规范性文件的制定主体
规范性文件备案审查制度知识问答(1)
规范性文件备案审查制度知识问答1、什么是规范性文件备案审查？答：规范性文件备案审查，也称事后审查制度，是指规范性文件制定机关，在规范性文件发布后的15日内，依法将规范性文件报送上级机关，上级机关审查后，没有问题的予以登记备案，发现问题的依法予以纠正的制度。
根据国务院《全面推行依法行政实施纲要》的要求，对行政机关制定的规范性文件必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。
2、什么是规范性文件事前审查制度？答：规范性文件事前审查制度，是在规范性文件起草工作结束后，形成了送审稿，并将送审稿送政府或部门的法制工作机构进行审查的制度。
送审稿包括：送审文件稿及其说明，征求到的不同意见和有关材料。
政府规范性文件送本级人民政府法制机构审查；部门规范性文件由本部门的法制机构进行审查。
审查工作由政府或部门的法制机构负责，法制机构必须履行审查职责，严格按照规定，对送审稿进行事前审查。
政府或部门的法制机构对审查中发现的问题，需要有关单位作出说明、提交依据、协助工作的，有关单位应当予以配合，并在法制机构要求的期限内答复。
3、规范性文件的概念是什么？答：规范性文件是涉及或者影响管理相对人权利义务，在一定时期内反复适用的文件。
4、如何界定规范性文件的范围？答：正确界定规范性文件的范围有两个标准。
一是行文方向。
规范性文件是下行文，上行文、平行文不是规范性文件。
二是文件的内容。
规范性文件的内容应当同时具备“三性”，即外部性、普遍适用性和反复适用性。
规范性文件的外部性，是指文件的内容涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。
规范性文件的普遍适用性，是指文件作出的规定，对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别管理相对人。
反复适用性，是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，而不是只用一次。
5、什么样的规定是“涉及或者影响管理相对人权利义务”的规定？答：涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么；能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。
福建省行政规范性文件备案审查办法
福建省行政规范性文件备案审查办法文章属性•【制定机关】福建省人民政府•【公布日期】2021.09.03•【字号】福建省人民政府令第219号•【施行日期】2022.01.01•【效力等级】地方政府规章•【时效性】现行有效•【主题分类】法制工作正文福建省人民政府令第219号《福建省行政规范性文件备案审查办法》已经2021年8月27日省人民政府第91次常务会议通过，现予公布，自2022年1月1日起施行。
省长王宁2021年9月3日福建省行政规范性文件备案审查办法第一条为了加强行政规范性文件（简称规范性文件）备案审查工作，维护法制统一，推进依法行政，建设法治政府，根据有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省各级行政机关对规范性文件的备案审查适用本办法。
第三条本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（统称行政机关）依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及自然人、法人和非法人组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
行政机关应当严格控制规范性文件的发文数量，不得照搬照抄照转上级规范性文件，可发可不发、没有实质性内容的一律不发。
确需制定规范性文件的，应当讲求实效，注重针对性和可操作性，做到合法有效、表述严谨、文字精炼、准确无误。
第四条行政机关制定的下列文件不适用本办法：（一）表彰、奖惩、任免等人事管理事项的决定、命令、通知；（二）向上级行政机关的请示、报告；（三）转发上级文件而没有增加或者减少涉及自然人、法人和非法人组织权利义务内容的通知；（四）会议文件，包括：会议通知、会议讲话、会议纪要等；（五）对具体事项的公告、通告、通知、批复以及行政处理决定等；（六）内部工作制度、管理制度和技术操作规程；（七）其他不涉及自然人、法人和非法人组织权利义务或者不具有普遍约束力的文件。
第五条县级以上人民政府领导本行政区域内规范性文件备案审查工作。
规范性文件的几个问题
• *《行政处罚法》第14条规定:除本法第9条、第
10条、第11条、第12条以及第13条的规定外，其 他规范性文件不得设定行政处罚。 • *《行政复议法》第7条在表述这类规范性文件时 用了“行政规定”。
• *《行政许可法》第十七条 除本法第十四条、第 十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定 行政许可。 • *《行政强制法》第十条 法律、法规以外的其他 规范性文件不得设定行政强制措施。
一规范性文件的概述?规范性文件是指各级人民政府及其派出机关县级以上人民政府所属工作部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织规范性文件是指各级人民政府及其派出机关县级以上人民政府所属工作部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织发在法定职权范围内依照法定程序制定发布的针对不特定的多数人和特定事项涉及或者影响公民法人或者其他组织权利义务在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力能够反复适用的行政措施决定命令或者指示等行政规范
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（十四）完善规范性文件备案制度。 市县政府发布规范性文件后，应当自发布之 日起15日内报上一级政府备案；市县政府部 门发布规范性文件后，应当自发布之日起15 日内报本级政府备案。备案机关对报备的规 范性文件要严格审查，发现与法律、法规、 规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权 限、违反制定程序的，要坚决予以纠正，切 实维护法制统一和政令畅通。建立受理、处 理公民、法人或者其他组织提出的审查规范 性文件建议的制度，认真接受群众监督。
• 规范性文件的特点:
• 1、制定主体的特定性；主体是各级人民政府 及其派出机关、县级以上人民政府所属工作 部门和法律、法规授权的具有管理公共事务 职能的组织。 • 2、规范对象的不特定性；是指文件具有普遍 约束力，不是针对特定的人或事物，对本行 政管理区域所有的人和事都具有约束力，都 发生法律效力。
律师担任政府法律顾问对政府规范性文件审查操作指引
律师担任政府法律顾问对政府规范性文件审查操作指引第一条本章所称政府规范性文件，是指省、市、县（市、区）、乡各级人民政府以及其所属部门制定的，规范辖区内公民、法人和其他组织的行为，对本辖区具有普遍约束力的决定、规定、命令、办法、细则、通告、公告、通知、意见等文件。
律师对地方人民政府制定的地方规章的审查操作指引另行规定。
第二条本章所称律师对政府规范性文件审查包括：1.律师接受委托对政府起草的规范性文件进行审查；2、律师接受委托对政府送审的规范性文件进行审查;3、律师接受委托对政府报送备案的规范性文件进行审查；4、律师接受委托对政府清理的规范性文件进行审查。
第三条律师对政府规范性文件进行审查的方式：1.应邀参加政府对规范性文件征求意见而举行的咨询会、论证会、座谈会、听证会等，发表口头意见；2、就受托事项出具书面审查意见，包括出具建议稿、修改稿、法律意见书等。
第四条对规范性文件制定主体的审查：1.规范性文件规定的事项是否在制定部门的权限范围内；2、制定规范性文件是否需要事先请示上级部门同意，是否已经取得上级部门批准、同意；3、涉及两个以上部门职权范围的事项，其他部门是否同意联合制定。
第五条对规范性文件内容的审查：1.是否有与法律、行政法规、规章和上级规范性文件相抵触的事项；2、是否有行政处罚、行政许可、行政审批、行政强制、行政事业性收费、机构编制以及其他不得由规范性文件创设的事项；3、是否有违法增加行政相对人义务或者限制行政相对人合法权益的事项；4、是否有对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文、相关定义、适用范围等的内涵以解释性或其他表述做出扩大化或缩小化的规定；5、作出的操作性、具体性规定是否有法律、法规、规章或上级规范性文件的相应的原则性条文规定或依据；6、用语是否准确、简洁，内容是否明确、具体，是否具有可操作性；7、是否规定施行日期，施行日期规定的是否合法、合理；8、是否有需要废止的现行规范性文件或相关条款，是否对其废止作出明确规定；9、是否存在其他合法性、合理性、协调性？、可行性等问题。
淄博市人民政府关于印发淄博市行政规范性文件管理办法的通知
淄博市人民政府关于印发淄博市行政规范性文件管理办法的通知文章属性•【制定机关】淄博市人民政府•【公布日期】2017.02.20•【字号】淄政发〔2017〕1号•【施行日期】2017.03.01•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】法制工作正文淄博市人民政府关于印发淄博市行政规范性文件管理办法的通知淄政发〔2017〕1号各区县人民政府，高新区、经济开发区、文昌湖区管委会,市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校:《淄博市行政规范性文件管理办法》已经第74次市政府常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
淄博市人民政府2017年2月20日淄博市行政规范性文件管理办法第一章总则第一条为规范行政规范性文件制定工作，加强行政规范性文件管理，促进法治政府建设，根据中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《山东省行政程序规定》《山东省规章和规范性文件备案规定》《山东省法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》和《淄博市法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章外，依法履行行政管理职能的机关（以下统称行政机关）在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的行政公文。
第三条本市规范性文件的制定、备案、清理、解释、监督适用本办法。
规范性文件涉及重大行政决策的，应当适用重大行政决策程序的规定，并严格遵守本办法对规范性文件登记、公布、备案等方面的具体规定。
第四条规范性文件的制定，应当遵循下列原则：（一）维护法制统一；（二）依照法定职权和程序；（三）保障公民、法人和其他组织合法权益；（四）促进政府职能转变；（五）符合国家行政机关公文规范和格式要求。
第五条规范性文件不得创设下列内容：（一）行政许可事项；（二）行政处罚事项；（三）行政强制事项；（四）行政事业性收费事项（财政、价格部门依法履行行政事业性收费管理职能的除外）。
关于规范性文件清理工作的讲义
关于规范性文件清理的工作讲义行政规范性文件（俗称“红头文件”）是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体、方式和重要依据，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。
其合法与否、质量高低，直接关系到依法行政、建设法治政府的目标能否实现，直接关系到政府机关的形象和人民群众的切身利益。
但由于其在制定过程中存在着制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象，权力机关和上级部门对之监督手段的虚置现象，以及法律体系和行政体制层次过多的现象，使得一些部门的“红头文件”容易与法律“撞车”。
比如2006年，湖北汉川政府下发红头文件《关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知》，给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务，全市各部门全年喝“小糊涂仙”系列酒价值总目标为200万元，完成任务的按照10％奖励，完不成的通报批评。
被曝光后，汉川市政府办公室又下发了一份废止“喝酒文件”的文件了事（《中国青年报》）。
又如2008年，江西南昌市红谷滩新区出台“红头文件”强制统一窗帘。
根据红谷滩新区“管字发48号文件”和《临街建筑物空调安装、窗帘设置、衣物晾晒规范管理实施方案》的规定，除了空调机的风格、结构、颜色要统一设计统一实施外，所有临街建筑物外露窗帘色调要统一选用纯白色，所有临街建筑物阳台及窗台外不得设置外置晾晒托架，所有晾晒物不得吊挂在阳台窗户外部。
“为了响应上级严格控制班容量的要求”，河北省东光县文教局下发红头文件，要求该县办学条件最好的实验小学，将今年的招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，报名时必须出示父母一方的编制证原件及复印件、所在单位有局长核实签字的证明书，不符该条件者一律拒收。
《国务院关于加快市县政府依法行政的决定》明确指出“每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件要予以修改或者废止”。
固原市人民政府办公室关于印发《固原市行政规范性文件合法性审核办法（试行）》的通知
固原市人民政府办公室关于印发《固原市行政规范性文件合法性审核办法（试行）》的通知文章属性•【制定机关】固原市人民政府办公室•【公布日期】2022.09.19•【字号】固政办发〔2022〕40号•【施行日期】2022.09.19•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】行政法总类综合规定正文固原市人民政府办公室关于印发《固原市行政规范性文件合法性审核办法（试行）》的通知各县（区）人民政府，市政府各部门、派出机构、直属事业单位：为建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）和《自治区人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（宁政办发〔2019〕26号）等文件规定。
经市政府常务会议研究同意，现将《固原市行政规范性文件合法性审核办法（试行）》予以公布，请各有关部门严格落实决策程序，认真抓好组织实施。
固原市人民政府办公室2022年9月19日固原市行政规范性文件合法性审核办法（试行）第一条为规范行政规范性文件合法性审核工作，推进依法行政，加快建设法治政府，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）和《自治区人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（宁政办发〔2019〕26号）有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本市行政区域内行政规范性文件合法性审核工作。
法律、法规和规章另有规定的，从其规定。
第三条行政规范性文件合法性审核工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平法治思想，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，遵循维护法制统一、政令统一、科学民主、公平公正、权责一致、运行高效和有错必纠的原则。
规范性文件的若干法律思考
规范性文件的若干法律思考莫旗法制办摘要：规范性文件在学理上存在较大的争议，各部门、各地区对规范性文件所包括的内容认识不一，然而其在依法治国、依法行政方面具有重要作用。
在实际工作中，各单位对规范性文件的范畴界定上存在不同的认识，如何更加准确的界定规范性文件，专门是行政性规范性文件，关于发挥规范性文件在实践中的作用具有重大意义。
关键词：依法治国依法行政规范性文件行政规范性文件特点随着依法治国方略的深入实施，比较完备、科学合理的中国特色社会主义法律体系差不多逐步形成，国家、社会团体及个人在中国特色社会主义法律体系的的框架下有条不紊的依法从事各项活动，使的国家和社会生活各方面都有了法律的保证。
规范性文件在政府机关依法行政、依法治国中具有不可替代的作用，更在中国特色社会主义法律体系中具有重大的现实的指导意义。
我们所说的规范性文件在学理上争议较大，在实践中不同的部门对该问题也明白得不一。
笔者认为，规范性文件能够分为：法律法规性文件、行政规范性文件和一样规范性公文三类。
法律法规性文件，即通常所称的“法”，是我国目前具有法律法规效力文件的总称。
由宪法、法律、行政法规、地点性法规、自治条例和单行条例、规章等层次组成。
行政规范性文件，俗称“红头文件”，概念有广义和狭义之分。
广义的行政规范性文件，指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的决定、制度、规定、方法等行政文件，包括行政法规和规章在内。
狭义的行政规范性文件，指除行政法规、规章外，国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施治理，规范公民、法人和其他组织行为，依法定权限和法定程序公布公布的具有普遍约束力、可反复适用的决定、命令等行政文件。
一样规范性公文，是法律法规类文件之外的所有规范类公文的总称。
在我国现时期要紧包括：第一类，无立法权的国家行政机关所制定的规范类公文，亦称行政规范性文件，如无行政法规或者规章制定权的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令类公文；第二类，党团组织和其他国家机关及社会组织所制定的规范类公文；如政党的规范类公文，无法律或者地点性法规制定权的国家权力机关的规范类公文，军事机关、审判机关、检察机关的规范类公文，社会团体、行业组织的规范类公文等；第三类，有立法权的国家机关所制定的不属于法的范畴但也具有规范性的公文。
闵行区行政规范性文件管理办法
闵行区行政规范性文件管理办法为了规范本区行政规范性文件的制定、备案和清理等工作，加强对行政规范性文件的监督管理，促进依法行政，闵行区制定了《闵行区行政规范性文件管理办法》。
闵行区行政规范性文件管理办法第一章总则第一条(目的和依据)为了规范本区行政规范性文件的制定、备案和清理等工作，加强对行政规范性文件的监督管理，促进依法行政，根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》(上海市人民政府令第46号)等规定，结合本区实际，制定本办法。
第二条(定义)本办法所称的行政规范性文件(以下简称“规范性文件”)，是指行政机关依据法定职权或者依据法律、法规、规章制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力且可以反复适用的文件。
第三条(适用范围)本区规范性文件的制定、备案、清理及监督管理等，适用本办法。
第四条(工作部门)区政府办公室牵头负责本区范围内的规范性文件管理工作，区政府法制办负责规范性文件的合法性审查与清理的组织协调和监督，以及报送区政府备案的规范性文件的审查等工作。
区政府工作部门、镇人民政府、街道办事处负责本机关规范性文件管理工作。
第二章规范性文件的制定第一节一般性规定第五条(制定主体)区政府及其工作部门，镇人民政府，街道办事处根据履行职责需要，有权制定规范性文件(以下简称“制定机关”)。
第六条(统筹文件制定)行政机关对需要制定的规范性文件加强统筹、综合，对于法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。
第七条(名称)规范性文件的名称，一般称“规定”“办法”“决定”“通告”“意见”“通知”等。
凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。
规范性文件应当做到逻辑结构严密，语言文字规范，表述简洁准确。
第八条(不得设定的内容)规范性文件不得设定下列内容：(一)行政许可事项;(二)行政处罚事项;(三)行政收费事项;(四)行政强制事项;(五)排除或者限制公平竞争的事项;(六)制约创新的事项;(七)减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的事项;(八)增加或者调整本机关职权的事项;(九)法律、法规、规章规定规范性文件不得设定的其他事项。
什么是规范性文件
什么是规范性文件什么是规范性文件？规范性文件，也就是老百姓俗称的“红头文件”。
在公文写作中经常会遇到，它与其他公文不同之处表现在内容和制定程序上，虽然规范性文件在文书格式上也有很严格的要求，但相对其内容而言，就是小巫见大巫了。
常用的公文每一类都对应一个专门的名称和文书格式，规范性文件则不然，它的名称是不固定的，有可能一个办法是，也有可能一个通知是。
怎么去判断一个文件是不是规范性文件？这就要看规范性文件它有些什么特征。
按照《山西省规范性文件制定与备案规定》第二条规定，“规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示等行政规范。
”这个概念充分表达了规范性文件的特性，但确实有些累赘了，我总结了三点规范性文件的特征：（一）法定主体必须是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织才有权制定规范性文件，这些有行政职权的单位又称为行政主体。
一般而言，各级政府公布的行政执法主体有资格发布规范性文件。
（二）依法制定各行政主体制定的规范性文件必须在其法定职权范围内，并且制定过程也必须合乎有关程序性规定。
法定职权可以看执法依据，这在目前开展的行政执法责任制中有要求；法定程序各地规定不同，但省一级基本上在备案方面都有法规或规章的规定，如山西省政府2004年政府第168号令《山西省规范性文件制定与备案规定》，在制定和前置审查方面各地要求不同，山西省政府2006年以政府第190号令发布的《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》就只针对省政府及其工作部门作出要求。
（三）具有普遍约束力这里面有两层意思，首先是针对不特定的多数人，再就是能反复适用。
行政机关制定的内部管理制度，技术操作规程，人事任免决定，对具体事项的通报、通知以及行政处理决定等文件，不在这一范围。
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规范性文件的制定主体
规范性文件是指经过一定程序制定并具有强制性的文件，是规范和指导特定领域行为的依据。
规范性文件的制定主体可能是政府部门、组织、行业协会或专业机构等。
本文将就具体情况进行分析和解释。
首先，政府部门通常是制定规范性文件的主体之一。
政府通过立法机关制定法律和行政法规，以确保社会秩序和公共利益的实现。
例如，环境保护局可以制定《大气污染防治法》等法规，要求工业企业进行大气污染的控制和治理。
政府部门拥有行政权力，能够对违反规范性文件的主体进行处罚和强制执行。
其次，行业协会或专业机构也可以制定规范性文件。
这些组织通常由该行业或专业的从业者组成，具有一定的行业专业性和权威性。
他们制定的规范性文件通常是为了加强行业自律、规范行业内行为，并提升整个行业的水平和形象。
例如，建筑行业的建筑师协会可以制定《建筑设计规范》，规范建筑设计行为。
行业协会或专业机构的规范性文件通常具有一定的约束力，会得到行业从业者的广泛遵守。
此外，组织也可以制定规范性文件来规范自身成员的行为。
组织内部的规范性文件可以提供明确的指导，规定组织成员在特定场合下的行为准则。
例如，企业可以制定《员工行为规范》，明确规定员工在工作中的职责和行为准则，以确保组织的正常运转和员工的行为合规。
这些规范性文件通常会被包含在组织的行为准则、规章制度或员工手册中，对组织内部成员具有约束力。
最后，社会公众也可以参与制定规范性文件。
一些特定问题的处理可能需要广泛的社会参与和专家意见，因此在制定规范性文件时会征求公众的意见和建议。
例如，环保组织可能会组织公众讨论会、征求意见或与专家进行研讨，以制定更加全面和公正的环保规范。
公众的参与可以增加规范性文件的合法性和可信度，并提供更多的实施建议和方案。
综上所述，规范性文件的制定主体可以是政府部门、行业协会、专业机构、组织或社会公众等。
不同的主体会基于其权力、专业性、行业性或公众参与等特点，制定不同领域和层面的规范性文件，以确保行为的规范和指导。
这些规范性文件对于维护社会秩序、保护公共利益和促进行业发展具有重要意义。