浅析行政执法主体的违法责任

河南省政法管理干部学院学报２００３年第２期（总第７７期）

浅析行政执法主体的违法责任王玉旭（河南省政法管理干部学院，河南郑州４５０００２）

内容提要：行政执法主体的违法问题越来越被人们所注目。本文试图从一种新的角度，明确行政执法主体的违法责任，探讨当前我国行政执法主体违法责任制度中存在的问题，并提出完善行政执法主体在外部行政执法中违法责任制度的对策。 关健词：行政执法主体；违法责任；问题；时策 中图分类号：Ｄ９１２．　Ｉ文献标识码：Ａ文童编号：１００８－６９５１（２００３）０２－００６６－０４

目前我国行政法学界在行政执法问题上尚有约束，法律责任制度无疑是保证国家行政机关及其不少争论，突出的一点就是对行政执法的概念没有工作人员认真履行自身职责的重要条件。行使职权达成共识。那么，什么是行政执法？行政执法的概念就意味着要承担责任，这是现代法治国家的基本要是什么？目前学术界的意见概括起来基本有两种，即求，也是现代行政的根本标志广义说和狭义说。广义的行政执法是行政机关执行１行政执法主体违法责任概述法律的行为，即包括抽象行政行为，也包括具体行行政法学上的“行政责任”是指行政法律规范所政①。因此，它包括了全部执行宪法和法律的行为，设定的一种法律责任③。关于行政责任的含义，在我既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所国行政法学界尚无统一的认识④。有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执从责任内容看，有的认为行政责任是指行为人行法律和实施国家行政管理的行政执法行为。狭义按照行政法律规范所应履行的职责和义务；有的认的行政执法是指行政主体为维护经济与社会生活秩为行政责任是指行为人（包括行政主体与行政相对序，实现行政目标，按法定扭Ｗ和程序实施法律法规人）由于违反行政法律规范的规定，所承担的一种强等法律规范的具体行政行为，包括行政许可、确认、制性法律后果⑥。从责任主体看，有的认为行政责任检查、处罚、强制等多种行为方式②。本文所要讨论是行政相对人即公民、法人或其它组织所应承担的的行政执法就是指狭义的行政执法。行政法上的责任以与刑事责任、民事责任相区别； 一、明确行政执法主体违法贵任的意义有的基于广义的看法认为，行政责任既包括行政主 国家行政机关是代表国家行使行政权力的机体及行政机关工作的责任，也包括相对人（公民、法构，它通过行使行政管理职权，有效地维护有利于统人和其他组织）的责任⑧。以求得行政法所调整的行治阶级的社会关系和社会秩序。但是如果没有严格政关系双方当事人（行政主体和相对人）在法律责任的法律制度作保证，国家行政机关及其工作人员就上的一致性；有的认为，行政责任是行政主体及其执很难做到正确合法的行使职权。作为一种法律上的

收稿日期：２ｏｏｚ一１０一２２作者简介王玉旭（１９７４－　），河南安阳市人，河南省政法管理干部学院助教。①罗东才．行政法学１Ｍ］北京：中国政法大学出版社，１９９７．１８３②莫于川．完善监苦与责任机制是依法行政的重要制度保障一行政法学前沿问题报告〔Ｃｌ．北京中国法制出版社．１９９９．　１０３社会转ｍ期行政执法若干突出问题及对策之实证研究［Ａ；．张步洪．中国

忿陈德仲．行政法学「Ｍ］北京：中共中央党校出版社，２０００．　３１０．①陈德仲．行政法学〔Ｍ，．北京：中共中央党校出版社，２０００．　３１０．髯应松年行政法与行政诉讼法词典［Ｚ］＿北京：中国政法大学出版社１９９２⑥罗豪才行政法学ＣＭ７．北京：北京大学出版社，１９９６．　３１８．

万方数据行公务的人员违反法定职责和义务的责任。、。从责任性质看，有的认为行政责任包括行政法律责任和行政政纪责任；有的认为行政责任是指行政法律责任 我们认为行政法律责任，有广义和狭义之分广义的行政法律责任，是指行政法律关系主体（行政主体和相对人）所应承担的行政法上的责任。以求得行政法所调整的行政关系双方当事人在法律上的一致性。狭义的行政法律责任，则是指行政主体及其工作人员应承担的行政法上的责任②。此种意义上的行政责任又包括两个方面：一是行政执法主体在内部行政执法过程中因违法而承担的法律责任；二是行政执法主体在外部行政执法中因侵犯行政管理相对人的合法权益而应承担的法律责任其中，国家行政机关及其工作人员在进行外部行政执法活动时侵犯行政管理相对人的合法权益而应承担的法律责任成为行政责任最重要的内涵。 在外部执法中，行政执法者以两个主体身份出现：一是以行政主体的身份执法，这里的行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织；二是以行政机关工作人员的身份执法。无论以哪一种身份执法，都是行政执法者有效主体身份的体现。两种执法主体在执法中都有可能发生侵害行政管理相对人合法权益的事，因此，从承担违法责任的主体来看，行政机关及其工作人员都可以成为行政执法者违法责任的承担者。 ２．明确行政执法主体违法责任的意义 当前，在我国，明确行政执法主体违法责任具有十分重要的意义。 （１）有利于促进国家行政机关及其工作人员的勤政、廉政和依法行政 勤政、廉政、依法行政是国家行政机关及其工作人员行使管理职能的二个基本任务，也是合格的法制化政府所追求的首要政府管理目标。勤政要求国家行政机关工作人员充分发挥主观能动性，为国家多作贡献；廉政是要求国家行政机关工作人员廉洁从政，一心为公，忠于职守；依法行政要求国家行政机关及其工作人员在行使行政管理权限时，严格按照法律规定办事。 要使国家行政机关及其工作人员做到勤政、廉政、依法行政，除了依靠行政执法主体不断提高自己的执法素质，增强执法责任心之外，建立严格的违法责任制度还有助于从制度上对行政执法主体的执法行为进行合法性调节和导向。行政职权就意味着承担责任，有助于强化行政执法主体勤政、廉政和依法行政的自觉性。同时违法责任的确立能给行政执法主体创造一个有适度压力和动力的执法环境，从而促进行政执法主体不断提高执法质量和执法水平。 ＜２）有利于保障公民权利，充分发挥行政职权的功能 大量的行政执法活动是行政执法主体对行政管理相对人行使管理权限时发生的，因此，行政执法违法主要是行政执法主体实施了侵权行为。而对于行政执法主体的行政侵权行为，仅仅靠执法教育是很难达到事半功倍的效果的。对行政执法主体侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为课以严格的法律责任，尤其是保障公民有权要求确认行政执法主体的侵权行为并获得相应赔偿，这是保证行政执法主体依法行政的重要举措。在这一点上，尤其是追究有故意或重大过失的行政执法人员的违法责任，并要求其承担国家行政机关行政赔偿求偿责任，无疑在行政执法人员的主观领域之外施加了一个客观的、要求其依法行政、尊重公民权利的法律强制力，有助于行政执法人员勤勉自律。 门）有助于充分发挥人民法院、人民检察院监督行政执法主体在依法行政中的作用 对行政执法的司法监督是现代行政的一个重要特色，是保障国家行政机关及其下作人员依法行政的重要举措，也是我国行政法制建设的一个墓本要求。为了更好地保障公民权利不受行政执法主体非法行为的侵犯，我国《行政诉讼法》规定了公民、法人或者其它组织，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照该法的规定向人民法院提起诉讼。一旦人民法院在审理公民等提起的行政诉讼中，发现行政执法主体存在违法责任，就可以作出裁决，责令作出错误或违法行为的行政执法主体，改正其错误或违法行为，并可以责令有违法行为的行政执法主体承担赔偿责任。而人民检察院也可以对行政诉讼实行法律监督。因此，对行政主体违法责任的明确，有助于充分发挥人民法院、人民检察院监督行政执法主体依法行政的作用 （４）有助于健全行政法制，完善人民代表大会制度 任何法律颁布以后都不可能自动生效，而必须靠人去推动和执行，行政法也不例外。“徒法不足以白行”，行政执法活动要达到准确、及时、合法的质量

ｒ）王连昌．行政法学〔Ｍ］．北京：中国政法大学山版社，１９９４．　３２５．金国坤行政法与行政诉讼法通论［Ｍ］．北京：经济管理出版牡．１９９６．　１３１

万方数据要求，必须要有法律责任制度的硬约束和合法导向。法律责任作为行政执法主体违反了职务义务后应无条件履行的二次义务，它的存在一方面能够对行政执法主体的违法行为起到惩戒作用；另一方面又能教育行政执法主体自觉地按照法律、法规所指引的行为模式去行使职权 明确行政执法主体的违法责任，也有利干各级国家权力机构及其常设机构对行政执法主体进行法律监督。国家权力机关通过对实施了违法行为的行政执法主体提出训诫，对违法行为予以改变和撤销．有效地发挥国家权力机关对国家行政机关的法律监督功能。 二、当前行政执法主体违法责任制度中存在的问题 近年，我国通过各种努力，采取了各种有效措施，在行政执法责任制度建设方面取得了一定的成绩，对监督行政机关及其工作人员依法执法起到了一定的作用但同时我们也应该看到，在实践中仍然存在着一些巫待解决的问题。这些问题包括： 一是行政执法主体的一些违法行为缺乏责任承担者，责任主体缺位现象严重。一些地方政府习惯于搞“土政策”、“土法律”，结果往往导致侵权行为的发生，但由于行政执法人员执法有“据”，虽“据”不合法或不合理。但“土政策”、“土法律”确确实实成为这些人的挡箭牌。如一些地方干部在执行计划生育政策中随意侵犯公民权益，但受害者却因“土政策”、“土法律”之阻而无法向人民法院主张权利。 二是行政执法主体互相推委责任，互相扯皮。由于行政执法活动的面很广，有些社会关系同时成为诸多行政执法部门的执法对象，而这些执法部门执法时往往从部门利益出发，执法口径不一，于是不免出现了有利谁都抢，有麻烦谁都不愿担，有责任更是躲的局面。 三是责任内涵模糊，导致行政执法主体承担责任流于形式，责任制度的硬约束变成了软约束。有些地方政府对行政执法主体的违法责任的确定不明确、不具体，仅仅说要承担法律责任，至于要谁来承担责任。承担什么样的责任则言语不详，结果责任制度形同虚设。 四是法不责众心理作祟。许多行政执法主体在行使行政管理职权时，明知某种行为不合法。明知某种行为会侵犯公民权利，但仍然我行我素，其动因在于别人都这么做，我做又何妨？ 造成上述弊病的原固很多，也很复杂，但综合起来，主要有下述几个方面的原因： 第一，执法责任制度不够完善。主要表现在： ６８（１）缺乏执法责任基本制度。执法责任基本制度处于整个执法责任制度的最高层次，它对其它较低层次的执法责任制度的制定具有指导作用。但执法责任制度中尚未制定这方面的制度，仅仅制定了一些像《河南省行政执法条例》、《河南省罚款没收财物行政处罚管理规定》等有关某一系统或者某一方面的执法责任制度。这些制度不能对所有执法人员的一切执法行为给以约束和监督因而显得片面，不够系统。（２）有关行政管理方面的法规和规章，绝大多数未对执法人员的执法责任加以规定，如河南省人民政府制定的《河南省关于举办职工学校的暂行办法》、《河南省郑州经济技术开发区管理规定》等都没有规定执法人员的执法责任。由此，在实施这些法规、规章的过程中，就无法对执法人员实施有力的监督，很可能产生违法违纪现象，一旦出现这些情况，执法责任便无法落实。（３）各地、各部门制定的一些执法责任制度较为混乱，差别较大，而且有些规定与法律、法规以及较高效力的规范的内容不一致，甚至个别内容有抵触，如果实施．容易引起消极的后果。如某县公安局规定，交警人员实行点名制度，迟到一次，批评；两次，扣发当月工资奖金；三次，下岗。这些规定就与《国家公务员暂行条例》的规定相抵触 第二，执法监控不力，有些监督机制运转不灵。就监控体制而言，在制度建设上成绩较为突出，但在实施机构和运转方面存在的问题较多，有些制度看起来较为完善，却无法落实，以致流于形式。主要表现在：（１）监督机构不健全，不能适应工作需要。就目前的情况而言，行政执法责任的监控机构主要是各部门内部设立的监察机构以及一些专门的监督机关。从实际情况来看，外部的监督机关比较健全，各种制度和监督手段能适应监督的需要，但各部门内部的监督机构还存在许多问题。主要是：有相当一部分机关未设立内部监督机构，仅仅在机构中指定个别人负责，监督机构的设立时间短，人员配备不齐，办公设施无法保障；从事监督的人员未经系统的专业知识和相应业务知识的培训，无法适应工作的需要。（２）监控制度不系统，一些制度刚刚实行，有待完善。尽管建立了执法监督制度、执法检查制度、持证上岗制度、重大案件备案制度等，但是这些制度还存在不少问题。比较突出的有：一是有些制度处于摸索阶段，还很不成熟，不能广泛实施；二是大多数制度不具有统一性，仅仅是某些部门或者地区制定的制度；三是有些制度在实施的过程中，由于工作人员不熟悉制度内容．许多制度并不能得到很好的贯彻实施。 第三，行政执法责任追究力度不够，一些违法违