行政法上的公共利益
“公共利益”的行政法保护
20 09. 2（中）
·法制园地·
“ 公 共 利 益”的 行 政 法 保 护
张本玉 吴 怡
摘 要 公共利益是一个高度抽象的概念，同时也是一个关系着国计民生的重要概念，不能因为其不好把握就放弃对它的
界定 。具 体到土 地 行政 征收 上，以 公共 利益 为本 的行 政法 不仅 是“公共利 益”保护 的最 佳路 径选 择同 时也 是对 宪法 原则 性规
（四）公共利 益的行政法保护 公共利益是公法研究的核心和起点，是行政权力产生的缘由。“实
际上，行政法的许多 概念、规则、原则，都是从‘公共利益’这一总的要 求出发从私法中 借鉴出来的” 叶必丰教授将行政法定义为：“行政法 是以一定层次的公共利益和个人利益间的关系为基础和调整对象的， 以公共利益为本 位的法律规范的总和。” 可以看出，公共利益不仅是 行政法调整的对象而且是现代行政的目的，同时也是行政法成为部门 法的基础。而行 政法所涵盖下的具体行政行为不仅是“公共利益”主 要的实施者而且是宪法精 神的具体化。所以行政法的公共利益保护 是最佳的路径选 择。
等弹性条款的概 念不宜在物权法中明细。在我们看来，在《物权法》制 定中，既要考虑富人的“金马桶”又要保护穷人的“盛水瓮”对民事立法 来说已经是很大 的考验，所以就根本没精力、也没必要在原本属于行 政法等公法研究 领域的“公共利益”上浪费宝贵的立法资源。
（三）选择“公共利 益”的刑事法律保护也存在不足 我国《刑法》第 2 条规定： “中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚
同一切犯罪行为 作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权 和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产保护公民 的人身权利、民主权 利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社 会主义建设事业 的顺利进行”。可以看出，在刑法对罪与刑的严密的 思辨过程中，公共利益被 侵害的事实已经成立。刑事法律再进行惩 罚，亡羊补牢，为 时已晚。
行政法中的公共利益与公共权力的制约
行政法中的公共利益与公共权力的制约引言：行政法是研究行政组织和行政行为的法律学科，其核心问题是如何保障公共利益并限制公共权力的滥用。
公共利益是行政法的基石，而公共权力则是行政法的对象。
本文将从不同角度探讨行政法中的公共利益与公共权力的制约关系，以期加深对行政法的理解和认识。
一、公共利益的内涵与特点公共利益是指社会全体成员共同享有的、对社会有益的利益。
它具有以下几个特点：1. 公共性：公共利益是整个社会共同关心的利益，而非个别人或特定群体的私人利益。
2. 社会性：公共利益是社会共同利益，与社会的整体利益密切相关。
3. 公正性：公共利益是公正的，应当平等地对待社会的各个群体和个体。
4. 长远性：公共利益是长期的、可持续的，应当考虑未来世代的利益。
二、公共利益的保障公共利益的保障是行政法的首要任务，主要通过以下几个方面实现：1. 法律规范：行政法通过制定法律规范，明确公共利益的范围和内容，为行政机关的行为提供法律依据。
2. 行政程序：行政法规定了行政机关的行政程序，保障公共利益的实现过程中的公正、透明和合法性。
3. 行政裁量权的制约：行政法对行政机关的行政裁量权进行了制约，限制其行使权力的范围和方式，以确保行政行为符合公共利益的要求。
4. 行政救济与司法保护：行政法为公民和法人提供了行政救济和司法保护的途径，保障公共利益受到侵害时的合法权益。
三、公共权力的制约公共权力是指行政机关依法行使的权力，它具有以下几个特点：1. 授权性：公共权力是依法赋予行政机关的，行政机关只能在法律规定的范围内行使权力。
2. 限制性：公共权力的行使受到法律的限制，不能随意滥用或超越法定权限。
3. 公正性：公共权力的行使应当公正、公平，不能偏袒特定群体或个人。
4. 追究性：公共权力的行使应当承担相应的责任，行使不当的行政机关应当受到追究和制裁。
四、公共利益与公共权力的平衡公共利益与公共权力的平衡是行政法的核心问题，实现平衡需要以下几个方面的努力：1. 法治化：行政法的制定和实施应当遵循法治原则，确保公共利益得到有效保障，公共权力得到合理制约。
行政法视野下的公共利益
行政法视野下的公共利益在行政法的视野下，公共利益是指指公众共同的、互相关联的、无法个别实现的、有建设性的、通常是长期的、普遍的、具有广泛意义和效果的利益。
这些利益是指对全体社会成员具有根本性的需求，无论年龄、性别、职业、经济地位等社会属性，都应当享有的基本权益。
公共利益是基于整体社会福祉和社会公正的考量，是对全民利益的综合体现。
行政法关注的是政府行为与公共利益之间的关系。
从行政法的角度来看，公共利益是对政府行为进行衡量和评估的重要标准，同时也是行政法的价值追求和法律规制的核心。
首先，行政法视野下的公共利益是一种对社会公正和社会福祉的追求。
公共利益通常意味着人民的根本利益，是社会成员在整体福利和公平原则下的共同权益。
行政法的任务之一就是通过制定和执行法律，保护和促进社会公众的共同利益，并调整政府与民众之间的权力关系，以达到社会公正和社会福祉的目标。
其次，行政法视野下的公共利益是一种对社会稳定和秩序的维护。
公共利益体现了社会的整体利益，是社会和谐和发展的基础。
行政法在维护公共利益方面扮演着重要角色。
行政法规定了政府的权利和义务，并确保政府在行使权力时遵守法律和程序，以保证公共利益不受滥用和侵犯，从而维护社会的稳定与秩序。
再次，行政法视野下的公共利益是一种对环境保护和生态平衡的关注。
公共利益涉及到人类生存和生活环境的需求，保护环境和维护生态平衡是重要的公共利益。
行政法规定了政府在环境保护方面的责任和义务，从而保护公众的健康和生活质量。
此外，行政法视野下的公共利益还包括对社会经济发展和社会变革的促进。
公共利益包括促进经济发展、消除贫困、提高就业率、保障社会保障等。
行政法通过对政府的监督和管理，确保政府在公共服务、经济政策等方面的行为促进社会经济的发展和社会的进步。
总之，在行政法的视野下，公共利益是对社会公正、社会稳定、环境保护和社会经济发展的综合追求。
行政法通过制定和实施相关法律和制度，保障公众权益，调整政府与民众之间的权力关系，以达到公共利益最大化的目标。
个人利益、公共利益、国家利益的区别与联系PPT(34张)
最后，社会共同体是各种各样的，小共同体 的“公共利益”相对于大共同体而言，就不一 定是公共利益，除非二者完全一致。例如，一 个地区、一个单位的“公共利益”相对于国家 的“公共利益”（国家利益），就不一定是公 共利益，而是局部利益。一个国家的“公共利 益”相对于整个人类共同体的公共利益，就不 一定是公共利益，也只是局部利益。如一个国 家发展经济的国家利益有时会与人类保护环境 、利益冲突。
三.个人利益、公共利益与国家利 益关系示意图
各个利益
公
个人利益 个人利益国家利益
共 利
益
个人利益，公共利益，国家利益 之间的联系
公共利益和个人利益的联系
首先讨论一下两者关系的前提，即公共 利益到底是独立于个人利益的一种特殊利 益，还是是个人利益的一种综合。
我个人比较赞同：公共利益并不是独 立出来的一种利益，而是一种若干个体的 利益综合。
针对我国的实际情况,第一种标准较为合适,因为这种标准不 仅强调了受益者的数量,也强调了国家目的任务。
我们认为，公共利益是从个利益中分离出来的利益，它一旦成为 公共利益就具有相对独立性 。每个社会成员曾是反对从自己的 个人利益中分离出公共利益，总是希望能从公共利益中多分得一 份利益。实践中房屋拆迁纠纷是这两种利益冲突的表现。大多时 候，冲突两方都过分强调两种利益的区别，没有找到利益最佳的 平衡点。
利益，这种利益被成为公共利益。 国家利益:概念是欧洲最早的民族国家形成
之后才出现的。各国不同派系的看法都不同。现 实主义代表摩根索认为国家利益应当包括三个重 要的方面：领土完整、国家主权和文化完整。结 构现实主义学派代表人华尔滋得出结论:生存是 国家惟一的利益。新自由主义学派代表人物基欧 汉主张三种国家利益:生存,独立,经济财富。而 建构主义学派代表人温特又在其后加了第四种利 益—集体自尊。
公共利益的内涵和外延
公共利益的内涵和外延作者：曹潇尹来源：《时代金融》2011年第30期【摘要】公共利益是一个模糊的概念，本文通过对公共利益概念进行简单的界定，提出“公共利益”为符合社会大多数成员需要，能够满足他们一定物质或者精神需求，为他们带来好处的那部分利益，并对我国有关“公共利益”相关规定进行总结，提出了公共利益的内涵为受益主体的多数性和不特定性、公共利益和个人利益的博弈均衡、公共利益的公共性并列举出了部分外延。
【关键词】公共利益定义私权一、“公共利益”的概念及内涵《辞源》中的公益概念为“公共之利益。
相对于一个人之私利、私益而言。
”由此，我们可从公共与利益两方面来界定公共利益。
“公共”，顾名思义，就是指的大众、公众，用我们法学术语来说就是指的不特定的多数人；“利益”就是指的的好处，也就是一件事物或者一件事情对一个人的价值。
庞德认为：“利益是人们个别地通过集团或关系，企求满足的一种要求、愿望或期待；因而利益也就是通过政治，组织社会的武力，对人们关系进行调整和对人们行为加以安排时所必须考虑的东西。
”①在法学界，权威的民法专家和宪法、行政法专家都曾提出过明确方案想要去准确的界定“公共利益”。
梁慧星教授认为，公共利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益，如公共设施、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列；姜明安教授则提出可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法，通过列举加概括的方式。
这些方案在理论上是没有问题的，而在现实生活中却总是会出现或大或小的问题。
我个人认为，即便是承认和认同公共利益的学者也会认为要想提出一个包罗万象，为广大人民所接受的“公共利益”的定义几乎是不可能的，但是我们可以通过一定的方式给出“公共利益”一个基本的概念，并且在应用的过程中不断的将其完善，使之尽可能的发挥出最大的作用。
我们可以将“公共利益”简单的定义为符合社会大多数成员需要，能够满足他们一定物质或者精神需求，为他们带来好处的那部分利益。
“公共利益”的构成
“公共利益”的构成四、“公共利益”作为法律的基本目标“公共利益”ethodologicalindividualism），“公共利益”必须以个体利益为基础，并最终落实到个体利益之上。
或用数学的语言来表达，公共利益应该是个体利益的某个“函数”：U=f（u1,u2,,un）（1）其中公共利益（U）通常被称为社会效益或社会效用（Utility）函数，个体利益（ui；i=1,2,,n）则通常被称为个人效用函数，其中n是公共利益的计算过程中所包括的个体总数。
更具体地说，这个效用函数（f）究竟应该采用什么形式？社会功利主义（utilitarianism）为个体与公共利益之间的联系提供了一种简单途径。
和方法论的个体主义相一致，公共利益在此被定义为社会各成员的个体利益之和，也就是效用函数形式被定义为简单的线形叠加：U=u1u2un（2）在边沁的《道德与立法原理》和穆勒的《功利主义》相继问世后，社会功利主义构成了西方社会的道德、伦理和法律基础。
社会功利主义者将国家政策的目标定义为个人利益总和的最大化。
换言之，如果有两种立法选择，L1和L2，它们相应地将产生两种不同的公共利益U1和U2，那么社会功利主义就主张应采纳社会效益最大的政策。
更普遍地说，如果我们把社会效益（U）作为法律（L）的函数（因为每一项个人效用函数，ui（L），也都取决于所采纳的政策），那么法学研究的任务就是发现“最佳”政策，L*，使得社会效用函数达到最大：Uma=U（L*）（3）显然，公共利益的最大化对应着“效率优先”原则。
对行政法而言，“效率”当然不单是指行政机关的办事速度；行政权力侵犯公民权利的速度越快，其对社会效益的损害就越大。
因此，“效率”是指立法政策的实现将给社会各成员带来的利益去除成本之和。
由于立法目标必须通过行政程序才能实现，而行政程序不可避免地具有成本，因而法律还必须设计可行的行政程序，使行政成本（包括行政机构超越与滥用职权的可能性）降至最小。
公共利益的法律界定
公共利益的法律界定引言：公共利益是一个涉及到社会整体利益、国家利益以及个体利益之间关系的重要概念。
准确的法律界定对于维护社会秩序、确保公正公平至关重要。
本文将探讨公共利益的法律界定，并分析其在实践中的重要性。
一、公共利益的概念公共利益是指在社会共同生活中能够带来普遍价值、推动社会发展、促进人民福祉的利益。
它涉及到各个方面的利益，例如环境保护、教育、医疗卫生、交通运输等。
公共利益是社会共同体的共同需求，是社会稳定和可持续发展的基石。
二、公共利益的法律界定法律对于公共利益的界定具有重要的作用。
它为公共利益提供了一种具体化的保障和约束，可以保护公共利益不受侵害，并确保其在特定情况下得到优先考虑。
公共利益的法律界定通常体现在宪法、行政法、刑法、民法等不同领域的法律规定中。
1. 宪法层面：宪法通常对于公共利益提供了基本的保障。
它明确规定了人民的基本权利和义务，保护公民的平等权利、言论自由、财产权等，从而确保了公共利益的实现。
2. 行政法层面：行政法是管理国家和政府活动的法律体系，对于公共利益的保护和促进具有重要作用。
通过行政法的规定，国家可以对经济发展、环境保护、社会福利等领域进行管理和调控，以实现公共利益的最大化。
3. 刑法层面：刑法对于维护公共利益起着重要的作用。
刑法规定了一系列犯罪行为，并对犯罪行为进行了惩罚，从而保护了公共利益的不受侵害。
例如，刑法对于危害国家安全、财产犯罪、破坏环境等行为予以刑事处罚，以维护公共利益的稳定和秩序。
4. 民法层面：民法对于公共利益的保护主要体现在民事责任的确定和执行上。
通过民法的规定，可以对违约行为进行赔偿，以保护公共利益的实现。
三、公共利益法律界定的重要性公共利益的法律界定对于维护社会秩序、保护社会稳定以及促进公平公正至关重要。
首先，公共利益的法律界定可以避免利益冲突。
在社会发展过程中，不同的利益之间可能会发生冲突。
通过明确的法律界定，可以对不同利益进行权衡和调和，避免过度偏重某一方利益，确保公共利益的平衡和普遍性。
个人利益、公共利益、国家利益的区别与联系
路漫漫其悠远
路漫漫其悠远
3.公共利益与国家利益 国家利益往往侧重于国家的政治利益，根据
马克思主义的观点，统治阶级的利益是否与公 共利益一致，与国家内部统治阶级与被统治阶 级之间的关系而定，在少数人作为统治阶级的 情况下，统治阶级的利益并不全是公共利益， 而只是统治阶级的“私益”，但由于统治阶级 掌握着国家政权，因此，“为了达到自己的目 的就不得不把自己的利益说成是社会全体成员 的共同利益。
路漫漫其悠远
最后，社会共同体是各种各样的，小共同体 的“公共利益”相对于大共同体而言，就不一 定是公共利益，除非二者完全一致。例如，一 个地区、一个单位的“公共利益”相对于国家 的“公共利益”（国家利益），就不一定是公 共利益，而是局部利益。一个国家的“公共利 益”相对于整个人类共同体的公共利益，就不 一定是公共利益，也只是局部利益。如一个国 家发展经济的国家利益有时、 国家利益的区别与联系
路漫漫其悠远 2020/4/14
一.概念区分 个人利益：庞德认为个人利益是“直接包
含在个人生活中并以这种生活的名义而提出 的各种要求，需要或者愿望”。我们认为个 人利益即是私人利益，是由单个社会成员所 控制的利益。
公共利益：至今为止都没有一个统一确定 的概念，德国学者纽曼以不确定的多数人的 利益为公共利益的标准是迄今广为被承认的 一种。根据《牛津高级英汉双解词典》的解 释，公共利益是指“公众的、与公众有关的 或为公众的、公用的利益。因此，国家组织 所代表的整体利益，在形式上或实质上是其 辖区域内全体社会成员或者绝大多数社会成 员的共同
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浅谈行政法上的公共利益————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：2浅谈行政法上的公共利益彭云业瓮洪洪摘要:对公民基本权利和自由的确认与保障,是宪政的本质。
行政机关只有追求公共利益时才能对公民的权利进行必要的干预。
因而公共利益不仅限定了公民的权利界限,也为行政机关的行政权力界定了边界。
然而公共利益是一个典型的不确定性概念,行政机关掌握着巨大裁量空间。
为避免行政机关盗用公共利益之名而谋非公共利益之实,应在立法、执法及司法等环节中对公共利益予以界定和审查,把行政机关的权力限制在合理范围之内。
对公民基本权利和自由的确认和保障,是宪政的本质核心,也是国家存在正当性的标准之一。
然而公民的基本权利并非漫无边界,行使时也并非毫无限制,既不能侵犯或损害其他权利或其他主体的权利,更不能违背公共利益,否则将不受法律保障,反而要受到法律惩罚。
行政法上依公共利益对公民基本权利进行限制正是基于此。
但由于公共利益是一个高度不确定的概念,部分行政机关出于部门利益或其他目的随意解释,甚至将商业利益解释为公共利益,侵害公民基本权利,严重损害了法律的权威。
因此,笔者希望通过分析行政法中的公共利益概念,来明晰其内涵,并通过立法、行政、司法等环节防止行政机关滥用自由裁量权。
公共利益概念及其历史背景公共利益是一个高度不确定的概念,虽然我们可以举出环境保护、公共卫生等很多公共利益的例子,也可以举出商业这样的非公共利益,但我们还是很难说清公共利益究竟指什么。
不过我们仍然可以从两个方面来加以判断,即将公共利益一词分解为“公共”和“利益”。
“利益”是指主客体间的一种关系,这种关系不限于物质上的利益,还包容文化、风俗、宗教、理念上的利益,因而利益的有无尤其是文化风俗上的利益与主体的感觉关系密切,有时甚至是主体对客体的一种价值判断。
而价值判断在一个多元的社会里也就意味着没有固定的答解,因而在公共利益内容上见解不一,从而导致法律规定上公共利益内容上的不确定性。
另一方面,“公共”蕴含有“开放”的意义。
这一点经济学上的研究最多也最深刻。
在经济学上,公共利益具有两个显著特征:供给的连带性和排除他人消费的不可能或无效率。
供给的连带性是指公共物品一旦生产出来,无论其使用者是增加或减少,都不影响该公共物品的供给。
而排他性则指公共物品一旦生产出来,就无法排除特定人的消费或者排除特定人消费公共物品的成本会很高。
“供给的连带性是胡萝卜,它使合作性的集体决策有利于所有的人;而排他性原则的缺失却是苹果,它把个人诱入独立的不合作行为。
”[1](P16—17)也就是说,公共利益在实体上不可分,在享有上不能独占。
“公共利益所具有的数量不能像私人利益那样划分,不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。
”[2](P64)在享有上也不能为某些人独占而排除他人的享有。
如国防,我们既不能分割给某些人享有,也不能排除某些人的享有。
法律规定的概念通常要明确,因为法律规范以权利为中心,如果概念模糊,边界不明确,就可能造成权利边界的模糊,导致公民在行为时无所适从,法律规范也就失去了指引公民行为的作用。
而公共利益在利益内容及受益对象上均不确定,而且随着时代变化导致的国家任务及作用的变化而形成新的公益内容。
如环境保护在19世纪并未列入公共利益范围,而现在则显然属于公共利益范畴。
那么为什么法律还要规定公共利益这样一个不确定的概念呢?笔者以为主要原因在于时代的变化及国家职能的转换。
封建时代,民众深受政府压迫之苦,对政府和权力深自警醒,洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家为此设计了弱政府、强社会的政府模式,以公民权利及三权分立制衡来限制政府权力,政府的权力只限于“守夜”,提供社会治安、国防安全等服务,国家职能甚为消极。
这一时期,人身自由、精神自由以及经济自由等近代宪法中的“三大自由”是人权的基本形态,其中又以经济自由尤其是财产权为整个权利的中心,私权神圣不可侵犯,其行使也不受限制。
政府权力受到严格控制,不能借助模糊规定扩大行政权力。
当时社会事务也相对简单,立法机关可能通过立法活动从容应对。
但随着市场向纵深发展,社会分工趋于复杂,社会关系也随之复杂化,市场弊端日渐突出,两极分化、阶级阶层之间的矛盾加剧。
在此背景下社会权利开始兴起,以议会为中心的立法国家逐渐淡出,行政权扩大,司法国家化,传统自由国家向福利国家演进。
二战之后,现代宪法的价值原理进一步确立和推广[3](P24)。
1966年12月9日《经济、社会及文化权利国际公约》第四条规定:“本盟约缔约国确认人民享受国家遵照本盟约规定所赋予之权利时,国家对此类权利仅得加以法律明定之限制,又其所定限制以与此类权利之性质不相抵触为准,且加以限制之惟一目的应在增进民主社会之公共福利。
”最终确认了公民经济、社会及文化权利。
整体上世界各国由消极国家向积极国家转变。
在这一大的背景下,由于立法机关对社会反应不够灵敏,在许多情况下,行政机关必须根据形势主动提供服务,而不能等待立法机关立法以致错失良机,甚至行政机关有时必须做出选择,而立法机关又无法为行政机关的选择预设备选项。
这样,立法机关在法律中设定公共利益这样的不确定性概念就可以赋予行政机关判断权余地,从而舒缓了立法与实践的紧张。
当然,这并不排除其他做法,比如通过委任立法赋予行政机关制定行政规则权力。
公共利益与私人利益关系及其立法体现行政法中,公共利益优先是隐含的前提,行政机关以公共利益的代表面目出现,其对私人利益的干预行为也因此而具有公定力、确定力、拘束力和执行力,在行政法律关系中处于强势地位。
如何看待公共利益与私人利益及政府的关系,直接影响公共利益在法律适用中的理解。
因此,我们有必要对此进行分析。
首先可以看到,公共利益与私人利益具有一致性。
这一点,早在18世纪,古典经济学家亚当·斯密就曾在观察中敏锐地发现:“任何人向人提出任何形式的交易建议时都是这样想:给我所需要的,我就给你所需要的——这是每一项交易建议的含义;而我们从这种互利的行动中所获得的会比我们所需要的还多。
我们之所以有丰盛的晚餐并不是得自屠夫、酿酒商人或面包师傅的仁慈之心,而是因为他们对自己的利益特别关注,我们认为他们给人们的供应并非行善而是为了他们的自己的利益。
”简单地说,就是如果个人都去追求自己的利益,那么社会利益就可以最大化。
这一现象后来被经济学家奥尔森归纳为“经济学第一定律”,即“有时,当每一个体只谋求他或她自身的利益时,群体的理性结果会自动产生”[4](P353),当私人平等交易的时候,并未损害对方的利益,这种交易对双方都是有利的,而对第三人也没有损害。
如果私人利益都通过这样的方式得到增加,整个社会福利当然也大大增加了。
另一方面,个体并不完全如同经济学上假设的“经济人”一样完全自利,也有利他的一面,也会参与公共活动,直接增进公共利益。
如有许多公民、企业、非营利组织都热心参与公益活动。
政府并不是惟一的公共利益提供者。
凯尔森在谈及私法与公法时也曾说:“维护私人利益也是合乎公共利益的。
如果不然的话,私法的适用也不至于托付国家机关。
”[5](P232)另外,公共利益与私人利益之间并不总是和谐一致,二者也可能存在紧张甚至冲突关系。
一方面,私人利益之间的冲突可能危害公共利益。
奥尔森提出的经济学第二定律表明:“有时,第一条定律站不住脚:无论每位个体如何努力追求自己的利益,社会的理性结果最终不会自动产生,只有依靠指路的手或适当的机构才能带来具有集体效率的结果。
”[4](P353)个体是社会中的个体,其利益的取得还取决于他人,因此私人利益之间也存在矛盾和冲突,这种矛盾和冲突也会损害公共利益,尤其是在零和博弈及负和博弈的情况下。
比如二人为了琐事斗殴甚至伤人,双方或多方之间通过利益结盟侵害他人利益,也会侵害公共利益。
在此情形下,国家应当建立规则引导个体行为,并对个体间的冲突进行裁决。
这也是各国的刑法、民商事法律及传统行政法的主要功能。
另一方面,限于财力、精力等因素,私人并不能提供所有的公共物品和利益,也不对提供公共利益负有直接责任。
政府则是提供公共利益的义务人。
政府在理念和形式上都是公共利益的代表者,其行为直接代表公共利益。
但政府的行为施于社会,必然会有相当的私人利益受影响,既有因此获益者,也有受损者,而受损者的利益必然与公共利益处于冲突中。
另外,公共利益与政府并非自然一致,政府部门及其公务人员都有其自身的利益,而这种利益未必与公共利益一致。
换言之,政府部门利益与工作人员的个体利益与公共利益也存在冲突可能。
这一点也已为公共选择理论所证实。
因而行政机关的行为应受到严格限制。
与前述冲突着的公共利益与私人利益冲突的两种形式相适应,我国行政法规中相关公益条款规定也有两种类型:第一种是当个人权利违法行使直接妨碍了他人权利的行使和公共利益时,则国家对其权利的干预就成为行政机关的职责。
如《合同法》第一百二十七条规定:“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,负责监督处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
”《民法通则》第七条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家计划经济,扰乱社会经济秩序。
”《行政处罚法》第一条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。
”《保险法》第十条规定:“投保人和保险人订立保险合同,应当遵循公平互利、协商一致、自愿订立的原则,不得损害社会公共利益。
”此种规定的实质在于以公共利益对个人权利的行使划定边界。
第二种是个人权利的行使并不影响他人权利的行使,也不直接影响公共利益,但国家为了实现公共利益目标可以对个人权利进行干预。
比如《土地管理法》第二条第四款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。
”第五十八条第一款规定,为公共利益需要使用土地的,“由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权”。
这种规定实质上是为行政机关的行为确定边界,行政机关可以在追求公共利益的前提下损害私人利益。
在我国现有的立法中,立法者通常推定公共利益大于私人利益,行政机关有权为了公共利益需要而否定私人利益。
即便进行补偿,往往量也很少,实践中引发了很多争议,尤其是从近年来的拆迁案屡发不止可见一斑。
但2004年宪法修正案第二十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”这一法案的实施必将推动行政补偿法律的实施与完善。