农村集体经营性建设用地入市四大问题

农村集体经营性建设用地入市四大问题

农村集体经营性建设用地入市问题相当复杂，涉及到国家耕地保护、地方政府的土地财政、农民利益保护、农村基层冲突、社会稳定等核心问题，妥善处理这些问题，需要一揽子的顶层政策设计。

一、农村集体经营性建设用地入市对城乡建设统一市场的运行、管理及其增值收益分配带来哪些变化和挑战？

农村集体经营性建设用地入市对城乡建设统一市场有效运行的好处就是打破目前一头沉的现状，过去是大量的要素向城市流动，包括土地用途从农用到非农地的巨大增值收益也基本上流向城市，导致城乡发展失衡。农村经营性建设用地入市可以让增值部分留在农村，实现城乡均衡发展。

农村集体经营性建设用地入市带来的挑战也是巨大的，主要是会引起两个失衡：其一是政府土地财政的失衡，其二是分配不公的失衡。

基层政府的土地财政依赖严重，如果经营性建设用地直接入市，对目前的征地制度造成直接冲击，地方政府的地有可能卖不出去了，因为用地单位可以直接到有农村经营性建设用地的地方去购买，价格还有可能更便宜。基层政府过去依靠土地抵押累积的巨大债务有可能因为土地无法再卖出形成资金链断裂，引发经济不稳定。另外一个挑战是如果土地巨额增值收益全部留在当地，会造成农民间的财富巨大不平衡，远郊或者偏远农村的农民土地卖不出去，无法获得土地财富。目前的征地主要发生在在城乡接合部地区，要占全部土地征收的60%-70%，但其征地指标又有可能相当一部分来源于远郊或者偏远地区的农村撤并腾置而得来的用地指标。如果直接入市的增值部分都被少数城乡接合部的农民都拿走了，土地增值的收益分配就显得太不公平。必须建立合理的土地税收制度以及地票制度，来解决地方政府以及不同区位农民间的收入分配问题。

二、在城乡统一的建设用地市场中，如何建设和完善农村集体经营性建设用地的运行机制、管理机制？

如何减缓农村集体经营性建设用地入市对现有国有土地市场造成的冲击、处理好土地增值收益分配不公问题，减缓直接入市对现行耕地保护政策

的冲击、利用率低流转难、城乡基础设施建设停滞等问题，需要一系列的制度保障。主要包括：

1.建立完善的土地增值税收体系。一方面对农转非农的增值要进行税收调节，另外对持有土地也应该有完善的税收体系。目前我国有关土地的税收体系急需完善。

经营性建设用地直接入市，将土地收益还利于民，等于取消了地方政府的部分土地垄断权，无疑动了地方政府的“奶酪”。如何才能保障地方政府的收益？可以通过税收来解决。通过土地相关税收等调节，解决地方公共基础设施建设所须费用。许多国家都有一个暴利税，比如你炒房子，赚了几倍的利润，可能其中一半都要交税，因为你获利的过程，并没有做出多少对社会有贡献的劳动。

通过开征土地相关税收体系，让地方政府能够有稳定的税源。农民卖地收入过高的话，可以征收暴利税；开发商在土地上盖好房子出售，又是一笔增值税；消费者购房后，在房产使用过程中交房产税。政府通过这些税后就能够有稳定的税源。

土地用途转变后所带来的巨大增值收益可能会让拥有土地的农民暴富，为了解决公平问题，可以设立土地收入调节税或者增值税，通过征税来解决分配不公问题。在一个推崇均贫富的国度，不劳而获致富，是福是祸终难定。把巨额的增值财富给当地村庄，会促使食利阶层的形成，人均贫穷的过度分化，不但扭曲人性，牺牲全体公众的利益，将放慢整个国家的增长速度，危害将更大。对巨额增值收益征收暴利税，调节社会分配，障显社会公平正义。一夜暴富是有社会代价的，从一个极端到另外一个极端都不好，而且还是不劳而获，使大多数劳动产生不公平感，更加产生仇富的心态，动摇劳动者依靠个人劳动致富的努力。几千年来中国都是不患寡而患不均，这种人为地去增加不平等，也会使社会动荡埋下隐患。另外土地收益暴富也形成食利阶层，使那些致富者不劳而获，靠食利而生活，劳动的乐趣丧失，不少子陷入吸毒等，悲剧也更多的。

2.要对宪法的相应条款重新解释。

同样的一块地，如果搞非农建设，比如建工厂、住房等非农使用，过去就要被地方政府强制征用，然后再转卖给具体的土地使用单位，其所依据的是宪法规定城市土地为国有。《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款是目前征地的基础。要解决农村集体经营性土地直接入市，就涉及到宪法是否修改的问题。因为修改宪法牵涉的面太多，一个国家的宪法也不能随意修改。1982年修改的宪法是在当地的背景下的规定，可以通过对宪法的相应条款重新解释，既可避免修宪带来的震荡，也可解决目前农村集体土地直接入市的困局。事实上现在农村与城市很难进行严格的界定，尤其是在新的户籍制度下，已不再区分城市户籍与农村户籍，全体称居民。这样就没有城市与农村的明显区分。农村与城镇的界线已愈来愈模糊。在新的背景下，城乡一体，城中有乡，乡中有城，我国也早已实行市管县。所以人大的区域结构来看，应该以大“市”来取代过去的小“乡”，这样就避免了宪法中城市的土地属于国家所有的硬性规定。

3.农村土地规划应该放松管制，分类管理。

土地管制的前提是我保护耕地，保护粮田。农村集体经营性建设土地直接入市，要让农民成为市场交易的主体，必须要有个前提，那就是土地用途管制。划定基本农田制度，在基本农田的土地是禁止非农使用的。基本农田之外的土地，应该允许农民来搞开发建设。

目前我国农村的土地规划，保住性比较差，受行政干涉比较严重。如果改变目前其太易被修改的现状，是一个比较大的问题。不如改变目前泛粮食安全政策，尽快划分出基本农田，放开其他农村土地的管制。

目前我国的“泛粮食安全”政策，把农村所有的土地都划入严格管制范围，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某种程度上弱化了农民的土地权利，导致城乡土地同地不同权。实际上在我国广大农村，真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地，除了种粮之外的地，包括农村宅基地、四荒地等，这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下，也不能进行抵押贷款与商用，不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大，不能用来生产粮食。未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制，除此之外的土地经

营应该放开，这样也能够激活农村土地使用效率，让农民获益。也能够保证城镇化发展用地需求。

4.产权界定。

明确界定农村集体经营性建设用地产权主体是其合法入市的前提。当前，农村土地制度改革当务之急是产权明晰。首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体经营性建设用地所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。

三、在城乡统一的建设用地市场中，如何建立国有建设用地和农村集体经营性建设用地的协调机制？

建立国有建设用地和农村集体经营性建设用地的协调机制的大方向是保证同地同权同利，主要基础是建立统一、公开的交易市场。要建立统一的土地交易市场和社会服务体系，逐步完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。要完善土地租赁、转让、抵押二级市场，优化农村集体经营性建设用地价格形成机制促进土地流转入市。

四、如何建立农村集体经营性建设用地增值收益分配的转移支付机制和社会公平机制？

农村集体经营性建设用地增值收益分配主要有三个方向，其一是通过税收，保证地方政府的收益，通过合作制，让本社区的农民享受增值收益，通过地票制度，让远郊或者偏远地区农民享受土地收益。

值得注意的是，目前远郊及偏远地区的农村集体建设用地以一种隐形的增减挂钩方式被城市化所占用，而其得到的补偿极少。这种隐形损失如何弥补也是需要重视的。

有关土地增减挂钩政策的议论存在两个极端：赞成者认为它解决了农村闲置地与城市征地指标的限制的矛盾，因为我国农村集体建设用地数量庞大，

空心村大量出现，增减挂钩可以集约利用并盘活农村建设土地。而反对者认为这种政策其实是以侵占农民土地权益、牺牲农民的建设用地为代价的，应该禁止。

“增减挂钩、占补平衡”政策的实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，但耕地并没有因此减少。如果农村推倒了农民宅基地上的房子，增加了复垦耕地，那么城镇就可以相应地获得国有建设用地。近年来各地借助增减挂钩、占补平衡政策用于扩大城市建设用地，不少地方违背农民意愿，撤并村庄逼农民上楼，村庄整理遍地开花，各地采取定指标、下任务、搞运动等方式来强制推进，引来农民很大的反弹。这种政策对地方政府与开发商来讲，等于多获得了征地指标，多卖钱，多获得土地财政收益，中央规定的18亿亩耕地红线还可以不突破。

但对农民来讲，增减挂钩政策带来的基本上是损失。原来农民居住的宽大四合院被铲平，被迫搬到楼房中住，相当于城市从别墅搬到了高层住宅住，而且住所离自家耕地遥远，生产生活很不方便，不少地方农民所需楼房还需要另外出钱购买。村庄主要由农民的宅基地组成，农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上，国家也正试图通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。而土地增减挂钩主要通过铲平村庄来获得建设用地指标，通过低价或者无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。不能以节约土地为借口来侵占农民的宅基地。

土地增减挂钩政策有不少隐蔽性，但随着农村土地的价值不断增值，这种矛盾会愈来愈严重。前些年城市拆迁与农村征地因为补偿太低引起无数抵制，近年来因为政策调整，让拆迁者与失地者补偿以市场价为基准大幅度增加，上访事件大量减少。而现行的土地增减挂钩、占补平衡政策，矛盾的焦点是农民的村庄被拆，腾出的用地指标被卖，农民基本上不受益。在这个增减指标变卖过程中，农民其实被剥夺了两遍。建设用地被转换成耕地，巨大级差地租与农民没关系。上楼的成本高昂，农民难以承受。由此导致农民激烈的反弹。

针对各地存在的问题，中央出台文件重点强调增减挂钩其应规范运作，要求地方不得擅自扩大试点、不得强迫农民上楼、不得跨县级设置项目区、增值收益全部返回农村等，但上述规范并未得到有效落实，相关文件还是难以抑制地方政府靠征地指标拿农民宅基地的冲动，土地增减挂钩政策异化严重。

所以土地增减挂钩政策应该适可而止，在城乡建设用地同地同权同价、农村集体建设用地补偿等相关政策出台前，土地增减挂钩政策应暂停。应尽快出台专门关于农村房屋拆迁的规范性法规政策。宅基地是农民的财产，在村庄撤并中不能仅仅补偿房屋，还需要补偿宅基地。城市建设所需要的土地不能仅仅靠撤并村庄来解决，农村整理出的土地还应该按照十八届三中全会出台的相关政策来解决，那就是让农村集体建设用地与城市建设用地获得同等的权利，同地同权同利。应该让农民可以以入股的方式获得土地增值收益，不能把农民排除在土地增值收益之外。

作者：郑风田中国人民大学农业与农村发展学院教授