政府绩效审计评价指标体系初探
绩效审计评估指标体系的建设
绩效审计评估指标体系的建设2019-08-30由于绩效审计的范围和内容⾮常⼴泛，相关研究中对政府采购和专项资⾦绩效审计所采⽤的评价指标也不尽相同。
构建绩效审计评价指标体系常⽤的⽅法有“3E”评价法、平衡记分卡法和项⽬程序法。
“3E”评价法是美国会计总署率先提出来的，该⽅法是基于绩效审计内涵的考虑⽽提出“3E”指标，即经济性、效率性和效果性指标，成为分析绩效最好的出发点。
随后，也有⼈在“3E”的基础上，提出加⼊公平性和环境性指标，形成“4E”或“5E”审计。
平衡记分卡法是为企业设计开发的⼀种绩效测评⽅法，其基本思想是建⽴企业的战略⽬标，分析结果的驱动因素，把企业的抽象战略转变为具体可执⾏的⽬标，找出影响系统整体⼯作的各种因素及其之间相互驱动的因果关系。
项⽬程序法是通过对项⽬运⾏过程进⾏分析，发现影响项⽬运⾏的各种因素，把项⽬运⾏的流程分为⼏个阶段，然后有侧重点地从“3E”⽬标⾓度对促使投⼊向结果转化的有关因素进⾏分析，并设置评价指标形成绩效评价指标体系。
从⽬前审计实践来看，业已构建的相关绩效审计评价指标在设置⽅⾯还不够完整，评价指标体系各有侧重，尚未形成共识，主要体现在以下⼏个⽅⾯：⼀是评价指标缺乏统⼀性，如绩效审计的内容是“3E”或“4E”还是“5E”，其差别主要在于对公平性和环境性的处理上，审计对象的不同造成评价指标体系内容选择的不同。
⼆是评价指标的设计缺乏综合全⾯考虑，如评价过程中缺乏对经费投⼊决策环节的审计评价，审计评价的内容偏重于对财务⽀出相关部门的绩效评价，⽽忽略了对决策部门、业务执⾏部门、监督检查部门的评价。
三是评价指标结构不够合理，如定量和定性指标⽐例不合理，定性评价指标的数量明显不⾜；“3E”指标之间⽐例不合理，反映经济性和效率性的指标为多数，对效果性的评价指标数量偏少；⼈⼒和物⼒资源的配⽐不合理，注重对资⾦使⽤的评价，忽略对管理⼈员和实物资产进⾏评价。
装备购置费属于国家财政⽤于军事领域的专项资⾦的范畴，与装备采购活动紧密相连。
关于政府绩效审计的几点思考
对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性 、
效 率性 和效 果性 （ 以下简称 “ 三性 ”的审计 。 目前 ， ） 我 国审 计理 论研 究仍 未对 国家绩 效 审计 的概 念 达
成 一致 ，但 大多 数学 者在 绩效 审计 基本 含 义方 面
财 务 收支 审计 、财 经法纪 审计 等具备 更 丰 富的 内 容 ， 对 专 项 资 金 审计 、 在 政府 投 资 项 目的真 实性 、 合 法性 审计 分析 的基 础上 ， 进一 步经 济性 、 率 作 效
［ 要］ 摘 效益审计已成为世界各 国政府 审计的 中心工作 ， 也是我 国政府审计发展 的方向。笔者认为 ， 符合 中国国情
的 绩 效 审计 的 基本 目标 不仅 限 于 “ 性 ” 更 多的 应 包含 真 实性 、 法性 。 对 我 国 绩效 审计 缺乏 统 一 标 准 的 实际 ， 计机 三 ， 合 针 审
性及效 果性 的检查 和评价 。
比较统 一 的认 识 是 “ 三性 ” 审计 ， 也有 学者认 为 ， 绩 效 审计 介于财 务 审计 与项 目评估 之 问 ，理 论 上 即
包 括对 经 济业 务 的“ 三性 ” 审计 ， 也应 包 括 对 经济
业 务真实 性 、 合法 性 的认 定 。笔者 认 为 ， 效 审计 绩
绩效审计 （ｅ ｏ ａｃ ｕｉ 又称３ 审计 ， ｐｒ ｒ ｎｅ ｄ ） ｆｍ ａ ｔ Ｅ 是
经济审计 、 效率审计 和效果 审计 的合 称 。开展绩效
审计 ， 当今 世界 审计 的 主流 。长期 以来 ， 国 的 是 我
情 使 得绩 效 审计 的 目标 不能 仅 仅 限 于 “ 性 ” 三 审 计 。因为 国际上对 “ 三性 ” 的提法 ， 是建立 在假定社 会 经济秩 序 相对 良好 ，被 审计 单 位 内控 制度相 对 完 善 ，被 审计 单位 基 本能 够提 供 真实 合法 的会 计 资料 的基础 上 。而根据 我 国国情 ， 国政府部 门财 我 务数 据 资料 的真 实性 、 合法 性 程度 还不 够 ， 绩效 审 计 环境 尚待 完善 ，尤其 是一 些 基层 核 算单 位财 务
政府绩效审计评价指标设计思考
政府绩效审计评价指标设计思考作者：李玲王爱华朱云来源：《经济研究导刊》2011年第30期摘要：绩效审计评价标准是衡量经济效益优劣的尺度。
通过对国内外现状的研究以及对政府绩效审计的总体概述，总结出政府绩效审计评价标准建立的五大原则：相关性；可操作性；科学性；灵活性；另外还有一致性，最后从政府绩效和项目绩效评价标准两个方面对政府绩效审计进行了设计。
关键词：绩效审计评价标准指标设计政府中图分类号：F239.4 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）30-0082-04绩效审计是审计发展的必然产物，是当今世界政府审计的主流，它丰富和充实了政府责任监督体系。
在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益的标准，这就是绩效评价标准。
绩效评价标准是审计部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度。
一、国内外研究现状（一）国外研究现状一些西方发达国家如美、英等国在政府绩效审计的研究时间上远远早于中国，而且他们的经济发达程度以及审计体制等也为政府绩效审计的发展创造了条件，所以他们在政府绩效审计评价指标体系方面的研究也显然比中国成熟。
就世界范围来看，美国的政府绩效审计评价指标体系的建设走在世界的前列。
美国的政府绩效评价体系由硬性指标和软指标共同构成。
美国的政府绩效审计就是以硬性指标为基础，针对不同被审计项目，制定不同的评价指标体系并采用一定的方法如综合评分法进行评价[1]。
英国国家审计署对政府绩效确定了三项标准：钱是否花的少，尽可能少地耗费人力物力和财力；钱是否花得好，通过比较所投入资源与所产生效益进行评定；钱是否花的明智，通过比较预期效果与实际效果进行评估。
英国政府绩效审计部门以这三项标准为依据，运用各部门各行业已有的评价指标，对其经济性、效率性和效果性进行评价[2]。
英国在评价方法上也有许多形式，如专家意见法、问卷调查法、实地考察法、具体评价指标的对比、定性分析、运用统计进行定量分析等[3]。
《审计署审计科研所》
审计署审计科研所 审计研究报告
审计署审计科研所 第4期 2013年6月27日 政府公共管理类项目 绩效审计评价标准构建初探
【内容摘要】本课题立足深圳绩效审计现有成果， 借鉴国内外 既有的相关理论成果与实践经验，通过对南山区数字化城管系统建 设与运作情况绩效审计实践的总结与提升，并通过对构建政府公共 管理类项目绩效审计原则和前提的探讨， 提出了政府公共管理项目 的内容和范畴，以及绩效审计评价体系的初步构想； 提出了政府公 共管理类项目绩效审计的基本框架和标准模型。 本课题着力探索政 府公共管理类项目绩效审计评价标准，从中合理抽象出属于最大公 约数的共性标准；提出定性指标和定虽指标、三 E指标以及管理 过程指标的主要内容及权重设置， 贯穿项目的立项、建设、运作和 管理维护 阶段。课题的结论是：绩效评价方法、体系框架、权重设 置、共性指标等有限度的通用性，可适用于不同行业同类型项目之 间的横向比较或行业内部的自我比较；公共管理类绩效审计评价标 准，可以直接应用于数字化城管系统的绩效审计， 并可结合实际逐 步探索应用于其它行业的政府公共管理类项目。 政府公共管理类项目 绩效审计评价标准构建初探
深圳市绩效审计评价标准构建研究课题组 课题组组长：陈倩雯 课题组副组长：罗汉明张武波 课题组成员（按姓氏笔画）：邓红清冯世波刘永强 朱月亮宋令芳陈玲林发成杨江涛郑铁军 林媛媛凌春杰曾庆豪温贵先 一、弓I 言 〈〈审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出 认真研究，不 断摸索和总结绩效审计经验和方法，2010年建立财政绩效审计评价体系， 2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计”。这表明，绩效审计已经成为 我国政府审计的发展方向，也必将推动绩效审计更加广泛和深入的发展。当 前，各级审计机关共同面临一个难题，即因缺乏实践检验与试点基础，审计 署尚无法以顶层设计方式拿出成熟通用的财政绩效审计评价体系，一些省市 从某些行业和项目入手进行了不少构建定量评价标准的有益尝试，但因缺乏 绩效审计类别上的通用性，故也欠缺推广应用的可行性；同时，实践告诉我 们，也没有一个 放之四海而皆准”的单一型评价标准与体系。这就提出了一 个绩效审计向何处去的问题。我们认为，解决绩效审计面临的困局，既要摒 弃一个评价标准一劳永逸的简单化思维，也要克服通用性评价 此路不通”的 消极观点。实际上，厘清绩效审计的边界，树立绩效审计的权威，促使绩效 审计作为一个独立的审计门类发挥其应有作用，愈来愈仰赖于是否拥有通用 性的评价标准。我们的解决方案是，以方法论思维分类构建通用性的评价标 准乃至指标体系。 分类构建基于以下考虑：绩效审计对象主要由政府投资类、财政专项资 金类、公共管理类和政策执行类项目构成，白成体系的四大类别评价指标与 标准差异较大，不具有通用性；同类的评价指标与标准主体上具备共性特征， 具有通用性基础。据此，课题组尝试提出建立以这四类项目评价标准为主要 内容的绩效审计评价指标体系的初步构想。作为体系构建的第一步，政府公 共管理类项目绩效审计评价标准的构建成为系列课题的破题之作。本课题所 指政府公共管理类项目，是指政府机关为满足公众需要，生产和提供公共物 品或服务的项目。公共物品或服务的特征是具有非竞争性和排他性，绝大部 分公共物品或服务无法或不应收费。课题组在试点解剖、适用性推广与专家 论证的基础上，力图从方法论意义上逐步构建一套个性与共性标准有机统一 的评价标准，并以此接近 公式化”的通用标准，最大限度地解决绩效评价方 法与框架总体上的统一性、一致性；以设定一定权重 范围的行业个性化标准， 解决行业与部门间比较明显的差异化、不可比问题。力图通过总结经验，修 正问题和理论提升，以更加统一、量化与合理的评价标准，为衡量政府公共 管理类项目绩效审计结果建立一个相对可比与公允的尺度。总之，创新绩效 审计方法，探索分类构建普适性的绩效审计评价标准，是本系列课题试图达 到的主要目标。
国有企业绩效审计评价指标体系的构建
审 计 的 同 时 ． 展 了一 些 绩 效 （ 称 开 也 经济 效益 ） 审计 的试 点 。 ０年代 ， 应 ９ 适 建立 社会 主义市 场 经 济体 制 的要 求 ，
审计 机关 积 极深 化 国 有企 业 审计 在 真 实 合 法 的 基 础 上 ． 检 查 内 部 控 制 向
利 用 和 对 生 态 环 境 的 保 护 情 况 ， 平 公 性 审 计 审 查 政 府 项 目及 活 动 所 产 生
础 管 理和 提 高经 济效 益 ， 时为 各级 同
政 府 对 国 有 企 业 实 施 间 接 管 理 、 强 加
宏 观 调控 、 制定 经 济政 策 和考 核 企业 经 营业绩 提供参 考依 据 。其 评价 基础 数 据 主 要 是 被 评 企 业 会 计 决 算 及 财
效 、 化政 府 责任 。但 二 者 在执 行 主 强
体 上 存 在 不 同 ． 府 绩 效 评 价 的 评 价 政
年 ． 年所 有 的审 计项 目都 开 展绩 效 每
审 计 对 于 企 业 审 计 要 以 维 护 中 央 国 有 及 国 有 资 本 占控 股 地 位 或 主 导 地
理 运 动 推 动 的 结 果 ， 主 要 内 容 和 最 其 终 目 的 都 是 通 过 发 现 问 题 、 找 出 原 因 、提 出 建 议 等 方 式 以 提 高 政 府 绩
影 响 。我 国 ２ ０ ０ ４年颁 布 的《 审计 机关 审计 事 项 评 价 准 则 》 定 ： 益 性评 规 效
期 目的 。 对 效 益 的 评 价 ， 计 机 关 应 审 当 首 先 就 被 审 计 单 位 经 济 活 动 所 产 生 效 益 的 实 际 情 况 作 出 说 明 ． 时 应 同
政府绩效审计方法的体系及种类
法 ，包括实绩与计划比 ；第三类
第一种观点认为绩效审计的 是分析的方法 ，包括因素分析法
方法包括三个部分 。其方法体系 等 ；第 四类是评价的方法 ，包括
包括 审计方 法基 础 （ 含哲 学基 现值法等。
８ 、事前事后分析法 。在 审计莲花山公园时 ，对于兴 建 围栏项 目，进行 了前后 分析 对比 ，结合社 会意 见及舆论 ， 并结合前后图片的比较进行了说 明。
技 术 、系 统 论 、
经 济 活 动分 析 法 、
网 络 图 法 等 图 表 审
控 制 论 、 信 息 论 、统计学等科
学 中 的 一 些 专 门
计 方 法 、回 归 分析 法 等 数 学 分 析 方 法 、量 本 利 分析 法 等现代管理方法 、 其他技术方法等 ） 。 第 二 种 观 点 认 为绩 效 审 计 的方 法
时 ，设定 了抽样 的原 则 ，对 于一定金额 以上 的工程项 目进 行抽样审计 ，重点检查招标 是否合法合规等。 １ 、因 素分 析 法 。通 过将 各公 园 的行 政 成本 进 行 对 Ｏ 比 ，发现部 分管理 成本所 占比例 远远高 于平 均 水平 ，通 过 员分工配置 不合理 、人工成 本偏高 、人力资源 综合效益 较
差等 问题。
合 、各个公园单项审计报告与汇总审计报告结合等多种方
法 ，通过以上 多种方 法的有效 结合运用 ，该项审 计取得 了
积极的社会效应 ，但该项 目由于客观条件所限，也存在公
园绩 效审计项 目存在缺 乏社会公 众满意程 度调查情 况 、部
进一步分析 ，发现部分公园存在超编问题较严重，存在人 分评价标准缺乏可比性 及缺乏 园林绿化专家意见等不足 。
政府外债项目绩效审计评价指标体系构建研究
府外债不存在整体风险 ， 不会诱发 中央财政支出风
险， 但地方政府债务的风险正 在积 累， 政府外债 的 管理将直接影 响到财政的正常运转。因此 ， 应当构
家规定进行了项 目的招投标工作 ， 招标投标主体是
２项 建政府外债项 目绩效审计评价指标体系 ， 科学、 客 否合法 ；） 目是否建 立 了建设管理机构并制定 ３ 概算 的编制和调整是 观、 公正评价政府外债项 目的绩效 ， 促进政府外债 了必要的建设管理 制度 ； ） 项 目管理的科学化 、 规范化 ， 提高政府外债资金的 否合 规等 。 （ ） 目施 工 合规 性 指标 。包 括 ：） 工前 项 ３项 １开 使用效率 ， 积极探索对 政府 外债项 目的绩效审计 ，
交通、 能源、 农业、 教育 、 卫生 、 环保等多个领域。
义行为等委托代理 问题 ， 从而导致非效率损失。为 了控制代理人的偷懒和机会主义 ， 委托人通过激励
和约束代理人的行为来减少非效率损失 ， 从而实现
但是 ， 在政府外债项 目中还存在一些不容忽视 的问题 ， 如部 分贷款项 目存在 未实 现预期建设 目
些 问题在一定程度上影响 了政府外债 的使用效益 和项 目目标的实现。 项 目中存在 的上述经济性 、 效率 性、 效果性等 方面问题 ， 对审计部 门加强政府外债项 目绩效审计 提出迫切要求 。但 由于 目前政府 外债项 目 效审 绩
国外贷款方、 财政部 、 目单位 、 项 县级政府等。由于 具体项 目单位与上级转贷部 门的 目标 、 利益 、 掌握 的信息和所处的地位不同 ， 而引发委托—代理关 从
系。政府外债项 目委托—代 理关系的这些特点决 定 了项 目规划实施过程中存在高度信息不对称性 ， 资产规模越大的项 目， 目周期越长 ， 项 合作难度越 大， 有效监督越 困难 ， 风险越高 ， 腐败与共谋问题越 容易发生。主管部 门（ 委托人 ） 正是通过指标体系
政府投资项目绩效审计研究
求 而审计 部 门人 才库 中的 中介人 员虽 然专业 结 构和 从业 经历 相对 广泛 ． 但也 仅局 限 于现 场管 理和 造价 管 理 的层 面 三、 深入 开展政 府投 资项 目绩 效 审计 的 对策 ｆ 完善 我 国政 府 投 资项 目绩 效 审 计 的 法律 规 一１ 范 完 善 的法 律规 范 是 开展 绩效 审 计 的前 提 ． 只有 做
毅
随着 我 国经 济 的不 断发 展 ．政 府投 资 项
目数 量 和金额 都 呈现 快 速上 升趋 势 但 与 此 同时 投 资项 目建设 中 出现 的诸如 项 目立 项不 科学 、建 设程 序 不规 范 以及 竣工 运 营效 果 不
近 年来 ． 照 审 计署 的要求 ． 按 四川省 审 计 系统 结合 本 地 实 际 ， 着 积 极探 索 、 步 推 行 本 稳
收 支 的真实 、 合法 和效 益依 法进 行 审计监 督 ” 。因此 ，
要 积极 推进 政府 投资项 目绩 效 审计 ． 仅依 据 这一 政府
规 章是 不够 的
ｆ ） 府 投 资 项 目绩 效 审计 多采 用 事后 审 计 的 三 政 方式 、 术 方 法相对 落后 项 目从 立项 到建 成投 入使 技 用 ． 般会 经历项 目决 策 、 一 建设 准备 、 实施 、 工 验收 、 竣 投 入使 用等 几个 阶段 目前开 展 的政府投 资项 目绩 从
范 围 、 法 程序 、 告 、 方 报 质量 与 风 险 控制 、 价 标 准 的 评
审计 评价指 标体 系 ： 是科 学严 密 性原 则 。政 府投 资 一 项 目绩效 审计评 价标 准 必须科 学合 理 ． 作必 须 简单 操