村级官僚化

村级组织的官僚化及其逻辑

作者：欧阳静

来源：三农中国

来源日期：2011-1-5

本站发布时间：2011-1-5 0:48:22

阅读量：170次

摘要：无论是在税费时代还是后税费时代，乡镇与村级组织的行政隶属关系一直是基层行政的常态。但后税费时代的村级组织呈现出愈加明显的官僚化趋势，究其缘由，本文发现，村庄权威与乡镇权威的双重衰变是形塑支配性乡村关系和村级组织官僚化的内在逻辑。村庄权威的衰变，使村干部对“村务”采取无为而治的态度，转而积极充当乡镇的一条“腿”。乡镇权力的衰弱使乡镇不得不将村级组织官僚化，如此，既能增强自身的行政能力，又可分解自上而下的行政压力。如欲重塑此种官僚化的逻辑，势必加强基层政权组织的基础性权力建设。

关键词：村级组织官僚化权威衰变基础性权力

1988年以后，“村民自治”渐次在中国村一级推行。根据村民委员会组织法，村级组织是村民实现“自我管理、自我服务、民主决策、民主管理”的自治组织，乡镇政府与村委会的关系不再是上下级的行政隶属关系，而是一种“指导—协助”关系。从理论上说，上述法律规定将重构一种新型的乡村关系，形成所谓的“乡政村治”的政治格局[1]。但是，在实际运作中，乡镇政权并没有按照理论上的逻辑推理退出村级组织。村级组织也没有像人们期望的那样担负起乡村治理任务，相反，乡(镇)村之间仍然是支配性的关系。对此，一些学者认为这主要是源于人民公社体制的“惯习”以及农业税费征收的需要，因而，“随着农业税费取消，乡村关系继续维持支配性关系，已经没有必要了，而且乡镇政府会一改常态，要求积极地推行村民自治”[2]。然而，从笔者长期定点考察的江西D镇及在其他地区的调查情况看，税改后，乡(镇)村之间的支配性关系不仅未有松散的迹象，反而加强了不少，村级组织官僚化[①]趋势十分明显。无论是村干部还是乡镇干部，均把村级组织看作是隶属于乡镇的下级行政组织，并将两者之间关系定位为领导与被领导的关系。

一、村级组织官僚化的特征

(一)、村干部的工资制、考核制

村级组织的官僚化首先体现于乡镇对村干部实施的工资制和考核制上。具体而言，乡镇将村干部纳入乡镇的考核体系，再根据考核结果核定村干部的福利与工资。从以下表格可以看出，乡镇将全年的工作细分，对驻村干部和村干部每月的工作成效进行考核评分，最后将各个月的考核结果合算成全年的工作成绩。这个工作成绩将决定镇干部和村干部的福利工资。在考核体系下，乡镇的中心工作成为各村村干部行为的指挥棒，村干部只不过是隶于乡镇最低一级的“官僚”(韦伯意义上的)。

根据赵树凯的调查，将村干部作为乡镇最低一层官僚进行管理的方式在全国具有普遍性。通过对全国20个乡镇的调查，赵树凯发现“20个乡镇全部对村干部实行目标责任考核。所有村级干部的工资标准，都由乡镇政府核定。”乡镇对村干部“基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了”。[3]而我们在安徽长丰县调查时，发现当地村干部在工资待遇、管理形式和工作形式上几乎

与镇干部无太大的区别。当地的村主任兼支部副书记(第一书记由镇干部担任)每年有2万多元的工资收入，其他副职也有1万多元(当地人平均年纯收入只有3000元左右)。村干部的工资构成与乡镇干部工资的构成相类似，分基本工资与考核工资两大块。基本工资由县组织部和乡镇直接划入村干部的工资卡，村主要干部每月1000元，其中县财政支付600元，乡镇分担400元。考核工资分三个等级，分别为1万元、8千元和6千元，具体哪个等级需根据乡镇对村干部全年工作业绩的评分结果而定。

此外，近年来，中部各省开始对村干部实施养老金制度和假期公费旅游等福利待遇，进一步强化了村干部乡镇的依附关系与“国家干部”的身份认同。也正因此，村干部很满意地说，“我们现在是享受国家干部待遇，上面是按国家干部的标准给我们发工资的，是财政拨款”。[⑤]

(二)、村级组织的坐班制、考勤制

除工资制与考核制外，乡镇对村级组织实施较为严格的坐班制和考勤制，从而使村级组织无论是在形式上还是实质上均凸显出标准化、正规化的官僚制组织特性。

我们在所调查乡镇的《2009年目标考核方案》中发现，村级组织坐班制度、坐班记录和资料完整被作为一项考核的内容，分值占考核总分的10%。由此可见，村级组织的官僚化与制度化建设已成为各地政府的一项工作任务。以安徽长丰县为例，自2007年下半年开始，县级政府对村级干部实施坐班制度。根据县政府下发的2007年第38号文件以及乡镇下发的2008年第41号文件，村干部需实行8小时坐班制、24小时值班制以及每日考勤制度。根据上述两个文件，村干部依照公务员的工作方式，实行周一至周五的8小时工作制度、周末值班制以及坐班记录制度和考勤制度。县、镇考勤领导小组将对村级坐班制进行不定期督查。镇督查组若发现村干部缺勤一次，则扣发100元工资，并给予大会通报批评的处分。如果村干部被县考勤督查组发现缺勤一次，则扣发500元工资，连续三次缺勤的村干部则直接“下岗”。考勤制度规定，村干部外出必须履行请假手续，外出1至2天者必须向镇驻村干部口头请假，外出3天以上者则必须写请假条，经村主要领导和镇主要领导签字方可。病假则需县级以上医院开据证明方可。如果村干部不履行请假手续，外出3天以上者扣发全年工资中的一半，5天以上者停职。我在2008年的《关于村干部坐班制度执行情况督查通报》的文件中发现，各村均出现因缺勤被通报过的现象。

每天坐班的村干部并非无所事事，而是忙于填写和制作各类报表、记录和档案。村干部认为，这类文字工作比征收农业税费更难，农业税费征收只是跑跑腿、磨磨嘴皮子的体力活，而现在都是些费脑伤神的脑力活。村干部总是用“搞得晕头转向”来抱怨这类报表和档案制作工作的难度。

除坐班制度与考勤制度外，“村账镇管”的财务制度规定，村集体资金归村级所有，但村级资金的使用实行报批制度，500元以下的支出需经镇长签字，500元以上则由镇党委书记签字。村级组织每月只有500至1000元的备用资金，村报账员(之前称为村会计)于每月25号前持正式发票到村级财务管理中心报账。显然，“村账镇管”的村级财务制度几乎剥夺了村级组织的财务自主权，村级组织几乎完全成为隶属于乡镇“官僚机构”。

二、村级组织官僚化的逻辑

(一)村庄权威衰变

多数学者认为，税费时代的村级组织行政化和支配型的乡村关系是由于农业税费的压力性任务，以及因此所形成的“乡村利益共同体”导致的[4]。依据这种观点，随着农业税费的取消，“乡村利益共同体”

将随之瓦解，乡镇也无需再维持支配型的乡村关系，村干部将从繁重的“政务”中解脱出来，从而使村级组织具有民主与自治的基础[5]。

显然，税改后村级组织官僚化的经验事实似乎再一次表明了已有的乡村关系研究“只不过是在‘国家--社会’以及‘民主—自治’的话语下被人为建构出来的逻辑而已”。[6]事实上，如果站在乡镇的角度看，无论是税费时代还是后税费时代，支配型乡村关系一直以来就是基层行政的常态。这是因为形塑乡村关系的真实逻辑并非由农业税费征收等具体的行政任务所致，而是与村庄内生权威和乡镇权威的衰变有关。

黄宗智在分析20世纪上半叶之前的乡村治理时认为，中国基层治理实践的独特性在于其以“半正式行政”为特征的简约治理模式，并提醒我们不能简单地从西方舶来的“科层制化”、“官僚化”、“理性化”和“现代化”等概念来理解中国基层治理的变化[7]。然而，黄宗智的“半正式行政”主要是基于村干部身份，也即黄宗智所说的“不带薪酬”的“半正式官员”，以及国家正式行政机关“只有在发现纠纷时才会介入”的“半正式行政方法”，而没有关注“半正式行政”赖以维系的社会基础。事实上，在传统乡村社会，以“半正式行政”为特征的简约治理之所以能发生，是因为存在一个具有“乡土性”的乡村社会，即费孝通先生所说的“长老统治”和“礼治秩序”，[8]或杜赞奇所概括的“权力的文化网络”。[9]换言之，在20世纪初期之前的乡村社会，由于存在诸如长老、士绅、保护型经纪、乡地、村长、首事等内生权威以及“礼”、村规、社群认同感等地方规范，乡村社会因此拥有完整的秩序机制，从而使基层政权得以进行“有了控诉才介入，并尽可能地依赖民间调解和半正式官员”的简约治理。

然而，自1990年以来，乡村社会已成了“损蚀冲洗下的乡土”，“长老”和“礼”等维系乡村社会内生秩序的内生权威与规范已经碎片化[10]。村庄从具有强烈社群认同感的“共同体”锐变为“原子化”的松散联合体。在此现实下，作为半正式官员的村干部丧失了治理村庄的权威与能力。于是，我们看到村干部在“村务”方面的“无为而治”[11]。另一方面，在国家赶超现代化的进程中，基层政权组织在自上而上的“压力型体制”[12]中被要求“积极行政”以实现各类现代化的具体目标-----农业税费征收、计划生育、产业结构调整以及后税时代的招商引资、新农村建设、社会综合治理等。为了实现这些目标，乡镇通过各类激励机制(包括默认村干部谋取私利的行为)，将村级组织纳入为受自己支配、忙于“政务”的行政组织。

因此，在村干部缺乏处理“村务”的权威、能力和主观能动性的现实下，乡村关系的主要景致不是村干部能否扮演好双重角色，以及由此带来的代理人与当家人的推论;也不是乡---村之间的力量博弈，以及由此给人带来的“国家—社会”博弈的联想[13];而是村干部行为与角色的单一----只需充当好乡镇的“腿”。

取消农业税后，无论是工作压力还是工作量，村干部的工作均较税改前轻松许多，此外，由于工资制、养老保险制等正式官员待遇，村干部职位越来越具吸引力。据桔镇党委书记说，自2006年之后，想当村干部的人越来越多，每年至少有5个县级部门的领导向他“打招呼”，说“让某某当村干部”[⑥]。我们在皖北、湖北和河南调查时发现，一些因税收任务过重而退出村庄政治舞台的离任村干部也想借用选举重新获得村干部的职位。此外，几乎所有受访的现任或曾任村干部都认为，“现在当村干部越来越来划算”，因为以前是“拿提留”的干部，现在是“拿工资”的干部[⑦]。村干部职位越来越具有吸引力内在的也恰恰在于官僚化使村干部的行为与角色变得单一化，进而使村干部将自我角色定位于“国家公务员”。

(二)、乡镇权威的锐变

如果说税费时代的村干部只是在行为角色上属于乡镇的正式官员，在身份上仍然是“不带薪酬的半正式官员”，从而使村级组织在形式的官僚化特征仍不明显，那么，后税时代的工资制、考核制、考勤制和退休养老金制等官僚化的制度表明，村级组织无论在形式上还是实质上均已经发展为具有显著官僚制特性的行政组织。问题是，为什么村级组织在税改后并没有像一些学者所说的那样摆脱与乡镇的支配性关系，反而进一步官僚化了呢?这就与村级组织官僚化的另一个影响因素有关，即乡镇权威的衰变。

应该说，自人民公社制度解体以来，乡镇权威的衰变已是一个不争的事实。诚如孙立平所说，在权威锐变的背景下，乡镇只有通过“正式权力的非正式运作”来贯彻落实国家的政策方针[14]。然而，乡镇弥补其权威衰变的主要方式是加强与村级组织的支配性关系，使其成为自己行政的“脚腿”，而非仅仅是“正式权力的非正式运作”。也就是说，由于乡镇权力的衰弱，乡镇缺乏与其行政和治理任务相匹配的资源，而不得不将村级组织纳入到自己的权力体系中，充当乡镇运作中的一条有力的“腿”。因此，在权威衰变的背景下，形塑乡村关系的真实逻辑不是乡镇是否违反了村民自治的法律规定，而是乡镇是否具有贯彻落实政策的能力。

税改后，村级组织进一步官僚化的逻辑也恰恰源于乡镇权威的进一步衰弱。换言之，税改进一步削弱了乡镇的行政能力。首先，税改加剧了乡镇的财政困境[15]。正如周飞舟所观察到的那样，“税改后乡镇财政困难的格局不但没有改观，反而更加严重了”，他甚至用“空壳化”来形容税改后乡镇财政资源匮乏的程度[16]。其次，停留于“撤并机构、精简人员”的乡镇机构改革不仅没有提升乡镇公共服务的能力，反而进一步分割和削弱了乡镇的行政权力。对此，赵树凯用“虚弱的乡镇权力”来加以形容：“作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府职能的实质内容。”[17]与此观点相类似，饶静、叶敬宗认为，税费改革和乡镇机构改革后，乡镇的管理权力和职能被分割，乡镇政权成为事实上的县级政权组织的派出机构，对此，他们用“依附性政府”来概括税改后乡镇政权的行为角色[18]。

在乡镇行政能力进一步弱化的同时，自上而下的压力型体制并未因农业税费的取消而消失，相反，乡镇仍然需要应对诸如招商引资、新农村建设、维持社会稳定和计划生育等，各类辅以“一票否决”考核方式的中心工作。质言之，税改后，乡镇仍然处于能力弱小与压力重大的矛盾与困境中。为了应对这一矛盾与困境，乡镇将村级组织纳入自身的权力体系之中，使之成为隶属于自己的行政组织，以此增强自身能力，分解自上而下的压力。正如上文所呈现的那样，乡镇通过考核制将各类中心工作分解给村级组织，同时以工资制、养老金制、坐班制和考勤制来控制村干部的行为，使其成为乡镇权力体系中最底一级“官僚”。

需要补充的是，税改后的“合村并组”[⑧]政策客观上为村级组织的官僚化创造了条件。“合村并组”使原来人数众多的村组干部精减为现在的3至5人，从而使村干部的工资制、养老保险制成为可能。事实上，“合村并组”后，村级的转移支付好成为支付各村村干部的工资，而无须由乡镇负担。其次，“合村并组”使行政村的规模被扩大了数倍(一般是几十个村民小组，3至5千的人口规模)，这客观上使村干部难以管理几十个村民小组和几千人的“村务”，而只能忙于自上而下的“政务”。而坐班制和考勤制则是乡镇确保村级组织完成“政务”的有效形式。

三、基础性权力建设：重塑官僚化的逻辑

根据迈克尔·曼的权力二分法，所谓基础权力是指“一个国家的制度能力，它或是专制的，或是非专制的，而制度性能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令，是一种‘贯穿’社会的‘权力’”[19]。通过对第三世界国家政权建设研究现状的梳理，黄冬娅对基础性权力作了更为详实的阐释，她认为基础性权力是国家实际渗透到市民社会、在其统治疆域内执行决定的能力，它是国家通过其基础设施(infrastructure)渗透和集中地协调市民社会活动的能力[20]。具体而言，基础性权力是一种能增加对社

会的渗透力、能与社会建立更制度化的关系，并能有效地实现资源再分配的能力，它不仅关涉到能否建立一个理性化、制度化官僚体系，而且与国家能否构建设一个具有执行经济政策、提供社会服务和维持公共秩序的基层政权组织密切相关[21]。也正因此，在关于第三世界国家政权建设的研究中，如何通过国家建设或者国家重建来增强国家的“基础性权力”，构造一个理性化、制度化的官僚体系，以避免成为“失败国家”，被认为是第三世界国家政权建设的核心内容，以及最主要的任务与挑战[22]。

根据韦伯的官僚制理论，理性化、制度化的官僚体系是一种以规则为主体的组织体系与管理方式，而官僚化的本质就是组织运行的规则化、理性化过程[23]。然而，从村级组织官僚化的特征看，目前的国家基层政权建设更多的只是停留“表面”，也即在机构与人员的官僚化之上，表现在诸如上文所说的形式主义的文牍化，以及涉及管理形式上的考核与考勤制度上，而非涉及实质意义的公共权力运作之制度化、规范化与常规化之上。也就是说，因基层政权组织之权威衰变所导致的村级组织官僚化，只是在管理形式上现实对村干部的官僚化，而无力在权力运作的原则与规则之上进行官僚化。也正因此，在基层政权组织的实际运作中，才出现孙立平所说的“正式权力的非正式运作”，以及吴毅等人所描写的“擂”、“媒”、“示蛮”“怀柔”“摆平”和“搞定”等各类制度化、非常规化的权力技术[24] 。

基于此，如欲重塑当前村级组织官僚化的特征与逻辑，势必将国家政权建设着力基层政权组织的权力运作原则与规则上，以实现真正的制度化、规范化与常规化，进而使其成为具有治理能力的理性化官僚组织。由于基础性权力所关涉的正是权力运作的规则化、规范化和制度化，以及相应的治理能力，因此应成为基层政权组织建立的核心内容。从村级组织的官僚化的逻辑看，基层政权组织权威衰变所彰显的恰恰是基础性权力的弱小，即基层政权组织缺乏充足的财政资源、常规化和制度化的权力以实现乡村治理的各类目标。如果基层政权组织缺乏制度化的财政资源，则相应地缺乏为农村提供公共物品的能力和执行国家政策的常规性能力。正如韦伯在阐述官僚制的发展时认为，足够的财政资源和公共财政的发展是建立理性化官僚制的基础，官僚化也是一种财政理性化(即诉求于系统的、制度化的财政资源)的过程[25]。相应地，如果基层政权组织的制度化权力弱小，则缺乏维持乡村秩序的常规性、规范化权力，而不得不进行“正式权力的非正式运作”。

由此可见，基础性权力建设是重塑基层政权组织的权威，进而改变当前基层政权组织官僚化特性与逻辑的重要路径。只有当基层政权组织拥有制度化的财政资源和权力时，才具有相应的治理能力，才能在权力行使的规则与规范上建立真正的制度化、理性化官僚体系。

四、小结

无论是当下村级组织的官僚化趋势还是重塑其官僚化逻辑的基础性权力建设，其实均事关基层政权组织的走向问题。然而，无论是学界还是政策研究部门，关于这一问题的探讨主要聚焦在乡镇改革可欲求的方向上，即主要从价值关怀和理论诉求上去讨论乡镇的“何去何从”[26]，从而规避和隐藏了基层政权组织所处的具体环境及其运作的实然状态，而我认为，这恰恰是探索基层政权组织走向的基础和前提。本文对村级组织官僚化特征的呈现旨在揭示基层政权组织运作的实然状态及其内在逻辑。

如果以韦伯的理性官僚制作为参照对象，我们看到，当前村级组织所呈现的官僚化，主要是在诸如考核制、工资制等管理形式上，或是涉及机构和人员设置的正规化上，而非涉及官僚制之本质特性的权力运作规则与规范之上。本文认为，这种官僚化特征的深层逻辑在于基层政权组织权威的锐变，及其相应的治理能力与制度化权力的缺失。由于基础性权力所关涉的是权力运作的原则、规则和制度化能力，及相应的治理能力，本文因此提出了旨在重塑官僚化特性及其逻辑的基础性权力建设，以实现权力运作规则的规范化与制度化，进而使基层政权组织成为一个真正的理性化、制度化官僚制组织。

[①] 在韦伯的研究中，官僚制与科层制的所指是一样的，均为bureaucracy。但在中文的语境里，官僚制比科层制的内涵更宽泛，它不仅包括了科层制所突显的组织分工和层级化特点，同时更强调组织规则的合理性，以及官僚的非人格化。而科层制更容易突显组织体系的专业分工与层级化。由于本文是在组织运作规则的意义上来讲官僚制，因此用了“官僚化”而非“科层化”。

[②] 指维护社会稳定的“社会治安综合治理工作”。

[③] 指新农村建设工作。

[④] “四术”是指计划生育工作中四项手术，即结扎、上环、人流和引产。

[⑤] 欧阳静：《安徽薛村调查随笔》，工作论文，2009，7.

[⑥] 欧阳静：桔镇调查笔记，2009年1月8号。

[⑦] 欧阳静：《河南五岗村调查报告》，工作论文，2007，8。

[⑧] “合村并组”是指合并原有的行政村庄和村民小组，撤消村民小组长。

[1] 张厚安.中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式[M].台北:台北桂冠图书股份有限公司，1998:3.

[2] 吴理财.从农业税费征收视角审视乡村关系的变迁[J].中州学刊,2005(6).

[3] 赵树凯.乡村关系：在控制中脱节[J].华中师范大学学报(人文社会学科版)，2005(9).

[4] 贺雪峰.试论20世纪中国乡村治理的逻辑[J].中国乡村研究.福建：福建教育出版社，2007(5).

[5] 吴理财.同上.

[6]吴毅.不同语境下的乡村关系[J].探索与争鸣,2004(9).

[7] 黄宗智.集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[G]经验与理论：中国社会、经济与法律的实践历史研究,北京：中国人民大学出版社，2007。

[8] 费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社1998:43.

[9] 杜赞奇.文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村[M].王福明译，南京：江苏人民出版社，2003:10.

[10] 费孝通.同上。

[11] 吴毅.村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达[M].北京：中国社会科学出版社，2002:210.

[12] 荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版1998:28.

[13] 吴毅.不同语境下的乡村关系[J].探索与争鸣,2004(9).

[14] 孙立平、郭于华.‘软硬兼施’：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究[J].清华社会学评论特辑,2000.

[15] 欧阳静.运作于压力型体制和乡土社会之间的乡镇[J].社会,2009(6).

[16] 周飞舟、赵阳.剖析农村公共财政:乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究[J].中国农村观察,2003(4).

[17] 赵树凯.虚弱的乡镇权力[G].国务院发展研究中心2004年调查研究报告选，北京：中国发展出版社，2005.

[18] 饶静，叶敬宗.税费改革背景下乡镇政权的‘政权依附者’角色和行为分析[J].中国农村观察,2007(4).

[19] 曼.社会权力的来源[M]，刘北成、李少军.译.上海：上海人民出版社，2002:69.

[20]黄冬娅.比较政治学视野中的国家基础权力发展及其逻辑[G].中大政治学评论.北京：中央编译局出版社,2008(3).

[21] 霍布森.国家与经济发展：一个比较及历史性的分析[M]. 黄兆辉等.译.长春：吉林出版集团有限责任公司，2009:5.

[22] 黄冬娅.同上.

[23] 韦伯.经济与社会[M]林荣远.译.北京：商务出版社,1997: 248-324.

[24] 吴毅.小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].北京：三联书店,2007:614.

[25] 韦伯.同上.

[26] 吴理财.中国大陆乡镇政府何去何从[J].二十一世纪,2003(4).