我国户籍制度改革发展现状及对策分析

2006年第2期 河北大学学报（哲学社会科学版） Vol.31 No.2 第31卷(总第128期) Journal of Hebei University (Philosophy and Social Science) Apr., 2006

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白海军1 徐海俊2

(1.西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安 710061；2.江南大学 商学院，江苏 无锡 214122) 摘 要：作为计划经济时代的户籍制度,曾对社会的发展发挥了积极的作用，然而在市场经济时代，现行的户籍制度逐渐成为经济、社会进一步发展的阻力，因此必须进行改革。分析了现行户籍制度存在的利与弊，提出了户籍制度改革应遵循的原则和具体的政策建议。 关键词：户籍制度 户籍改革 信息化 作者简介：白海军（1972—），男，陕西延安人，西安交通大学经济与金融学院博士研究生。 中图分类号：C921.3 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2006）02-0051-04 收稿日期：2005-12-10

一、户籍制度的历史回顾 我国户籍历史源远流长，据《周礼》记载：当时户籍以五家为“伍”，军队中五人为“伍”，二伍为“什”并称为“什伍”。实际上周朝的“什伍”制就是我国户籍的雏形。到了宋代，出现了保甲制度，这种制度大大强化了户籍管理，并使得户籍管理制度化、法律化，一直沿用到民国时期。国民政府时期颁布了《各县编查保甲户口条例》，规定：“保甲之编组，以户为单位，每户设户长二名，十户为甲，每甲设甲长一名，十甲为保，每保设保长一名。”此条例1934年在全国范围内实施。 解放后，户籍制度的发展主要分为以下三个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958—1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。新中国成立后，废除了保甲制度，在1949—1956年间颁布了一些有关户口管理和登记方面的政策和法律，农业户口与非农业户口出现的标志是1958年1月9日全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》），以法律的形式规范了全国的户口登记管理，并一直沿用至今。《条例》的颁布和执行标志着我国二元户籍制度的形成。 20世纪60和70年代，国务院分别颁布了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》和《公安部关于处理户口迁移的规定》等文件，强化了1958年颁布的《条例》的精神，更加限制“农转非”； 80年代，随着改革开放的推行和不断深入，户籍制度有所松动，1984年颁布的《允许农民进入小城镇落户的决定》是自《条例》颁布以来，第一次放松了对农民进城即“农转非”的限制。1985年，全国人大常委会颁布并实施了《中华人民共和国居民身份证条例》，居民身份证制度的实施是我国人口管理制度的一大突破，是以户为单位的户籍制度改革的前提，为人口的现代化管理打下了良好的基础。进入90年代后，各省市相继出台了一系列针对“农转非”的改革措施，极力为“农转非”提供便利，但所有的改革努力并未突破1958年的《条例》。 进入21世纪后，各地有关户籍制度改革的各种政策纷纷出台。2003年，湖北省选定在武汉、襄樊和黄石三市为试点，取消农业户口和非农业户口性质，统一登记为“湖北居民”户口；2004年，山东实行城乡统一的户口登记制度，不再收取城市增容费；广东省公安厅表示，目前正争取重新启动户籍制度的调整改革，凡在广东购买或自建合法住宅达到一定面积的事主可同时迁入户口；公安部也正在进一步深化户籍制度改革，拟取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。从以上改革实践可以看出，全国性的户籍制度改革是迫在眉睫的，但为什么要改、如何改，本文就这些问题作一些探讨。

二、现行户籍制度的利弊分析 无疑，现行的户籍制度是计划经济时代的产物，在其产生的特定的历史时期，对经济发展和社会安定有着重要的作用。 河北大学学报(哲学社会科学版) 2006年第31卷第2期 52 首先，保证了我国的工业化进程，对建立完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献。建国后，为了发展经济，建立起完整的工业体系和国民经济体系，我国选择了计划经济体制，并确立了优先发展重工业的工业化道路。而在当时的国情下实施工业化，必然要牺牲农民的利益，一方面通过工农产品的价格剪刀差最大可能地转移农业剩余，另一方面严格限制人口流动。因此在农村实行农产品统购统销，最大限度地转移农业剩余，以保证城市工业生产和居民生活的需要。要实现这一切，就必然要使城市与农村界限非常明确，并严格限制城市人口与农村人口之间的流动。为此，严格控制人口流动的户籍管理制度应运而生了。 其次，防止城市规模过大和城市病的产生起了重大作用。第二次世界大战后的许多发展中国家在走工业化和城市化过程中都遇到此类问题，如印度、巴西、墨西哥等，由于未能解决好这类问题，导致城市人口规模过大，城市供水、卫生、住房问题等“城市病”的产生。在我国，由于实施户籍制度，避免了这一问题的出现。 最后，户籍制度的一项重要职能是提供人口信息。户籍制度一方面可以通过公民身份登记，从而证明身份并确立民事权利和行为能力；另一方面可以为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料；此外，户籍管理也是治安管理的基础和重点，在维护治安、打击犯罪方面起到了巨大作用。 尽管现今的户籍制度对经济发展和社会稳定起着极大的作用，但毕竟是特定时代的产物，随着市场经济体制的逐步建立和完善，划分“农业户口”和“非农业户口”、实行城乡分割的户籍管理二元结构，已经越来越阻碍人力资源的优化配置和地区间的合理流动，越来越不利于城市化建设和农村经济的发展，越来越不适应形势发展的要求了。 1.从制度本身来看，现今的户籍制度与《宪法》精神是相违背的。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民有居住、迁徙的自由”，而户籍制度的最终目的是限制人口迁徙，尤其是由农村迁往城市。此外，户籍制度无视《宪法》规定的“人人平等”，人为地给每个公民贴上“农业”和“非农业”人口标签，而一旦被贴上“农业人口”的标签，对于绝大多数人而言，几乎是永世不能改变“身份”即农之子恒为农。 2.从户籍制度与经济体制的关系来看，现今的户籍制度是与计划经济体制相适应的，对当时经济发展是有积极作用的，但是随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确立，户籍制度与市场经济体制的矛盾不可避免地出现了，对经济发展的阻碍作用日益明显。 限制了生产要素的流动，不利于市场经济体制的建立。我国现行户籍制度对生产要素流动的限制主要表现在对劳动力流动的限制上，不仅包括对农村劳动力向城市流动的限制，还包括对不同地区、不同城市间劳动力流动的限制。限制劳动力流动的直接结果是限制了竞争，而这必然会阻碍社会主义市场经济体制的建立和完善。 阻碍了城市化的进程。随着工业化进程的加快，对城市化水平提高的要求也越大，而以限制城市化为目标的户籍制度必然使得我国城市化进程严重滞后。据统计，1949—1978年，这30年时间里，农业人口比重由89.4％下降为83.6％，仅下降了5.8个百分点，也就是城市化率仅提高了5.8个百分点。改革开放以来，由于户籍制度的松动和经济发展的要求，农业劳动力开始大规模地转向非农业，城市化水平有所提高，2005年接近38％，但与钱纳里的标准结构城市化水平的49％相比，仍相差11个百分点。 影响了农民收入的改善，不利于农村经济的发展。随着农业生产力发展，农业所需劳动力人数越来越少，而由于户籍制度的制约，使得农业剩余劳动力无法及时地从农业转移出去，导致农村中大量劳动力隐蔽失业，这样农村剩余劳动力只能继续以隐蔽失业的身份耕种他们的一亩三分地。大量劳动力都依赖自己的一小片土地，不仅仅限制了劳动力个人收入水平的提高，也使得农业难以实现规模经营，获得规模经济，而使整个农业缺乏活力。即使农民进城谋生，由于户籍带给他们的不确定性，使得他们宁可抛荒，也不敢放弃土地，因为土地是他们最后、也是最安全的保障。这就造成土地无法集中，无法实现规模经营。 人口学研究 白海军,徐海俊: 我国户籍制度改革发展现状及对策分析 53三、户籍制度改革的对策分析 户籍制度的改革将不是修修补补，而是伤筋动骨的大改革。而现实制约因素的存在，就要求我们必须把握改革的分寸，遵循一些必要的原则，把改革、发展和稳定结合起来，保证户籍制度的改革不仅能成为经济增长的制度潜力，也能保证社会发展的稳定和有序性。 1.以《宪法》为准绳，首先解决新形势下户籍制度的合法性问题。《宪法》规定人人平等，公民享有自由居住和迁徙的权力，有鉴于此，我们在户籍改革时，必须重新考虑“农业”与“非农业”户口的划分标准，以及户籍制度严格限制人口流动的问题。 为此，首先要明确界定“农业”与“非农业”户口的概念。农业户口与城镇户口的划分并不一定非要取消，实际上使用居住地或所在行业、职业作为户籍的划分标准是合适的，也是科学的。因为作为社会组织单元的家庭，总有一个较为固定的居住地，每户中主要劳动力也必然从事某种职业，所以依据居住地将户口划分为农村户口和城镇户口，以及按人从事的职业划分为农业户口与非农业户口是科学的，也是符合我国国情的。因此，在新的户籍中，必须以法律的形式将这一界定标准确定下来。即农村户口和城镇户口的划分，只表明居住地点，而农业户口和非农业户口只表明所从事的职业，除此以外，别无其他。 其次，逐步使公民都能自由的选择居住和迁徙权。明确界定户口划分标准是实现自由居住和迁徙的必要条件。因为此时的户口在法律上已经不是限制公民流动的紧箍咒了。那么剩下的事就是公民的自由选择了，他既可以选择由农村转向城市，也可以选择由城市转到农村，或者是一个城市转到另一个城市。当然要完全实现居住与迁徙自由在目前是有困难的，因为选择必须有一定的经济基础，这在很大程度上将限制由农村转入城市的人口。以经济手段防止农村人口向城市过度转移比以行政、计划手段要有效得多，后者可能会产生寻租，是腐败产生的制度温床，而前者则是一种有效的激励手段。 2.循序渐进，处理好各利益方的利益问题和各项相关配套制度改革的同步推进，确保改革不会带来过大的社会振荡。任何改革都不可一蹴而就，都有一个酝酿、实施和完善的过程，户籍改革自然也不例外。 逐步取消附着在户口上的特权。随着改革开放的深入和市场经济体制的完善，以及经济发展水平的提高，这些利益特权已所剩无几，但这一部分利益都是关系到城市居民健康、生活和发展的重大问题，因此在取消时必须慎之又慎。 相关配套制度改革必须同步，单独的户籍改革只会使户籍改革夭折。户籍制度的改革必须考虑到与其他部门或制度的关系，一定要使各相关部门和相关联的制度改革同步推行，实现互相衔接配套，否则会导致户籍改革时所确认的条款和规定得不到其他部门或制度认可的问题，而成为户籍改革的阻碍力量，甚至使户籍改革沦为空谈。如1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》公布后，由于各地政府及有关部门保障落户农民合法的利益的措施和政策不配套而无法执行，公布没有多长时间就被迫停止。相关部门和制度的改革不仅是全方位的，而且也是具体的，对于户籍改革的成败是至关重要的。这里的相关部门和配套制度，不仅仅涉及到就业、医疗、教育等制度，还关系到具体政府职能和行政管理上的改革。 利用财政增量支出协调利益分配。所谓财政增量支出协调利益分配是指在增加的财政支出当中，逐步减少因户籍原因而发生的财政支出比率。这样，随着经济水平的不断发展和财政支出基数的扩大，户籍的利益分配的地位将不复存在。 3.与循序渐进相对应，在渐进改革的同时必须确立改革的长期和短期目标及任务。在长期内，我国户籍改革目标应是建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍制度，在新型户籍制度中将不会有违背《宪法》的任何规定和解释，户籍不再具有等级身份的功能；劳动力作为商品，根据价值规律、供求规律和竞争规律的要求，按照国家宏观调控的要求自由的流动。但在短期内，必须为新型户籍制度的形成和完善做准备，因此短期内户籍改革应做好以下工作： 搞好与现行户籍制度相关联的配套制度改革。完善劳动就业制度，逐步实行具有弹性的适度就业政策；在完善社会保险和社会保障系统、建立失业救济制度的基础上，逐步取消对城市居民的各种补贴等。