构建地方政府社会建设绩效评价指标体系

构建地方政府社会建设绩效评价指标体
系

http://www.bjshjs.gov.cn发表日期：2012-03-01 15:29:01来源：北京社会建设网
政府社会建设绩效评价指标具有反映地方政府社会建设实际状况，监测地方政府社会建
设进展程度，预测和计划地方政府社会建设发展、评价地方政府社会建设绩效的功能。构建
地方政府社会建设绩效评价指标体系是提高地方政府社会建设绩效的核心。

一、社会建设内涵与结构分析
社会建设绝不仅是民生事业、社会事业的建设，也绝不是社会管理所能覆盖的，它有着
自身的基本涵义和内在有机构成。社会建设是适应一个国家或地区由农业农村的传统社会向
工业化城市化的现代社会转变的要求，坚持以人为本，国家（政府）、市场、社会共同实现
资源和机会公平合理配置，充分体现社会正义，建立新的社会秩序，实现社会进步的过程。
社会建设的主体是包括宏观主体和微观主体，宏观主体即是国家（政府）、市场和社会，微
观主体包括社会组织、社区、公民个人。社会建设的动力是宏观三大主体对资源和机会的公
平合理配置；社会建设的原则是以人为本，实现公平正义；社会建设的目标是构建社会主义
和谐社会，促进经济社会协调发展，实现社会的现代化。
陆学艺教授认为，社会建设领域大体包括8个方面：民生事业、社会事业、城乡社区、
社会组织、社会结构、社会规范、社会管理、社会体制。各个部分相互联系、相互作用、相
辅相成，共同构成社会建设的系统整体。
民生事业、社会事业是保障社会全体成员生存权、发展权的行动能力基础，即社会全体
成员实现社会活动需要占有一定的资源、机会，也是社会成员的基本权利，体现社会发展水
平，体现公民享受基础的保障权、劳动权、教育权、居住权、健康权等权力。
社会组织和城乡社区是社会建设的微观主体，也是自治的行动载体，具有社会调适和社
会整合的双重功能，体现社会协同、公民参与；相对而言，社会组织兼具行动主体和行动载
体的双重特性，是主体性载体。社区则是主体行动的空间性载体，也是社会建设的行动实体，
是实体性载体。社会组织发展体现社会包容、开放，治理主体多元，社会更加具有活力。城
乡社区是维系公民生活的共同体，是现代化社会构建和谐社会管理的基石，城乡社区建设体
现一个地区的基础设施发展水平和公民生活环境的改善。
社会管理和社会规范都是社会控制的基本方式，具有社会整合与维护社会秩序的功能；
社会管理具体而言，是指政府和一定的社会团体以一定的目标要求为依循，对社会系统和社
会生活进行组织、指挥、监督和调节的作业过程，是政府的基本职能。社会规范是社会建设
微观主体社会行动中规矩和活动准则，它为社会共同生活的需要，各微观主体在社会互动过
程中衍生出来，约定俗成。相对而言，社会管理是工具性手段，社会规范则是价值性理念整
合，是社会关系的反映。社会组织、社区是社会管理的重点对象或管理载体。社会管理是社
会建设和维护社会秩序的工具，体现社会的稳定程度。社会规范是一个社会的软件指标，社
会规范首先是政府的规范，其次是整个社会、企业、人与人之间、不同群体之间的诚信关系，
标志着一个社会的文明程度。
社会结构是社会建设的核心任务，是占有一定资源、机会的社会成员组成方式与关系格
局。社会结构与经济结构共同构成一个国家基本骨架，其优化程度和与经济结构匹配程度标
着一个社会的现代化水平。
社会体制是规定各社会行动主体之间权利和义务关系的一系列制度安排，是制度化、政
策化的社会结构，是"顶层设计"，影响整个社会建设，贯穿于社会建设各个阶段和环节。社
会体制是否完善，是社会各项改革能否成功的关键。现阶段，迫切需要建立与社会主义市场
经济体制相适应的社会主义社会体制。社会建设各领域内在构成与相互关系如下图所示：
二、地方政府社会建设绩效评价与结构分析
地方政府社会建设绩效评价，即是对地方政府及其组成部门在推进社会建设过程中，运
用科学的方法、标准和程序，考核、研判其所取得的"政绩"的评价，是对社会建设结果的评
价。任何地方政府社会建设绩效评价的基础条件应该是建立在经济建设基础之上的社会全面
进步。
社会建设的内涵和结构较为丰富，但以评价指标的形式完全体现具有较大难度。因此，
根据构建地方政府社会建设绩效评价体系的系统性、可行性、独立性和易操作性，以及社会
建设8个领域之间的内在逻辑关系，确定地方政府社会建设绩效评价体系框架应包括4个部
分：民生社会事业绩效、社会管理绩效、社会结构绩效、社会规范绩效。
民生社会事业绩效：一般民生事业包括通常意义的衣食住行，具体指就业、收入、消费、
社会保障、社会救助等；社会事业包括通常意义的教育、科学技术、文化体育、医疗卫生，
即简称为教科文卫。
社会管理绩效：社会组织、社区建设、社会治安、公共安全等。
社会结构绩效：城乡结构、就业结构、收入分配结构、消费结构等。
社会规范绩效：政府规范、市场规范、社会诚信等。
需要说明的是，根据构建地方政府社会建设绩效结构、其可测量度，指标体系应由满意
度指标和客观指标共同构成。
三、地方政府社会建设绩效评价指标体系
地方政府社会建设绩效评价指标体系由民生社会事业绩效、社会管理绩效、社会结构绩
效、社会规范绩效四个领域，共计36个指标构成，如下表：
地方政府社会建设绩效评价指标体系
四、完善地方政府社会建设绩效评价制度
一是重视绩效评价法制建设。中国政府绩效评价法制建设遵循"自下而上"的轨迹，目前
还没有颁布一部国家层面的绩效法案，"处于自发半自发状态"。尽管没有国家层面的绩效法
案，但各地政府积极推进绩效评价实践从未停止。例如：一些地方政府将"流程再造"引入政
府部门，作为政府部门改革的一项重要内容，对各项行政审批流程进行简化整合，不断完善
绩效评价的办法和措施，取得了良好效果。因此，需要不断从实践中总结经验并学习和借鉴，
在完善和建立社会建设相关制度的同时，遵循政府社会建设理念和价值取向的要求，切实加
强社会建设绩效评价的法律法规、政策规范的研究制定，确保绩效评价走上法制化进程。
二是健全绩效评价机构。在政府绩效评价过程中，评价组织者是绩效评价四类相关者之
一，即组织实施评价的组织机构，主要负责组织评价过程和对信息科学处理并获得最终评价
结果，拥有评价组织权。政府绩效评价能否顺利，达到预期的效果，在很大程度上取决于评
价组织机构的组织和筹划，即评价组织权的使用。因此，健全绩效评价机构对社会建设绩效
评价的组织和筹划、协调具有至关重要的作用，是社会建设绩效评价得到预期效果的必要前
提。
三是合理确定绩效标准。绩效标准就是以绩效理念作为基本导向，以绩效评价作为基本
的元工具，将绩效沟通、绩效控制、绩效改进等基本元素渗透于标准化管理的各个环节。绩
效标准使政府从注重"效率优先"向"公平优先"的转变，融入以人为本，民众本位的绩效管理
理念。政府绩效标准具有工具理性内蕴、实现价值理性追求、把握关键流程脉络、运用绩效
评价的方法和明确管理结果导向的特征。因此，确立合理的绩效标准为政府部门如何提高工
作绩效提供指导性方针。
四是构建多元评价主体。当前，考核政府绩效中，上级政府考核下一级政府是绩效评价
常态。这一做法的优势在于，绩效评价信息完全或部分对称，但是，从多种角度看，这种绩
效评价的效果并不给力，有失公平、公正，缺乏公信力。社会评价这一做法的优势在于，专
业性强，有较强的社会公信力，但是，由于信息不对称，绩效评价的准确性存在一定的问题。
为此，要想得到科学、客观的绩效评价结果，必须形成多方评价主体共同参与的绩效评价机
制，构成政府与社会合作的绩效评价模式。

（北京工业大学研究基地 李晓壮）