秦岭北麓生态产业政策初探

摘要 秦岭不仅是陕西省重要的人文、旅游资源之一，而且其北麓还是西安的生态安全屏障和水资源涵养地。但是该地方生态环境保 护存在着乱砍、乱伐、乱挖、乱建等诸多问题，如何可持续地利用秦岭丰富的自然资源，并实现经济的可持续发展，这就要求管理者在制 定相关政策的时候既要以保护生态环境为基础，又要注重生态产业的开发，以期达到经济效益、生态环境的和谐统一。 关键词 秦岭北麓； 生态产业； 政策 中图分类号 X 171． 4 文献标识码 A 文章编号 0517 － 6611（ 2011） 34 － 21235 － 03
以上各种表 现，究 其 原 因 主 要 一 是 当 地 居 民 文 化 水 平 低、缺少可持续发展的眼光，二是由于在政策层面上缺乏统 一的生态保护与开发建设的管理办法及措施。 2 秦岭北麓生态产业政策现状及存在的问题
陕西省政府于 2003 年 6 月开展了一次秦岭北麓生态环 境保护专项整治工作，主要对属于“十五小”、“新五小”等国 家明令淘汰的小采矿、小选矿、小冶炼及小造纸等企业，坚决 依法予以取缔和关闭； 对在划定的自然保护区核心区、缓冲 区内和水源一级保护区、二级保护区内，违法建设的企业事 业单位、工程项目与排污设施，一律责令搬迁或者关闭； 对违 法开展的旅游开发活动，一律责令停业并依法取缔； 禁止任 何单位和个人在秦岭北麓区域内从事房地产开发，修建商品 住宅和私人别墅； 对于 25°以上的陡坡耕地，应在秋季作物收 获后按计划实施退耕还林。
旅游开发要严格执行环境影响评价制度，所有建设项目 的污染防治设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时 投产使用（ 简称“三同时" 制度） 。禁止在自然保护区核心
区、缓冲区和城镇重要水源地保护区进行旅游活动； 禁止任 何单位和个人在秦岭北麓区域内从事房地产开发、修建商品 住宅和私人别墅。
海拔 1 500 m 以下的秦岭低山丘陵水源涵养与水土保持 功能区为适度开发区。秦岭生态功能区的适度开发区内，应 当采取有效措施减少各类开发建设和生产活动对生态环境 的负面影响。适度开发区内的建设控制地带不得建设有污 染的工业项目，严格限制房地产开发。秦岭 25°以上的坡耕 地应当逐步退耕还林（ 草） ，鼓励在 25°以下的坡耕地进行退 耕还林（ 草） ，没有退耕的，应当修建梯田或者采取其他水土 保持措施，防止水土流失。 3． 2 大力发展秦岭北麓生态产业 以环山公路为界，南侧 基本上属于秦岭北麓山坡地带及缓冲地带，北麓山岭除少数 地方因采土等原因形成的滑坡裸露部分外，基本上为再乔生 植物、灌木植被保持良好，植被大多为经济林，成为秦岭山脉 与平原地区的缓冲区，应允许少量的开发项目和“三园”工程 已进入此区域，该区域根据现状条件，在保护自然生态基础 上，以发展园林绿地为宜［11］。
安徽农业科学
2011 年
开发建设和生产活动对生态环境的负面影响。适度开发区 内的建设控制地带不得建设有污染的工业项目，严格限制房 地产开发。秦岭 25°以上的坡耕地应当逐步退耕还林（ 草） ， 鼓励在 25°以下的坡耕地进行退耕还林（ 草） ，没有退耕的， 应当修建梯田或者采取其他水土保持措施，防止水土流失。 虽然有相关的政策，但仍存在不少问题，主要如下： ①从以往 的政策看，2007 年以前基本处于没有相关政策的状况，秦岭 北麓生态产业保护和开发政策的长期性不够。②政策侧重 于环境保护，轻视秦岭北麓生态产业开发，缺乏对秦岭北麓 生态产业开发的总体规划。③没有将秦岭北麓生态产业保 护和开发与新农村建设相结合。 3 对策： 制定相对应的生态产业保护性政策
陕西省赵正永常务副省长 2007 年 5 月带队在西安调研 后提出支持西安率先发展的十一条措施，第一条是支持西安 建设生态环境综合改革示范区。如果西安实施国家级生态 环境综合改革示范区建设，便凸现秦岭北麓生态产业保护和 开发的重要性和投资价值，该地区将成为陕西省招商引资的 重要战场。陕西省发改委、省环保局近期将启动秦岭北麓产 业发展规划的制定工作。通过充分挖掘国家“西部大开发十 一五”规划关于“关中经济带”的内涵和外延，发挥秦岭北麓 生态产业保护和开发的作用，并借鉴先进的产业保护与开发 理念，围绕秦岭北麓生态产业发展并结合新农村建设，推进 秦岭北麓生态产业保护开发，努力打造出秦岭山水品牌。 3． 1 生态产业政策应以环境保护为基础 要坚持保护优 先、预防为主、防治结合的原则，对秦岭生态环境实施全面保 护。加强秦岭生态功能区的保护与建设，使该地区的生态环 境得到良好的保护、恢复和重建，促进自然资源的科学合理 利用，实现秦岭地区生态环境的良性循环和健康发展，维护 陕西乃至 国 家 生 态 安 全，保 障 国 民 经 济 和 社 会 的 可 持 续 发展。
安徽农业科学，Journal of Anhui Agri． Sci． 2011，39（ 34） ： 21235 － 21237
责任编辑 王淼 责任校对 李岩
秦岭北麓生态产业政策初探
武宇红1，2 （ 1． 西安交通大学法学院，陕西西安 710048； 2． 西安财经学院法学系，陕西西安 710068）
随着秦岭北麓旅游和矿产资源开发不断升温，生态环境 的人为破坏和污染在不断加重，陕西省政府和省人大等曾就秦 岭北麓的生态环境保护工作，多次进行执法检查，对秦岭生态 环境保护工作的力度也不断加大［6 －9］。但是，秦岭北麓生态破 坏和环境污染问题依然很严重，主要表现在以下几个方面：
第一，长期以来重利用、轻保护，秦岭北麓的天然植被遭 到严重破坏，森林涵养水源功能明显减弱。由于当地交通不 便、信息闭塞，而且生存条件艰苦，使得农民不得不“靠山吃 山”，因此滥砍滥伐、乱挖乱猎现象泛滥并且屡禁不止，造成 自然生态环境的破坏。据统计，仅烧柴每年就消耗 7． 5 万 m3 的活立木蓄积。林农发展培植业每年可消耗森林蓄积 6 000 m3 以上，加之人畜污染，水源涵养林受到严重威胁。
第二，工业污染使得生态环境雪上加霜。这一带的工业虽 然不甚发达，但对环境的破坏却不可小瞧。在长达三百多公里 大山麓环山带附近有不少化工、印染、建材、造纸等污染企业。 因为生产需要用水，所以这些企业一般都建在河畔，废物直接
基金项目 作者简介 收稿日期
陕西省社会科学界 2008 年重大理论和现实问题研究项目 （ 08C002） 。 武宇红（ 1970 － ） ，女，山西沁县人，副教授，博士，从事理论 法学的教学与科研。 2011-09-01
环山公路以北地区，主要为水系、川塬地、农田和村镇， 有丰富的历史文化环境，灌溉设施相对完善，农业、种植业比 较发达。该区域内开发项目应相对集中，发展小城镇建设， 保护基本农田［12］。
生态产业政策在制定时应以生态环境保护为主，重点发 展旅游度假、休闲娱乐。结合秦岭北麓的资源分布特征，划 分为风景名胜旅游区、自然保护旅游区、宗教旅游和文化旅 游区。
1 秦岭北麓及其生态状况 秦岭是我国 中 部 最 重 要 的 生 态 安 全 屏 障，具 有 涵 养 水
源、维护生物多样性及水土保持的重要生态服务功能，是我 国南北地质、气候、生物、水系、土壤五大自然地理要素的天 然分界线。秦岭以南为亚热带湿润季风气候，属长江水系， 分布着北亚热带落叶阔叶、常绿阔叶混交林和东洋界动物； 秦岭以北为暖温带半湿润、半干旱季风气候，属黄河流域，广 泛分布着暖温带落叶阔叶林和古北界动物。秦岭水资源量 222 亿 m3 ，约占全省水资源总量的 50% ，是陕西省的主要水 源涵养区。其中，秦岭北坡水资源量约 40 亿 m3 ，约占关中地 表水资源总量的 51% ，是渭河的主要补给水源地。保护好秦 岭生态环境，对于关中地区生产生活用水至关重要。
风景名胜旅游主要结合风景名胜区、森林公园和主要的 景点，建设登山、避暑、野营等旅游项目。自然保护区旅游结 合三个自然保护区，有组织的进行科学考察和展览活动，增 强人与自然的亲和力。宗教旅游和文化旅游结合宗教文化 遗址和地方支化特色，建立考古观光和民俗文化游，走生态 与文化共融互促的可持续发展之路。 3． 3 着眼于建设社会主义新农村 自国家实施“西部大开 发”战略和“退耕还林”政策以来，秦岭北麓地区交通基础设 施得到了明显改观。但在这些相对边远的山区，农村的贫困 面貌并未得到根本改善，农民人均年收入普遍低于全市平均 水平，不少地区还未脱贫。外出打工成为当地家庭增加收入 的主要方式。不少农户家中仅有老人和儿童留守，有的甚至 住房空置，全家外出，有限的耕地出现局部撂荒的情况时有 发生。同时，由于各区县新农村建设试点村多选择在平原地 区，使秦岭北麓地区新农村建设进展缓慢，山区与平原、农村 与城市间的差距还在持续拉大［10 －12］。
2007 年 1 月 17 日，陕西省人民政府印发了《关于印发陕 西秦岭生态环境保护纲要的通知》（ 陕政办发（ 2007） 5 号） 。 通知要求： 要坚持保护优先、预防为主、防治结合的原则，对 秦岭生态环境实施全面保护。其中，对秦岭生态功能良好的 区域，实行严格的保护措施，防止造成新的破坏； 对生态功能 遭受一般性破坏的区域，要采取封禁为主的保护措施，使之 逐步恢复； 对生态功能遭受严重破坏的区域，要采取人工重 建、技术处理等修复措施，使之基本上与周边环境相匹配。
坚决依法予以取缔和关闭“十五小”、“新五小”等国家 明令淘汰的小采矿、小选矿、小冶炼及小造纸等企业； 划定的 自然保护区核心区、缓冲区内和水源一级保护区、二级保护 区内，对秦岭生态功能良好的区域，实行严格的保护措施，防 止造成新的破坏； 对生态功能遭受一般性破坏的区域，要采 取封禁为主的保护措施，使之逐步恢复； 对生态功能遭受严 重破坏的区域，要采取人工重建、技术处理等修复措施，使之 基本上与周边环境相匹配； 对于 25°以上的陡坡耕地，应在秋 季作物收获后按计划实施退耕还林。
《陕西省秦岭生态环境保护条例》（ 陕西省人民代表大 会常务委员会公告第 79 号） 自 2008 年 3 月 1 日起施行，设立 秦岭生态环境保护委员会。条例规定海拔 1 500 m 以下的秦 岭低山丘陵水源涵养与水土保持功能区为适度开发区。秦 岭生态功能区的适度开发区内，应当采取有效措施减少各类
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对 25°以上的坡地实行退耕，30% 的缓坡地要实现梯田 化，30% 的无林草宜林地要实施植树造林，控制水土流失。 加快矿区复垦，完善自然保护区、生态示范区建设体系［10］。