公共选择理论与西方新公共管理的兴起

理论导报

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!"世纪#"年代至今，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，促使传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。改革的广泛性、全面性和激进性前所未有。“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家及部分发展中国家。西方国家的新公共管理运动涉及到行政管理体制和政府活动的各个方面。但改革的基本主线是重新界定政府与市场的关系，改革的内容也主要是围绕政府功能的重新定位、政府公共服务提供方式的转变、政府内部管理体制改革以及政府部门引入私营部门管理技术等四个方面来展开的。任何一项重大的政府改革运动仅有现实的呼唤是远远不够的，它还离不开一定理论的支撑。同样，新公共管理的产生和发展，如果没有相应理论的指导，也不可能得到多数国家的认同并在实践中迅速风行。综观近年来国内外研究成果及新公共管理的实践，笔者认为，公共选择理论对西方新公共管理的产生和发展起了重要的推动作用。

一、公共选择理论对政府失败的揭示

在公共选择理论作为—个独立的学科出现之前，经济学家几乎没有认真地思考过这样的重大问题：政府真的能够以有效率的方式做到人们期望它做的事情吗？政府真的会创造出一个公正的社会吗.经济学家之所以很少思考这样的问题，是因为他们已经自觉或不自觉地采用两套标准来判断市场活动与政府活动。人们倾向于认为市场活动的主体是经济人，只受狭隘的个人利益驱策；而政府活动的主体是政治官员和公务员，他们是控制集体利益的代表，只遵循公共利益行事，别无他求。

公共选择理论对曾经流行的这种观念提出了挑战：同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由

一心求利的利己者转变成为“大公无私”的利他者呢.这是绝对不可能的。基于这种认识，公共选择理论沿用“经济人”假设，以严格的“自利”措辞来塑造所有公共选择者/选民、政治家、官僚等0，以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应，以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。

（一）公共选择理论主张的研究方法

公共选择理论与传统行政科学在视角和内容上的差异主要体现在方法论选择上，传统行政科学采用政治学的方法，而公共选择理论主张采用经济学方法。这种研究方法体现在三个方面：

第一，个人主义的方法论。传统行政科学始终把组织及其由职位构成的整体作为研究考察的对象，把他们看作是不可分割的有机整体，并以此为基础来研究其政治过程。认为国家利益、社会公共利益是完全独立于个人利益的，国家和政府是代表整个社会利益的唯一决策单位。与此相反，公共选择的个人主义方法论则认为，人类的所有行为，不论是政治行为还是经济行为，都应从个人角度去寻找原因。个体是群体的基本细胞，是决策的基本单位，个体行为的集合构成集体行为。123

第二，经济人假说。传统行政科学研究的前提是把政府及其官员从整体上看作一心为公、不为私利的利他主义者，所有其他研究都是在此基础上进行延伸。而公共选择理论把人看作是有理性的利己主义者，不论他处于什么位置，人的本性都是一样的，其基本动机都是谋求个人利益的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。公共选择理论以这一假说来说明政

1摘要3!"世纪#"年代开始，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，改革促使传统的公共行政模式向新公共管理

模式转变。而公共选择理论对西方新公共管理的产生和发展起了重要的理论支撑作用。公共选择理论运用个人主义方法论、经济学的交易论以及经济人假说对政府失败做了深刻揭示，并提出了补救政府失败的政策主张。

1关键词3公共选择理论4新公共管理4政府改革

公共选择理论与西方新公共管理的兴起

"徐增辉

（华南师范大学，广东广州

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经济理论与实践&’&()*+,-+,

府及其官员的行为动机，指出政府及其官员所追求的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。

第三，经济学的交易论。传统行政学研究的是政治家及官员对公共政策的选择活动，是一种非盈利的公务活动，其任务是保证公共政策的效率和公平，从这一意义上看，它是一个选择过程。而公共选择理论从经济领域里人与人之间的交换关系出发，认为政治领域和经济领域一样，其活动是党派和国家各要素之间以及组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。

（二）公共选择理论对政府失败及其原因的分析

公共选择理论用上述的经济学方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失败问题，这是公共选择理论的一个核心主题。正如布坎南所说，“公共选择学派想要做的事情是，把."年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的方法，完全不变地用来研究国家和公共经济的一切部门”。/!0公共选择理论在用经济学的理论、模型和方法对政府活动进行分析之后，对政府失败及其原因做出如下判断：

第一，政府政策的低效率。布坎南认为，所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不能确保资源的最佳配置。一般说来，每个政府部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对公共利益的理解来决定的。所以，一方面是由于这些部门政治家的行为具有相当大的自由度，使得他们有意或无意地被自身的“经济人”动机所左右，以致于对公共利益的理解经常难以符合实际；另一方面，则是由于部门政治家行为的灵活性与他们的自利动机的强刺激性，使得他们的行为实际上不是倾向于为最大限度地增进公共利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。布坎南认为，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利，那么，再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他的后继者有意或无意地损害。

第二，政府工作机构的低效率。政府失败说认为政府机构低效率的原因在于：123缺乏竞争压力。在工作内容上，它们的主要功能是提供公共服务，而这些一般带有垄断性。垄断排除了竞争，没有竞争自然就没有压力。在人员上，政府工作机构中的大多数公务员不是选举产生的，而是通过招考或权力予以任命的，他们一般不会因工作效率低下而遭到解雇或罢免。他们没有压力，也不需要去竞争。1!3缺乏控制成本的积极性。布坎南认为，首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力，自由度比市场中私人企业家还大，使不计成本的政府行为不断发生；其次，政府行为也没有利润含义，官员从个人的得失出发，为追求选票和政绩，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产品超量供应，社会福利费用过高，造成了资源浪费。143缺乏有效监督。从理论上说，政治家及公共服务机构并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等，以保证政府运行的效率。然而在现实中，这些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚至失去。这是因为监督者为了有效履行其职能，必须对被监督者的情况了如指掌，但向监督者提供信息的往往是被监督者。由于政府部门对其经营业务有着自然的垄断性，可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的有关资源和成本的信息，因此，监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督，其实际效果是大打折扣的。

第三，政府的自我膨胀。首先是政府部门人员的膨胀。公共选择学派认为，所有的政府组织都是官僚制的产物，它的构成来自于职位、工资、权力、威望、官职的恩赐等要素。它的运行和价值的体现一般均通过人员的增加来实现。通过增加人员来扩大机构规模、增加机构层次、提高机构级别，最终达到扩大权力、提高待遇的目的。而政府人员的扩张又不同于企业人员的增长，后者具有一定的自律性，有一定的限度。而前者缺乏自律，它即使在严格控制的情况下也会不断增长。正如帕金森定律所揭示的那样，政治家一感到忙不过来的时候首先想到就是增人，而且是成倍的增加。当冗员过多无所事事的时候，他们又会人为地制造出许多事来，使他们人人有事干，整天忙忙碌碌。其次是政府财政支出的膨胀。人员的增长、机构的庞大，直接带来财政支出的扩张。而由于政府服务的非价格性而引发的不计成本行为，使得政府在为社会提供公共服务时，往往超出社会需要和社会所承受的限度，从而导致财政预算的增长。当政府的财政支出出现巨大赤字时，政府只有靠增加货币发行量来缓解矛盾，而当货币发行量的增长超过经济增长时，通货膨胀就不可避免地出现了。这也是政府失败的最大原因。

第四，政府的寻租活动。公共选择理论认为，一切由于行政权力干预市场经济活动造成不平等竞争环境而产生的收入都被称为“租金”，而对这部分利益的寻求过程就是寻租行为。虽然寻租行为中的租金对寻租者来说也是一种利润，但这种利润并非生产的结果，因为它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包，这一特点被称为寻租行为的非生产性。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入。政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本，这些成本包括：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。

通过对政府失败及其原因的分析，公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑。正如布坎南所说的：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的

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思路，在这里，有关政府及统治者行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。”./0

二、公共选择理论补救政府失败的政策主张

公共选择学派的理论家在深入剖析了政府失败及其根源之后，又就如何对这种失败进行补救提出了颇有启发性的政策主张。

（一）进行宪制改革

通过对政府失败的分析，布坎南的逻辑结果是必须重建基本的宪法规则，并通过新的宪法规则来约束政府的权力。布坎南认为：“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。”.10公共选择学派认为，政府政策失败的根源不是政策内容本身，而是约束政策制定的规则，在于制度和政治需要新的政治技术和新的表现民主的方式，必须改革政策制定的规则，即进行宪法改革。重建宪法规则不必为政策制定者提出具体的建议，只要为改革宪制提供一种指导和规范，为政策制定提出一种规则和程序，就可以使政策方案趋于合理，避免决策失误。

公共选择学派主张的宪制改革的要点是程序约束和真正分权：一是在既定的过半数民主制下，以多中心的方式安排立法机构，建议设置两个职能不同的立法实体，分设立法院和政府院。立法院的职责是制定一般性法律，政府院完成具体行政事务的立法，并使事务立法符合立法院制定的一般性法律；二是在宪法中规定：政府级别越高，决策规则所需的赞成票的比例越高，因为，地方政府比中央政府更容易受公民的控制；三是权力下放，强化地方政府权力，将一些事务由中央转向地方。

（二）在政府部门引入竞争机制

在公共选择学派看来，无论何时，只要可能，政府就会像独家垄断者一样行事；无论何处，只要存在竞争，它就会趋于对效率产生一种有益的影响，这与企业之间竞争的效果是相同的。这些研究还表明，在政府各个官僚部门之间引入竞争，会提高政府提供物品和服务的效率。这包括：一是在行政管理体制内部重新建立竞争结构。布坎南认为，国家不应该再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的，只要打破公共物品生产的垄断，在政府机构内部建立起竞争机制，就能消除政府低效率的最大障碍。为此他还提出了一些设想。例如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品，使它们展开竞争而增进效率。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者。

（三）建立利润激励机制

即在政府机构内部建立激励机制，使官员们树立利润观念，并允许政府部门对节省了成本的财政剩余具有某种自主处置权。例如，可直接分享成本节余，或作为奖金、津贴以及其他各种福利项目发放。

三、公共选择理论对新公共管理的影响

公共选择理论对新公共管理的影响在于它提出了一种“政府失败理论”，它与!"世纪/"年代福利经济学所发展起来的“市场失败理论”构成了鲜明对照。正像人们根据理想化的标准来检验市场在资源配置上的效率时，发现以私有产权为基础的市场体制在某些方面显示出缺陷一样，当人们同样根据理想化的标准来检验政府工作的效率和公平时，发现以追求公共利益为目标的政府体制在某些方面也同样存在着缺陷。政治家、公务员与其他人没有两样，而“政治”本质上与市场一样，也是一系列制度安排，或者说是在一系列制度安排下的游戏，许多目标迥异的游戏者在其中互动，以致于产生出一系列依照任何标准来衡量可能是既无内在的一致性也缺乏效率的结果。既然存在政府失败，那么市场的缺陷就不是将问题转交给政府处理的充分条件，相反，市场的竞争机制倒为克服政府失败提供了可能。

在公共选择理论的指导与影响下，新公共管理强调运用市场这只“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。根据公共选择理论，公共部门的市场化改革应该包括两个相互联系的方面：首先，把所有可能由私人部门完成的活动和决策都尽量交给私人部门去完成，为此，要进行公共部门的私有化改革，并进一步放松市场规制、完善市场竞争机制，只有这样才能真正限制政府活动范围、缩小政府规模、提高公共部门效率；其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。

英国最先开始新公共管理运动，紧接着美国、法国、澳大利亚和新西兰也加入到改革的队伍，改革浪潮逐步扩展到其他西方国家，时间上延续至今。其具体改革做法包括：通过放松市场管制和国有企业私有化减少政府对市场的干预；通过合同出租、公私合作、使用者付费以及凭单制度打破政府对公共服务的垄断，推行公共服务市场化；通过废除过多的规章制度、终结文官永业制、分权化改革以及绩效评估提高政府工作效率。这些改革措施都能在公共选择理论中找到理论支撑。

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.%0布坎南3财产与自由.403北京：中国社会科学出版社，!""!第22%—226页3

（责任编辑李霏）

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