新公共管理与新公共服务思想的异同

新公共管理与新公共行政思想的异同

一、新公共管理理论的内涵和特征

新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

美国人奥斯本，20世纪90年代初奥斯本在他所著的《重塑政府》一书中，主张建立高效率的“企业家”政府，并提出了一整套的具体措施。在面对关于政府“罪恶”的争论时，奥斯本说：“政府是用来作出公共决策的一种机制，我不赞成把政府当成不得不忍受的罪恶。”

新公共管理理论直接指导并推动了上世纪末代西方的“重塑政府”运动，在这场运动的影响下，政府的面貌为之一新，行政效率极大提高。新公共管理理论主要具备以下四个方面的特征：

第一，政府的作用是掌舵而不是划桨。政府应该着力于制定政策而不是单纯地去执行政策，因此政府有必要缩小规模，减少开支，降低人和物的成本，提高工作效率。政府应该是一部精确、快速运转的机器，只有减小摩擦才能发挥最大效率。

第二，政府是负责人的“企业家”，公民是“顾客”、“客户”。政府应想方设法去取悦顾客，并对顾客的需求做出快速反应。

第三，政府应“重妥善授权而不是事必躬亲”。首先，政府应取消公共服务的垄断性，引入竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的供给，同时政府也应学习和借鉴私营组织的绩效管理、人力资源开发管理等方式、方法与技术；其次，政府应鼓励公众积极地参与政府治理；最后，政府应采用参与写作的分权模式，而不是层级节制的集权模式。

第四，重视激励手段，克服政府弊端。福特基金会的温尼克对传统政府的激励手段有一段比较精辟的论述，他说：“一切激励因素是以不犯错误为方向，你得了99％的成功没有人会注意，但只要你犯一个错误就完蛋了。”重视激励手段，提高组织成员的工作热情和积极性，最终有利于组织凝聚力的增强和组织目标的实现。

新公共管理理论、20世纪60年代布坎南的公共选择理论、新自由主义理论、20世纪80年的新制度经济学（我们经常看到的“交易费用”和“委托－代理”理论即出自于此）和治理理论等共同构成了推进西方行政管理体制改革的基本理论，与其他各派的理论相比，我认为新公共管理理论在其中起到了更为突出和广泛的作用。

二、新公共行政理论的内涵及特征

新公共行政，是相对传统公共行政而言的。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，如社会公平、代表制、回应性、参与和社会责任等，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。

《新公共行政》一书中系统的阐述了新公共行政理念和主张：新公共行政注重社会公平，强调政府服务的公共性，强调公共管理者的决策责任和项目执行责任，强调公共管理的变革，强调公共行政要回应公民的需要而不是公共组织本身的需要，强调公共行政的研究、教育应体现多学科的、应用的和解决问题的特质；除了强调社会公平外，弗雷德里克森所主张的新公共行政还包括：1、抛弃传统公共行政的政治——行政二分法，认为公共管理者并非是中立的，公共管理者既要信奉并致力于实现良好的管理的价值，也要信奉和致力于实现社会公平的价值2、公共行政要积极致力于社会的变革，要试图消除那些阻碍实现社会公平的政策和结构。

特征;第一，新公共行政学派旗帜鲜明地反对威尔逊的“政治－行政二分法”，并对这一分类方法极其不满，他们认为：“政治－行政二分法”将行政学局限在一个非常狭窄的领域内，行政学只是将研究重点放在行政机关预算、人事、组织以及大量的所谓“中性”问题上，却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政一直游离于政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。因此有必要建立一个强有力的政府，让政府更多的参与政策制定和政策分析。

第二，传统公共行政追求的是经济与效率，新公共行政学派又提出另外一个问题：“政府服务能促进社会公平吗？”正如乔治?弗雷德里克森在他的《论公共行政的精神》一书中所说的那样：“效率与经济属于管理理论的范畴，而社会公平则属于政府理论的范畴”。在此基础上，弗雷德里克森提出了所谓“社会公平”的复合理论，主要包括机会的公平、单纯的个人公平（一人一票原则）、分部化的公平（同一个层级内部是公平的，但不同层级之间却是不公平的，例如将军与士兵之间的关系）、集团公平（例如种族平等、男女平等）。如果觉得上述理论过于抽象，那让我们换一个角度来理解它。新公共行政理论在对“效率至上”原则进行反思与批判时，认为传统公共行政学所追求的只是“机械性效率”，而非“社会性效率”，社会性效率是以社会价值观为目标的，它在强调效率的同时还强调必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标相结合，从而达到社会公平的状态，这也是是新公共行政理论的核心价值。

三、新公共管理和新公共行政思想的异同

1、关于变革的观念：都主张变革，但新公共管理的理论主张建立“企业家”政府，公民是“顾客”，政府的工作要满足顾客的需要，强调政府工作的效率；而新公共行政理论主张社会公平，强调政府要为公民提供公平的服务。

2、关于相关性、回应性和授能：新公共管理与新公共行政都强调相关性、回应性和授能的价值，但新公共行政回应和授能的对象是公民，新公共管理回应和授能的对象是顾客；新公共行政致力于公平与有效的公共服务。

3、关于理性的理论：新公共管理与新、、、、都认为政府的理性角色应该是掌舵而不是划桨，但新公共行政主张的理性是“折中理性“，即不强调政治与行政的分离；而新公共管理主张的是“工具理性“，即主张政治与行政的分离。

4、组织设计：新、、、、、、、、、、、都强调组织设计的分权化、扁平化、公私伙伴关系等；但新公共行政主张提供和更多的管理，而新公共管理重视诱因结构、契约监督和管理创新的发展。

5、管理与领导的理论:新、、、、、、、、、都强调民主参与的管理与领导；但新公共行政主张权利下放到团队，而新公共管理主张权利下放到员工。

6、认识论、方法论与价值议题方面：新、、、、、、、、在议题方面都十分重视更佳

的、更创新的管理，都重视组织结构的重要性；但在认识论、方法论方面，新公共行政注重公平，而新公共管理更加注重的是效率，为达目的甚至可以“不择手段”。

通过新公共管理理论和新公共行政理论的比较研究，我们可以发现这两种理论的理念和主张有许多不同之处。但是无论是新公共管理理论还是新公共行政理论都不是凭空臆造的，而是通过继承前人研究成果甚至是在批判前人研究的基础上得来的，因此，在研究这两种理论时不能割裂它们各自的历史渊源和联系。用发展的眼光来看，这两种理论肯定都不是现代行政学发展的终极，而只是具有里程碑式意义的一个历史阶段。对新公共管理和新公共行政思想的学习和深入研究，对以后行政学的发展具有深刻的指导意义。