美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示

摘要：梳理了美国区划演变的经验，介绍了新区划工具在城市形态和街道功能、住房保障和社区营造、区划调整灵活性三方面的发展，以此应对区划灵活性和覆盖面不足的问题。文章最后针对区划工具存在的局限性提出了讨论，并探讨了美国区划演变对我国控制性详细规划管理的启示。

关键词：控制性详细规划，传统区划，区划演变，灵活性，管控范畴

0 引言

我国控制性详细规划(以下简称控规)的演进过程，是国有土地有偿使用制度实施后，借鉴以美国“区划条例(Zoning Ordinance)”为主的开发管理制度而建立起来的[1-4]，它在很大程度上参照了美国的区划体制。因此，美国区划①，特别是区划新发展(new developments of zoning)②的工具能为我国控规的技术内容和管控范畴的进一步完善提供一些必要参考。

美国区划在漫长的发展和调整过程中，管制内容经历了不断的变迁和升级，一系列新工具开始逐步纳入到规划的管理和控制当中，提升了区划综合应对城市问题和管制的灵活度。笔者的意图并不在于介绍美国区划的历史及其文本的详细内容，而是旨在阐述美国传统欧几里得式的规划方式(conventional zoning)在区划演变中，应对市场变化和城市发展需要所产生的新规划管理工具。通过控规和新区划工具的对比分析，提供控规技术手段完善的建议。从规划工具的角度出发，跳出现有对区划发展历史与编制内容、区划体系的借鉴和介绍性的研究，探讨可供我国控规参考的经验和规划工具。

1 我国控规管理存在的问题

1.1 控规的灵活性

2008年《城乡规划法》的颁布，将控规由以前的技术性文件转为法定性文件。业内比较普遍的看法是这部法律确立了控规作为规划管理基本依据的法律地位。许多学者认为，控规作为法定性文件得到了落实，将为规划的编制和修改确立一整套完善的程序，从而提升了控规的权威性和严肃性[3，5，6]。但是，市场的不确定性和控规“法定羁束依据”之间的内在矛盾，同时也成为这个阶段控规编制上所面临的核心问题。

有学者曾坦言，控规所带来的规划管理“刚性”和“弹性”之争，并没有因为《城乡规划法》的颁布而终结[5]。虽然，它减少了城市规划管理工作中的主观因素，降低了行政执行成本。但实践证明，这种僵化的依法裁定方式，很难适应日渐复杂的城市开发建设，同时，也“控制”了规划管理中需要的灵活和弹性。田莉[7]指出，目前我国控规除了所谓的“用地兼容性”外，再无其他灵活控制的考虑。因此，在强化控规法定地位下，也就造成规划管理的尴尬格局，即遵行“科学”的法定控规却使得管理不尽“合理”[4]，直接导致控规无法适应市场需求而不得不进行调整[8，9]。换言之，早期业界苦于控规权威性不够，寄希望通过立法来强化控规权威性的矛盾，转为强调控规编制的灵活性，以此应对我国城市快速发展的矛盾。

1.2 控规的管控范畴

此外，相当的研究还指出，以前的法定缺失仅仅是控规尴尬境况的一方面，另一方面很大程度上还源于其自身在功能定位含糊、管制内容和控制方法上都难以适应发展的需要[1,4，5，10]。首先，关于城市形态和城市美学，表现在控规缺少城市设计③的管控要求和控制手段。从控制内容上看，它仅强调了土地利用指标(用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等)，即更关注二维的用地性质和控制强度。而关于三维空间的考虑和控制要求则相对较少，仅仅以简单的引导为主。其二，关于城市特色塑造、街道功能营建方面也缺少有效的引导和控制。由于控规不需要考虑将特色塑造和城市整体空间轮廓塑造的内容纳入管制范畴。故针对城市特殊保护区域，如历史保护区域，则通常需要借助其他层次的规划进行管控。因此，丧失了对整体空间秩序营造、特色保护和塑造的权威性、法定性管制。

与此同时，控规作为一种规划管理工具，具有公共政策的特征，即“稳定与平等”的基本价值观[6]。但是，控规在管理范畴中常忽视了其公共政策的作用，如对上位公共政策的落实，住宅90m2政策、保障性住房政策，等等[2]。并且，随着社会分化的日趋严重，我国城市居住空间分异现象已经被许多学者所研究证实[11]。在没有社会公正原则的管制内容下，即如何引导社会融合和对保障性住房的实质性控制要求，控规并不能有效地处理当前日渐突显的社区营造和社会公正的问题。简言之，控规作为涉及城市建设的主要管制手段，其管控范畴和管制要求并不能解决城市快速发展所产生的综合问题。

2 美国区划的演变

2.1 传统区划(conventional zoning)

1916年由纽约市执行的土地使用区划管理手段，是最早获得广泛运用的规划管理方式之一。当然，在区划条例实施后不久，即遭到种种质疑。其中最著名，

也是确定区划法律地位的判例是1926年的欧几里得(Village of Euclid)诉讼安布勒地产公司(Ambler Realty Company)案件。该案被裁定合宪，意味着区划条例被正式成为一个判例法案④。此后不久，商务部起草的城市规划授权法案(SCPEA)被联邦政府认定为有效的规划工具。该法案授予州政府明确权力，允许在其管辖范围内进行分区区划——传统区划条例(basic zoning)。涉及内容包括：土地使用类型(type)、大小和形状(size and shape)、土地开发密度(density)等方面。在分区区划中，地方政府通常按照土地功能对住宅、商业、工业用地进行划分，进行隔离布置。到目前为止，大概有92%的美国城市采用了区划，以规范地方的土地发展[12]。总之，传统区划通过土地使用管理，以一种控制“什么不应该发生”的消极控制方式，对土地开发进行控制。

2.2 对传统区划的批判

2.2.1 导致城市形态过于单调

众所周知，传统区划工具从一开始就规定了每个分区大小、功能属性、停车要求，等等，对城市环境方面的影响是显而易见的。尽管它对塑造的物质环境有所涉及，但是总的来说，它还是造成了城市形态的单调和美学价值的丧失。Acker[13]指出，区划对建筑的后退、大小、高度的限制扼杀了建筑的设计价值。典型的案例是催生了遍及曼哈顿岛，而后风靡全球的“蛋糕”式高层建筑模式。另外，传统区划不仅造成建筑形式的统一规定，还使城市空间形态也表现出了一种单调的复制。如图1所示，典型的区划结果造成的仅仅是城市各个功能块的简单拼凑，即创造丧失街道和连续感的城市空间形态，也就是所谓的标准城市模式。从这个角度上看，城市丧失了传统的街道、城市的美学，换之则是一种单调、统一、麻木的空间形式和建筑模式。直到后来，美学才被高等法院承认是继公共健康、安全、道德之外的宪法所保护的一般福利的一种[14]。

图1 传统区划塑造下的分离式城市模式