从非典中看中国官员的问责制

从“非典”中看中国官员的问责制

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行政问责肇始于“非典”肆虐的公共卫生危机, 从非典危机中的卫生部和北京市的主要负责官员被免职，到不久前吉林化工厂爆炸与松花江污染事件中，国家环保总局局长解振华引咎辞职，已经可以看到，问责制早已在中央层面启动。重庆、深圳等地的改革也心领神会，正在结合各自的具体情况而有序跟进。中国官场掀起空前的的辞职和撤职浪潮，正折射出中国政府正从实践的角度兑现着“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的政治承诺，诠释着“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的深刻内涵。中国问责制近年来一直是我国公众社会政治生活中的敏感话题,激发了人们对政府及其公务员责任的期望和道德法律诉求。

行政问责制从理想状态的理论迅猛嵌入现实状态的实践,问责“风暴”过后亟需冷静理性的制度化思索。行政问责制作为政治体制改革与行政体制改革的契合点,在构建社会主义和谐社会,推进服务政府、责任政府、法治政府实现的过程中,还存在诸多理论结点和制度缺陷。设计优良的行政问责制度体系是加速政治行政体制改革,实现依法治理,构建和谐社会的路径选择之一。对行政问责制从理论和实践的视角进行深入细致的解析,致力于制度的设计和创新已经成为我国政府公共治理中迫在眉睫的时代重任。透过这一系列问责行为我们发现问责制蕴涵着以下特点：

一、创新性

这是从问责形式上分析。引咎辞职虽然不是问责制的全部，但却是标志性内容之一，虽然不是很新颖，但相对于我国以往的责任追究形式，却是一种创新。引咎辞职，作为新中国的一个正式政治术语，始自原重庆市彭水县副县长蒋成谷，事情起因于两次车祸，一次12人死亡，另一次死亡人数26人。“引咎辞职”事实上成为现代社会对于担任公共职务的官员引咎辞职是官员主动的行为，其运作逻辑是“请求——批准”，不是法律意义或纪律意义的惩戒，因此不适用法律责任或纪律责任的“追究”程序，从“过问”的角度，是在我国现有的纪律监督和法律监督之外开辟的第三条监督通道；从“追责”的角度，是在现有的法律责任和纪律责任之外的加上了第三种政治责任，它昭示着政府运作模式的转型和变迁，有助于政府和政府官员从整体上思考和改进政府管理，从而建立起一套有效的权力运行和制约机制。

二、合理性

这是从问责的逻辑上分析。民主问责制的合法性基于“权为民所授”。“政权民授”的概念最早见之于卢梭的《社会契约论》：全体公民拿出自己的一部分权利交由一个民选的集团来统一行使，并与之签订契约；如不能很好地服务公众，这个集团将承担违约的责任——被人民罢免。同理，在中国的民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责，必须为其言论和行为承担责任。从问责的逻辑上看，问责是由授权产生的——人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府通过官员对人民负责，当人民对政府及其官员的工作不满意时，有权要求负责的官员作出交待，并以适当的方式来承担责任，因此，这是合情合理的。

三、互动性

这是从问责的过程上分析。现代民主政治在公共权力关系上体现为一种伙伴关系，不再是治人和治于人的被动关系，而现代国家与公民的关系也发展成为一种服务与合作、信任与沟通的互动关系。如果事故责任不能得以追究，服务不能使人民满意，政府的政治信誉就会丧失，长此以往，公众就会把政府逼入死角，形成更大的政治困境和危机，助纣为虐的代价将是政权的更迭。相反，如果问责官员要承担起责任，他们就要重视民意，更要体察民情和勇于面对市民大众，以政绩表现赢取民众的信任和支持，如果推行问责制，就可以通过官员

主动承担政治责任和道义责任，可以有效平息社会不满情绪，缓和干群矛盾，有助于塑造政府的良好道德形象，有助于维持政治权威所需的合法性资源，增强民众对政治体系的合法性认同，提高政府在民众中的公信力，社会就可以达到和谐的目的，各项工作得以顺利开展，所以问责制具有互动性。

四、适应性

中华人民共和国建立以后，在相当长的时期内，行政法治也并未得到提倡和尊重，由于受2000多年封建专制思想的影响，责任行政也并未成为普遍意识，出现了大量的“拍脑袋工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、错误立项、违规上马等错误决策并付出了无数代价、支付了无数“学费”，而这成千上百亿的损失实际上一直都是由整个社会和民众在“买单”，造成失误的官员却没有受到任何惩戒。各级政府意识到，似乎只有问责，政府机关及其工作人员才能树立责任行政意识，行政活动才能步入责任行政状态，才会不再为那些错误决策支付沉重的代价，才会摆脱那些低效率的运行而转入良性运转。而在实践过程中，问责制也因其问责范围和追究力度较大，往往能够起到四两拨千斤的作用。问责制成为医治中国治理失策、失当、失误的良方，问责制符合中国特定的国情，因而具有适应性。

五、对等性

这是从问责的原则上分析。“政权民授”在奠定民主问责制合法性的同时，还提出“有权必有责”、“权责对等”的基本原则，即确认权力是一种责任，有多大权力就有多大责任，而且权力不是无限的、私有的、可以无限膨胀的，相反，它是有限的、公共的、有明确界定、必须限制的。民主问责制中所包含的“权责对等”原则，无疑可以使官员强烈地意识到，手中的权力和需要承担的责任同样重大，他们必须为自己的失职和腐败行为付出高昂的代价。官员问责制的核心，就是要通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当，或者违法、渎职、失职等，在公共管理活动中造成的后果承担责任，真正做到权力运行到哪里、责任就落实到哪里，坚决杜绝出了问题你推我卸、板子打不着人的现象，这实际体现的是一种权力和责任、义务的平衡。

六、警示性

这是从问责的效应上分析。问责制不是单纯地处分干部，而在于事前监督提醒，警示不要出问题，希望在客观上起到罚一儆百的效果，由他律变为自律，虽然牵涉到极少数人，但教育、警示、影响的却是多数人。2003年防治非典，在撤了两位部长之后，各地方政府前所未有的重视，迅速控制住了非典的蔓延，这样的效应是神奇的。一套制度化的官员问责制会使大众对官员的行为有某种预期，也使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有某种预见，这种人民的预期和官员对后果的预见会促使官员努力奋进，至少做事更加合理科学、周密谨慎。

七、为民性

这是从问责的宗旨上分析。现代公共管理理论认为现代政府已经从官僚导向政府变为顾客导向政府，人民群众就是政府的顾客，人民的利益高于一切！根据顾客驱动原则，政府制定的政策应该最大限度地满足顾客—人民群众的需要，而不是官僚政治的需要，这迫使各级官员不仅要对上级负责，更要对公众负责，有助于增强领导干部的政治责任心，使决策层与执行部门“脱节”的现象从根本上得以避免，政府能更高效和更负责任地为市民大众服务。我党始终强调，权力来源于人民，服务于人民，问责制从目标到整个规范、程序的设计，都始终围绕确保权力的公共属性这一目标，这对保持党为人民服务的立党宗旨，落实“权为民所用，利为民所谋”的执政理念，将是重要的制度保障。正如先进性教育一样，问责制的实践让政府官员受教育，群众得实惠。问责制正是因为有了上述特点，才使问责制有了更为深刻和丰富的内涵，才使问责制有了更为强劲的生命力，从而使问责制在推进中国政治发展和行政治理方面着不可估量的作用。

我国的行政问责制从公共危机中的非常举措逐步走向理性建制,从个案整治走向制度规范,对行政道德转型起到了很强的引领与示范作用,彰显了政治文明的进步。行政问责制是实践“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的制度化举措,极大地推进了建立高效廉洁的服务型责任政府的进程。但是,我国各级政府在实施行政问责制的进程中存在诸多困境,突出表现在:

1.问责主体缺乏法定明确性,异体问责相对薄弱现行行政问责几乎全部是由上级政府或党组织促成启动的,属于传统典型的“自上而下”的体制内运作,作为权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动发出应有的呼声。由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职,不仅不合情理,也于法无据,更为重要的是颠倒了人大与政府之间的监督与被监督的关系。

2.问责客体限于政府系统,责任人的界定有失公允

行政问责的关键是如何确定问责客体,即责任人。首先,党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前责任如何界分,事后该问谁的责尚无法规政策依据。其次,不同层级的官员之间该问谁的责,问责层级如何确定还不规范。再次,被问责官员的出路缺乏法律规制。被问责公职人员是“一棍子打死”,永不叙用,还是规定再用的时间和条件,目前还没有相关规定可以遵循。

3.问责内容缺乏法律规范,问责标准弹性过大

检视近两年中备受关注的问责事件,不难发现其问责的内容和范围存在一定的不确定性、不可预测性。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视、涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上,尚未引入决策失误、用人失察、领导过失等领域,显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、细致的问责事由标准,同时问责种类没有法规的明确划定。

4.问责程序可操作性不强,致使问责的效能偏低

合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与恣意人治之间的分野,也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。问责之所以被称作“风暴”,定然意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在程序设计上尚需完善。行政问责在程序操作层面存在诸多难点,具体程序无章可循,公众缺乏知情权,大众媒体报道的真实性、权威性不足,甚至出现同一事件众说纷纭的现象。

5.问责的法律体系尚存缺陷,缺乏强制力作为保障

现行行政问责的主要法理依据是宪法的精神、政府组织法的规范、公务员法规的细则、党内文件的规定,这些法规文件数量繁多、内容复杂、可操作性差,给问责主体在量责适裁上造成了极大的困难,甚至危及问责的公正性。此外,一些地方政府创制的专门问责规范与法治体系多有冲突,其合法性、持久性受到普遍质疑。这些零散的法规在问责的事由范围、程序标准、惩处尺度等方面都不尽相同。

6.转型中的行政生态环境还不能有力地促进问责制的推行

传统行政文化造成好人主义泛滥,领导干部责任意识淡薄。发生责任事故只是当事人受到惩罚,对领导的责任难以追究,殊不知管好班子、带好队伍是领导干部的职责所在,是分内之事,是其管辖范围内的干部出了问题,当然应追究领导责任。权、责、利三者是统一的,领导干部手中的权力是党和人民赋予的,责任重于泰山,必须切实肩负起自己的职责。传统行政文化强调公务人员主观动机的正确性,但是行政问责制更注重客观后果,只要工作绩效有悖常规,就必须追究相关人员责任。