宅代理结构（LHA）给予承租人一定的租金补贴；以开发项目为基础的补贴是指通过对项目开发提供补贴，目的是降低住宅租金价格。

第8条款对定对3种住房分别给予补助：新建住房、大修住房和存量住房，1978年又补充规定对承租住房的一般性维修也给予补助。

对新建住房和大修住房的补助方式是由私人开发商和非营利性机构从联邦住房委员会获得担保的融资，同时与HUD签订补贴20－30年租金的合同，补贴额度为住房市场公平价格和承租户支付能力之间的差额。

市场公平租金按市场价或评估价确定，承租户支付能力为其家庭收入的25％（1981年以后调整为30％）。

房租补贴由HUD通过地方住房机构发放，接收补贴的承租户每5年接受重新审核。

3 / 151.4 70年代至今：保障对象范围缩小，立法不断完善通过对现存法律制度的修改或设立附加项目，20世纪70年代以后，美国的住宅立法不断扩大。

80年代，美国的住房政策更加明确的指向了低收入阶层，排除了前一时期能够接受补贴的中低收入阶层。

这一阶段，存量公共住房为低收入、残障等特殊群体提供了住所，同时租金优惠券计划也成为美国低收入阶层住房保障的主要形式。

1990年，布什政府出台“国民可承担住宅”法案，一方面通过担保和信用证明方式为租客提供帮助，有效利用现存的住宅；另一方面，加强地方政府和地方非营利的社区开发机构在地方住宅建设中的作用。

此外，将住宅自有化作为主要战略，实施“人人拥有居住机会”计划(HOPE)，把公屋出售，并将一些社会服务与住房问题相融合。

90年代后期，克林顿政府开始改革HUD的职能，在削减联邦政府对住房有关预算的同时，将执行住房计划的职能逐步转交到州和地方政府，并修改了第8条款租金资助计划的部分条款，提高各州所得的税金减免的人均标准(从1.25美元增至1.75美元)，并在1997年正式出台“多员家庭资助性住房改革及承受能力”法案，新增45亿美元的资金用于支持在1998年到期的第8条款合约的更新。

1997年的公房管理改革法对《1937年美国住宅法》作了大幅度的修订，包括公房和租金改革、公房修缮、拆除宅基地重建，以及租房援助、家庭拨款计划等。

该法案的立法目的是撤销公共住宅计划和对低收入家庭的房屋租金援助计划，增加社区对这些项目的管理和控制权。

总体而言，美国的住房保障政策随着社会经济、家庭居住条件以及金融工具等因素的变化也在不断的调整。

随着住房保障对政府财政压力的加大，住房保障对象逐渐明确为低收入家庭；在补贴方式上，70年代以前主要采用补贴低收入住宅的供应方，之后住房保障开始转向直接补贴需求者，目的在于提高其租金支付的能力，相应的，政府补贴中新建住房的比重逐渐下降，70年代约2/3，到1986年已不足15%；在公共住宅的供应上，早期主要依靠政府提供，其后更加注重私人开发商和非营利机构的作用，通过贷款和税收上的各种优惠政策吸引社会资本的广泛参与。

4 / 152 公共住房体系2.1 公共住房类型在美国，公共住房是指政府开发所有并管理运营的住房，这些住房一般用于低收入家庭出租；此外，政府还可以通过各种优惠政策激励私人机构或非盈利机构提供面向低收入家庭的廉租住房。

（1）政府直接投资建设的公共住房。

从20世纪30年代开始，联邦住宅管理局（FHA）就利用贷款和补助金补助地方营建公共住房，供应低收入家庭。

90年代后，地方政府逐渐获得建造、拥有和经营公共住房的权利，公共住房项目一般由半自治性质的地方公共住房委员会（PHA）操作。

1982年，公共住房约占住房总量的1﹪，联邦住宅管理局拥有其中的130万套。

目前，大约有120万户美国家庭居住在公共住房项目中，这些项目由大约3300个地方住房机构运作。

负责公共住房项目的是HUD下的公共和印第安住房局（Public and Indian Housing，PIH）。

这类公共住房的服务对象是符合条件的低收入家庭、年长者以及残疾人。

在美国，低收入家庭定义为全国或当地城市收入中位线80%以下的家庭，极低收入家庭是在收入中位线50%以下的家庭。

不同地区的公共住房项目对申请者收入的限制也不同。

（2）政府补助、私人机构或非盈利机构开发所有的低收入住宅。

从60年代后期开始，为扩大公共住宅的供应，联邦政府寻求各种手段刺激私人企业的积极性。

在其后的10多年中，政府推出了一系列旨在提高低收入住宅开发利润空间的金融激励，包括提供低于市场利率的贷款，所得税优惠，以及提供年度经营补贴等。

作为条件，私人开发企业必须同意将开发的项目出租给低收入家庭，并设定低于市场的租金水平以满足这些家庭的支付能力。

这种鼓励私人机构参与的模式有效的提高了低收入住宅的供应量，但在70年代中期后也暴露出成本高、质量不佳等弊病。

随着保障从补贴供给向补贴需求方的转变，80年代开始，联邦政府对低收入住宅开发补贴的力度减小。

2.2 公共住房相关政策美国公共住房相关政策一般是以政策包形式公布和执行的，主要包括HUD5 / 15保留的公共住宅项目，和公共住房改造相关的HOPE VI项目，社区发展拨款计划（CDBG），以及由联邦政府推动的低收入住宅税收返还政策（LIHTC）。