国外资源型城市经济转型成功经验启示

市场论坛ＭＡＲＫＥＴＦＤＲＵＭ改革发展２０１０年第１２期（总第８１期）

国外资源型城市经济转型成功经验启示

张志军（石河子大学经管学院新疆石河子８３２００３）

【摘要】资源型城市的经济转型与可持续发展，是一个世界性的课题。在我国工业化进程中资源型城市一直发挥着极其重要的作用，而近些年来我国资源型城市普遍呈现出“老龄化”的趋势，通过经济转型以实现其可持续发展势在必行。国外很多资源型城市转型开始的比较早，无论在理论还是实践上都取得了一定的经验成果。文章试图通过分析国外资源型城市经济转型的成功经验，探寻出符合我国国情的资源型城市经济转型之路。【关键词】资源型城市经济转型模式【中图分类］Ｆ１１３．３【文献标识码】Ａ【文章编号］１６７２－－８７７７（２０１０）１２—００１９一０２

资源型城市往往“成也资源，败也资源”，由于各国自然条件，社会环境和经济管理模式等各不相同，造成各国实施资源型城市经济转型的措施也有所区别，在这个过程中，有的资源型城市保持了持续的发展，有的则处于停滞状态，还有的甚至走向了衰败。因此，系统分析这些不同发展结局城市的转型过程，总结其成功的经验与失败的教训对我国资源型城市的发展具有重要意义。２０世纪８０年代以来，以西方国家为代表，对资源型城市经济转型进行了积极的探索和实践，取得了明显的成效。一、美、加、澳资源型城市经济转型模式美国、加拿大、澳大利亚三个国家地广人稀、资源丰富，其资源型城市主要以煤铁矿区和石油产区为主，一般规模都比较小，很多都只能称之为资源型城镇，并且大部分都是单一资源型城市（镇），由于其人口及城镇规模有限，实现经济转型的难度相对比较小。美、加、澳三国的资源型企业绝大多数是私营企业，更多的是遵循市场规律运行，政府很少直接干预企业经营。因此，面对资源型城市产业转型的问题，政府更多的是依照市场规律，尊重企业的自主选择。而需要政府解决的主要问题是当一个资源型企业决定迁移或退出后，遗留下的失业人员的安置、培训、再就业等。美、加、澳三国资源型城市的经济转型主要是依靠市场的选择，政府很少直接干预，但这些国家的政府还是发挥了相当大的辅助作用，实施了一系列相应的政策措施以促进城市经济的成功转型。政府主要通过财政和金融手段对当地的经济进行调控，比如通过财政支持提高转型时期社会福利保障以应对必要的紧急救援，使城市在经济转型时期能够比较平稳的过渡等。另外，政府针对资源型城市转型容易造成社会结构不稳定的特殊性制定了相应的政策：建立预警系统，通过做一个提前的计划，留出足够的时间来逐步有序的关闭工厂或放弃一个矿区城镇，这样可以避免工人惊慌失措，保持社会民心的稳定；设立转型时期社会保障和救济专项基金，作为危机时期的补救来源，以帮助失业工人度过最初的难关劝Ⅱ强职业技术培训，促进劳动力就业结构展。调整，提高工人在新兴产业中的就业机会，以尽快实现转岗再就业。以市场为主导再加上政府有效的政策干预使得美、加、澳三国资源型城市的经济转型得以顺利进行。

二、欧盟资源型城市经济转型模式欧盟地区国家众多，但相对比较集中，由于其工业化进程比较早，资源型城市的发展也经历了一个漫长的历程。比较有代表性的地区或城市有德国的鲁尔地区、法国的洛林地区、英国的伯明翰市等，这些典型的资源型城市依托当地的煤炭、钢铁等资源经济一度繁荣，但随着资源储量的日益减少，开采成本的大幅提高，都不可避免地经历了从繁荣到衰退再到转型的发展历程。欧盟地区资源型城市由于自然、历史、社会条件等差异不大，其经济转型的总体模式也大致相近。现以德国鲁尔区为例进行分析。鲁尔区具有丰富的煤炭、铁矿等资源，是德国最重要的工业基地，为二战后德国经济的复苏作出了巨大贡献。２０世纪６０年代在全球产业革命浪潮的冲击下，鲁尔地区的经济陷人了结构性危机，面临着经济转型和结构调整的双重挑战。面对危机，德国政府审时度势，２０世纪６０年代末展开了鲁尔区经结构的转型工作，制定和出台了一系列的方案。首先，发挥政府主导作用，协调联邦、州和市三级政府共同参与对老工业基地的改造，分级设立地区发展规划委员会和执行委员会等职能部门，专门负责老工业基地振兴的综合协调，制定振兴的具体规划。发挥政府的投资导向作用，提供资金支持。其次，培育和发展接续替代产业，积极调整产业结构。接续替代产业的选择必须符合城市特点的发展思路。鲁尔区的做法是利用原有资源产业形成的产业基础，形成多元产业结构。对于原有的煤炭钢铁业，政府采取了一系列措施，对矿区进行清理整顿，将采煤业集中到盈利多和机械化水平高的大矿井，对于钢铁业，调整企业的产品结构，提高产品技术含量等。尽管由于成本过高，煤炭、钢铁业日渐缺乏竞争力和生存能力，但出于自身能源安全和维护社会稳定的战略考虑，德国政府并没有放弃它们，而是采取了一系列优惠政策。同时，联邦政府也特别重视创新企业的发展，尤其对于生物技

【收稿日期】２０１０—１０一１８【作者简介】张志军（１９８６一），男，山东章丘人，石河予大学经济与管理学院区域经济学研究生，研究方向：西部地区经济发

一１９—万方数据术、信息和环保技术以及科技型企业在政策上给于很大支持。优惠的政策加上强有力的扶持措施使得信息软件、生物技术等新型产业在鲁尔区迅速发展起来。第三，开拓思路，勇于创新。鲁尔区在对待历史遗产，废旧物改造方面做的是比较有特色的。它把各个城市的历史挖掘出来，文化保留下来，把不同的城市变成一个个各具特色的文化公园，把工厂变成一个艺术馆，作为一个工业遗产的旅游景点每年都能吸引数百万游客前来参观。第四，重视环保，注意形象。鲁尔区经济转型的成功，一个很重要的因素就是重塑了自己的形象。政府在转型过程中采取了有力的措施改善一度被严重污染的环境，比如限制污水污气排放、建立空气质量监测系统等。鲁尔区作为欧盟国家资源型城市的一个典型代表，在政府和社会各方面政策、资金、技术等的扶持下，经过３０多年的努力已经从原来的钢铁中心逐渐过渡成一个炼钢等传统产业与信息技术、生物技术等新型产业相结合，多种行业协调发展的新型经济区。正如鲁尔区的转型模式，在欧盟各国资源型城市的转型过程中，政府都起了至关重要的主导作用。三、日本资源型城市经济转型模式日本地域狭小，人口稠密，矿产资源相对缺乏。日本的资源型城市主要是煤炭型资源型城市。二战后，日本为振兴国内经济，采取了倾斜生产方式，把财力物力优先用于发展钢铁和煤炭工业。政府多次制定煤炭政策和相关法律以保证国内煤炭产量维持在一定的规模上。２０世纪６０年代末，由于煤炭储量的下降再加上开采成本的提高，Ｅｌ本煤炭产量急剧下降。日本政府开始注意煤炭产业的转型，在减少国内煤炭开采的同时从国外进口以满足经济发展的需要。北九州作为当时的产煤大市经历了整个转型过程。二战中北九州地区遭到了严重的破坏，战争结束后依托当地的煤炭资源加上政府当时振兴经济的政策使北九州得到了高速的发展，成为日本基础原材料的工业基地。２０世纪６０年代随着煤炭开采的成本急剧提高，Ｅｌ本开始转变能源政策，从利用煤炭资源转向利用国际市场价格更便宜的石油资源，在这种情况下，北九州大片矿井关闭，煤炭业遭受重创。整个城市经济萧条，陷入沉寂，数十万工人和家庭面临工作和生存问题。日本政府针对该地区的困境采取了一系列措施：第一，在政策法规上给于保证，稳定民心。首先是对北九州地区失业工人极其子女进行安置，对那些接收的企业给予补助。然后对失业工人进行免费培训，帮其介绍新工作等。第二，推行产学研相结合，兴办新型企业，大力发展新兴产业。政府出台一系列优惠政策，吸引大批区域外企业迁入北九州地区，为其提供廉价的土地在该地区兴办起一批现代开发区。促进产业界和学校开展共同研究，减少对国有设施使用的限制，为创设新产业创造有利条件。像环境产业、生物技术、网络通信等产业都慢慢发展起来。第三，对原煤炭生产场地进行复垦改造，积极发展旅游业。将关闭的煤炭生产矿井改造为旅游景点、科普教育场地，使之继续发挥作用。经过采取一系列有效的政策措施，北九州地区成功地实现了经济结构转型，由传统的产煤地区转换成为日本新的重要高新技术产业区。北九州的成功转型一方面是政府政策的推动，另一方面是自身的积极探索，努力挖掘自身优势，最终走出一条资源之外的成功之路。四、国外资源型城市发展模式对我国的启示总体看来，美、加、澳三国可以概括为市场选择为主导的模式。这与其资源丰富、地广人稀的自然环境有关。三国的资源型企业完全依赖于市场经济，政府适当的辅助干预使得转型顺利进行，转型难度较小。欧盟和日本的转型是政府主导型的转型模式。主要是二者地域狭小没有足够的国土及矿产接续资源消化转型的产业和人员，加上其转型都是在资源一２０一接近枯竭或者为其他能源所替代的情况下进行的，一方面资源型城市不能放弃，另一方面，资源型城市靠自身、靠市场来调节只会枯萎，很难实现转型。当然，这种转型模式所要付出的成本是相当巨大的。不同国家资源型城市的发展思路不同，采取的措施也不尽相同，最终结果也有所差别。但国外资源型城市的很多做法还是非常值得借鉴的。第一，注重发展新兴产业和替代产业。发展新兴产业和替代产业是资源型城市转型和实现其可持续发展的关键。这一点，我国资源型城市可以充分的借鉴，主要就是围绕矿业产业，使其产业链向后侧和旁侧延伸，以增加产品的科技含量，提高产品的附加值，带来更高的效益。第二，注重资金和技术的投入。发达国家对资源型城市的改造振兴，非常重视资金和技术的投人。德国政府设立专项基金供鲁尔区经济转型使用，日本政府规定中央和地方各出资１／３，补助正在开发高科技产品的企业。强大的经济基础和较高的投入有力地促进了这些国家城市或地区多元经济的形成，从而实现了高起点转型。而对于我国众多的资源型城市，企业并没有形成一定规模的资金积累，～旦这些资源性产业出现衰退，整个区域经济就会受到冲击，当面临转型时，往往都会遇到资金短缺的严重问题。所以我们不能盲目的借鉴，应该根据我们自己的情况探索出一条低成本的转型路子，但资金和技术的适当投入也是必不可少的。第三，注重体制机制创新。在产业结构调整的同时，企业的组织结构、产权制度和管理体制需要不断进行适应性调整。企业体制只有根据结构调整的需要不断进行创新，才能保证转型的成功。我国资源型城市绝大多数都是在长期计划经济体制下发展起来的，资源型企业主要以国有为主。在这些企业转型过程中企业的所有制形式不应再是一成不变的，国家对企业的扶持也不应再分国有和私有，而应一视同仁，这样才能保证结构调整的成功。第四，注重发挥规划政策的指导作用。建立专门的组织机构，制定总体的发展规划和具体的政策措施对资源型城市的转型是很关键的。美、加、澳三国的资源型城市在开始转型前先建立一个预警系统，提前公布总体的转型计划，有效的保持了社会的稳定，使经济转型得以顺畅进行。对于我国应该先成立一个中央资源型城市转型监督部门，然后在不同地区的资源型城市设立专门的职能机构，负责制定相应的具体规划，并直接对中央部门负责，以提高行事效率。第五，注重环境保护和城市形象。在经济转型的过程中，各国都不约而同地采取了环境保护的措施，都努力的建立新的城市形象。因为只有这样，才能够使得城市得以持续发展下去。日本九州地区经过产业转型和环境整治，不仅把昔Ｅｌ的煤都变为新型的旅游景点，而且在治理环境的过程中积累了大量的经验，促进了环保产业的快速发展。我国资源型城市在转型的过程中也一定要注意环境的保护和治理，努力建立良好的城市形象。