13、目前政策下土地一级开发实施路径

目前政策下土地一级开发实施路径一、土地一级开发概念、内容及程序1.1土地一级开发概念1、国家层面文件（1）《土地储备管理办法》（国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会于2018年1月3日印发，自发布之日起实施，有效期5年）第二条：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。

土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。

财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。

（2）《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）第二条：严禁将……储备土地前期开发……等建设工程作为政府购买服务项目。

（3）《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

（4）《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）第七条：土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

2、地方层面文件经查阅文件发现，“土地一级开发”这个概念多出现在一些地方性法规、办法中，如下表所示：从国家层面和地方层面的文件可以看出“土地一级开发”与“与土地储备”的内容基本一致。

土地一级开发是指土地储备机构根据城乡总体规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地供应计划、土地开发计划、土地储备计划要求等，按照控制性详细规划的要求和土地开发计划的时序和空间安排统一组织实施一定区域范围内的征地、拆迁、安置、土地平整、基础设施等配套设施建设工作，达到土地供应条件，再对该区域内土地进行有偿出让或转让的过程。

1.2土地一级开发内容1、征地与补偿、拆迁与安置根据地方性征地拆迁补偿标准、安置补偿费用标准等对一定区域范围内的土地进行征收。

具体包括：征地与补偿：告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证、公开征地批准事项公告、支付征地补偿安置费用、征地批后监督检查；拆迁与安置：拆迁公示办理、确定拆迁及评估单位、入户调查与测量、拆迁评估、拆迁计划与方案、获取拆迁许可证、拆迁实施、拆迁补偿或安置等。

2、基础设施建设即前期开发使区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件的工作，具体包括：道路管线工程、给水排水工程、电力热力工程、通气工程、通讯工程、场地平整工程。

3、储存以备供地区域范围内土地达到熟地标准，进行土地出让或转让。

1.3土地一级开发程序如下表所示：二、土地一级开发主体1、《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）土地储备资金是指纳入国土资源部名录管理的土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。

2、《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。

3、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。

4、根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）土地储备工作只能由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

从上述可知，土地一级开发实施主体为纳入国土资源部名录管理的土地储备机构，其由各省统一向国土资源部上报的名录汇总，在各个省国土资源厅官网均有公示。

三、土地一级开发模式3.1政府主导、市场化操作政府授权于企业，就城市或城市某一区域内的需要进行基础设施、市政设施或城市建设的需要，进行项目投资，通过对项目周边或沿线或指定区域的土地开发，以土地开发获取的利润来完成项目的建设。

因这种开发模式是基于社会发展，区域经济发展及就业等各种因素综合起来考虑的，可以带动当地城市与经济的发展，是我国各级地方政府最常用的土地一级开发模式。

3.2政府引导、市场主导操作政府与社会资本以各自的优势承担一定的职责，风险共担、利益共分进行土地一级开发。

这种开发模式用于产业园或以产业为依托的规模很大的土地一级开发项目中。

3.3市场主导、市场化操作土地一级开发一般具有较大的建设规模，涉及资金量大、周期长的特点，政府通过一定的方式引入社会资本，社会资本既要求政策上的有力支持，也需要具备后期运营能力的保证，社会资本通过产业导入进行的综合性开发，即将土地一级开发与产业导入捆绑起来进行的土地一级开发。

四、土地一级开发收益模式4.1固定收益模式社会资本所获得的收益以土地一级开发的投资额或开发成本的一定比例作为投资收益。

不同的地方有不同的投资收益计算方法，一般从管理费用和利润两个方面考虑，管理费用以土地储备开发成本或社会资本总投资额的一定比例计列，利润以土地储备开发成本或社会资本总投资额的一定比例计列，如北京市、石家庄市、贵阳等；另外一种是按照社会资本总投资额的一定比例计列投资回报，投资回报就是投资收益，如昆明。

4.2溢价分成模式社会资本参与或主导土地一级开发完成，政府通过市场行为将土地出让后，通过扣除土地一级开发成本后余下的纯收益部分，社会资本从土地出让溢价（或增值收益或土地一级开发成本多出的部分）中获得投资收益。

地方性政府有文件的按照地方性文件执行（如海南省、成都市、哈尔滨市、湘潭市等），如没有地方性文件，通过与政府谈判确认。

4.3固定收益加溢价分成模式社会资本参与或主导土地一级开发，政府通过市场行为将土地出让后，社会资本获得固定收益（包括管理费用、利润等）及土地出让收入中一定比例的增值收益（即溢价部分分成）。

地方性政府有文件的按照地方性文件执行（如贵阳、遵义等），如没有地方性文件，通过与政府谈判确认。

五、土地一级开发实施路径根据《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）、《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）等文件表明，土地一级开发实施主体为纳入国土资源部名录管理的土地储备机构，截至目前为止，各个省市已经整理出台土地储备名录，那么，社会资本进入土地一级开发市场的路径包括哪些呢？本文基于目前政策的情况下，给出社会资本进入土地一级开发市场的路径，具体包括政府购买服务+政府采购工程、PPP项目及综合开发捆绑等。

5.1政府购买服务+政府采购工程根据1.2可知，土地一级开发内容包括征地与补偿、拆迁与安置，基础设施建设即前期开发，储存以备供地；一方面，社会资本可以通过政府购买服务指导性目录进行征地与补偿、拆迁与安置等（如江西省政府购买服务指导性目录中A1503土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，说明社会资本通过政府购买服务进行土地征收、收购等服务的垫付资金的进入）；另一方面，社会资本可以通过政府采购工程的方式（依据《中华人民共和国政府采购法》）进入前期开发，即土地储备机构可以通过政府采购方式实施储备土地的前期开发等基础设施建设，并且应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，进行工程建设。

从上述可知，土地储备机构可以通过政府购买服务进行土地征收（社会资本垫资），通过政府采购工程方式引入社会资本进行前期基础设施工程建设，从而达到土地储备条件。

也可以说，社会资本可以通过政府购买服务+政府采购工程进入土地一级开发市场。

但是，政府购买服务+政府采购工程这种模式需要地方政府纳入财政预算中，则所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。

5.2 PPP综合开发模式将土地一级开发纳入PPP综合开发模式中，具备公共性和运营性两个条件，满足PPP项目合法合规性手续。

1、运作模式社会资本通过政府采购的方式进入PPP市场，为政府提供规划设计、土地整理、基础设施建设、产业发展服务、综合运营服务等一体化开发服务。

项目回报机制为建设成本和收益+产业导入奖励。

对于社会资本来说，利用土地一级开发优势低价获取开发用地。

2、土地一级开发是否可以纳入PPP项目综合开发中?（1）从上述可知，土地一级开发的实施主体为纳入国土资源部名录管理的土地储备机构，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，并且PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；从这一点可以看出，土地一级开发纳入PPP项目综合开发中存在土地储备政策的法律瑕疵。

（2）但是在《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号文）中提出“鼓励以政府和社会资本合作模式进行开发公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。

”其中基础设施类项目建设指土地一级开发中的前期开发，即三通一平或五通一平或七通一平。

（3）《关于公布第四批PPP示范项目名单的通知》（财金[2018]8号）中一些产业园或产业新城包含土地整理的内容，如新郑市产业新城PPP项目。

因此，个人认为土地一级开发是可以纳入至PPP项目综合开发中。

注：本人研究的土地一级开发实施路径包括政府购买服务+政府采购工程、PPP综合开发模式，如有其他实施路径，欢迎交流。

目前政策下土地一级开发实施路径的资金问题（补充）融资能力(银行授信)、资金保障措施。