德国社会保障制度现状分析

德国社会保障制度现状分析及启示

“社会保障”这个概念，1935年首先出现于美国的《社会保障法案》上。一般来说，社会保障就是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度。德国的社会保障制度自俾斯麦政府创立以来,经过100多年的实践, 目前已经发展成为世界上较为完善的社会保障制度之一。通过分析德国社会保障制度的发展现状、特点和问题，归纳其经验教训，总结世界社会保障发展的普遍规律，借鉴德国现行社会保障制度的经验得失，对于加快建立健全符合我国国情的社会保障体系有重要意义。

一 德国社会保障制度的主要内容

德国社会保障制度层次清晰，日趋完善，形成了以社会保险为基础的，十分完整的四个组成部分。

一社会保险

（一）医疗保险

德国医疗保险的任务是保持恢复或改善受保险人的健康状况，受保险人应该通过有意识的健康生活方式，通过疾病预防和治疗以及康复，避免和战胜疾病以及残疾。医疗保险机构通过解释、指导和提供待遇来支持受保险人，使受保险人保持健康的生活状况，几乎所有的德国国民都参加了医疗保险，未参保率仅为0.3%左右。医疗保险可以分为两个构成部分，大部分国民（约90%）参加的是法定医疗保险，小部分的国民（约不足 10%）参加的是私人医疗保险其中法定医疗保险是基础，多种私人商业医疗保险为有机补充。义务保险的成员是：所有年工作酬在规定界限以下的工人和职员；失业保险金、失业救济金、生活费津贴领取者；养老金领取者；在残疾人工场慈善机构工作的残疾人和参加康复措施者；没有参加家庭保险的大学生；农民医疗保险法中规定的农业企业主和他们共同劳动的家庭成员；独立经营的艺术工作者新闻工作者医疗保险在各州的比率是不同的，大体在11.5%~15.5%之间雇员承担50%的保险费，由雇主直接在其工资中扣除代为缴交，剩下的一半由雇主补齐。医疗保险具备社会再分配的功能，月收入低于 620 马克的国民可以免交，未工作的妇女失业的男子和子女也可以免于参加保险，他们作为家庭成员受到保护，即一人参保保全家。

（二）失业保险

社会法典第 3 卷首先对劳动促进的目标和任务作了规定，这就是：联邦劳动厅通过提供劳动促进待遇支持劳动市场调整，在人们进行培训和寻找工作时，就劳动市场及其发展变化给予指导，充分利用空闲工作

岗位和减少人们对一种职业的歧视失业保险的覆盖面非常广而且是强制的，所有参加有偿工作的人和正在进行职业技能培训的人都有参保的义务劳动促进和失业保险的待遇，在雇员方面主要有：就业指导、介绍培训和介绍工作、职业培训补助金、残疾人参与职业待遇、失业保险金和失业救济金等等；在雇主方面有：劳动市场指导介绍培训和介绍工作、劳动能力降低雇员参加工作时的工资补贴、培训补贴等；如果愿意服从联邦劳工局安排工作仍未找到工作的参保者，可以按过去一个自然年收入的60%领取，如果有一个以上的子女，保险金比率可以上升至67%。失业保险金的发放期限一般为 12 个月，年老难以再就业者可以延长到32 个月。如果继续失业，失业者可以申请失业救济。此后，其需要工作并重新缴纳失业保险半年以上者，才可以恢复享受以上待遇。（三）工伤事故保险

事故保险的任务首先是预防工伤事故和职业病，通过治疗和职业促进使受保险人的健康和工作能力得到恢复；此外，通过提供现金待遇使受损害者和他们的遗属获得赔偿，受保险人是所有雇员、中小学生、大学生、幼儿园的儿童和从事公益事业者，工伤事故保险的所有费用均由雇主承担，保险为受害者必要的救治医疗、康复等资金花费提供补偿，也在受保险人在受伤之后不能工作停发工资时提供受害者津贴、养老金。如果受保险人不幸因工伤或者职业病身故的，保险金会向遗属提供丧葬费，遗属养老金和孤儿抚恤金。

（四）护理保险

自20 世纪70 年代始，德国的人口自然增长率屡创新低，甚至出现了零增长和负增长，人口老龄化的情况造成了家庭结构改变，对老年人口的照顾和看护已经由家庭层面上升到社会层面于是在1994 年德国颁布了《护理保险法》，该法规定参保人收入在6525 马克以下的，需缴交雇员月收入 1.7%的护理保险费，由雇主与雇员各半分担参保人年满65 周岁需要护理人员照顾或者进入养老机构的，经相关程序可以由保险支付大部分费用养老保险。德国养老金制度是为了保证国民在退休后能够维持和退休前差别不大的生活德国的养老保险以法定养老保险为主，其他形式的养老保险为补充法定养老保险覆盖德国全体劳动者，包括自由职业者艺术家在内的劳动者都必须要参加。月收入8700马克以下的按照收入的19.5%缴交法定养老金税，雇主与雇员各承担50% 德国的法定养老金运作采用现收现付的模式养老金的领取年龄为65 周岁，可领取相当于退休前工资的70%的退休金。如果投保人身故，其配偶又没有固定收入，可以领取一定的遗属养老金。

二．社会赡养和赔偿

1.战争受损者供养。由于历史原因，在第一次世界大战和第二次世界大战中德国方面的受损者众多，为了解决该问题，帮助受害者，德国政府对一战二战中的身体受害者（包括平民和军事人员）提供赡养，供养资金由税收支出，供养待遇有：医疗康复、疾病治疗、改行津贴、劳动能力降低至少25%时的健康受损害养老金护理补贴、特殊情况下的困难补贴、丧葬费和遗属养老金等。

2.暴力行为受损者赔偿。自 1976 年 5 月 15 日起，战争致损害赔偿法对因暴力行为受损害者和他们的家庭给予救济，受损害者必须及时告发犯罪行为和在他的能力范围尽量说明事实真相，以利于追捕作案人、受损害者的待遇与战争致损害供养范围一样，但是财产损失不予赔偿，对于从 1949 年 5 月 23 日至 1976年5 月14 日这段时间的因暴力行为受损害者，在生活困难的情况下也给予救济。

三．社会救济

社会救济是最低层次的社会保障，它被当做是保障国民正常生活的最后一道防线。社会救济为那些不能从社会保险获得待遇或者获得的待遇不足以维持生活的人，通过提供社会救济待遇使他们能够过上与人的尊严相符合的生活。德国社会救济发放的群体是收入或养老金不足以维持最低生活的人，或者是有特殊困难的人，如重残疾人或者孤寡老年人，社会救济的标准是按照“照常需求”发放，即维持当事人最较低的生活标准为基线。相对应，社会救济金也分为两种：日常生活补贴和特别状况照顾。社会救济所需资金来源于国家的财政税收福利局负责该项工作，同时教会机构、民间慈善团体和红十字会等提供辅助配合，具体救济金的日常管理和发放由德国最低级别的行政机构，城镇政府管理发放。

四．社会促进

社会促进分为家庭促进、教育促进和住房津贴。家庭促进目的是帮助家庭减轻由于孩子出世后养育子女的负担，其面向现居住在德国境内，有一个以上（含一个）子女的家庭支付，德国各级学校一般来说大部分费用不需要学生本人支付，但如果在此背景下学生仍然有生活费或者其他费用支付的困难时，他们可以申请教育促进，政府向中小学生提供补贴，大学生可以获得一半的补贴和无息贷款。住房津贴是为了缓解低收入家庭的租房或者购房经济负担的一种补贴，获得住房津贴需要向市、县行政机构提出特别申请，一般期限为一年。

德国先进的社会保障制度除了体现在完善的社会体系上之外，还体现在其独具一格的特点上。

二．德国社会保障制度的特点

（一）．社会保障制度以促进经济效率为优先原则。社会保障在促进经济效率和维护社会公正两方面发挥重要作用。社会保障措施应有利于市场机制发挥作用，通过实施社会保障的措施，使市场更具活力。为此，德国政府在制定社会保障的政策措施时，特别注意对经济效率的影响。社会保障在收入再分配领域着力于促进社会公平。但收入再分配不能使人们的进取精神减弱，以及不能对效率和市场机制的功能产生消极影响。

（二）．社会保障以高税收为基础。德国的社会保障税由五个独立的部分组成，即养老金保险、健康保险、失业保险、工伤保险，以及1995 年开始的对老年人的关怀保险。德国的社会保障税，是德国税收的最大来源,约占整个税收的40%，并被纳入国家预算管理范围，税收水平位于世界前列。

（三）．完善的社会保障法规在福利体系中发挥较强作用。德国十分注重社会保障的法规建设，先后颁布了一系列社会保障法规，形成了一个完整的社会保障法规体系，使德国社会保障的发展有章可循、有法可依，使其成为德国社会保障发展的最基本支持力量。德国十分注重社会保障法规的执行，违背法律、法规者，都要负法律责任，受到经济处罚或行政处罚，通过这种严格的执法，社会保障法才得到切实执行，真正起到促进社会稳定发展的作用。

（四）．政府在社会保障中发挥主导作用，各种社会力量共同参加管理。德国社会保障同政府的社会经济政策紧密联系，德国政府组织、规划、推动社会保障事业的发展，为社会保障的发展提供强有力的支持，根据社会经济的变化制定和调整社会保障政策，统一规划社会保障发展。德国社会保险机构基本上是实行自我管理，政府主要进行监督和调解。各社会保险机构基本上都是独立存在，自主经营、自主管理，具有很强的自治性。各社会保险机构由管理委员会进行管理，管理委员会由被保险人、雇主共同参加。失业保险机构则由被保险人、雇主及政府共同组成。各保险机构的职务管理必须在遵从各项法律、规定的前提下进行，并自觉接受政府的监督。

（五）．德国社会保障人才素质较高。完善发达的教育体制，为德国社会保障制度的完善和发展提供了强大的智力支持。德国拥有一批高素质的研究人员从事社会保障制度的改革与发展研究，分析研究社会经济发展中遇到的新的情况和问题，探索解决问题的新思路。

经过一百多年的发展，德国的社会保障制度已经形成了完善的体系及独具一格的特点，但是我们不能忽视其优越性发挥的作用。

三．德国社会保障体系优越性

（一）降低了财政压力。雇员和雇主缴费是德国最主要的社会保障资金来源, 政府的财政支持居于第二位,财政风险大大降低。

（二）保障力度大。由于德国的制度构建以社会力量为主,既在一定程度上避免了国家主导制度资金来源的限制, 又减少了过分依赖市场导致的覆盖面窄、待遇低的缺陷。所以,德国的大部分人都能享受到社会保障待遇, 并且待遇的支付量大, 以至于出现保险事故后受保人的生活受到的影响很小。

金无足赤，人无完人。任何事情都有正反两面，德国社会保障制度也不例外。它除了有闪光的优点外，也存在一些令人深思的问题。四．德国社会保障体系的不足之处

总的来说, 德国的社会保障法是完善的, 其社会保障无论从安全还是从效率角度都是比较成功的。德国的社会保障基本上没有支付风险, 其社会保障基金的保障效率也是最高的有限的资金维持着较高的保障水平。另一方面, 德国的社会保障法也存在一些问题，主要是社会保障负担过大、从而扭曲正常的激励机制的问题。

(一).长期的高福利政策，导致了高失业率。由于社会福利措施周全，企业又缺乏奖勤罚懒的机制，使得失业者既没有生活压力，也没有再就业的动力。在德国，一个失业者每月的收入往往比在职的人少不了多少，以致相当一部分人宁愿赋闲在家，也不愿寻找新的就业机会，而在岗的人也失去了工作的积极性。由于德国工资水平高，平均单位劳动力成本在西方工业国中名列前茅，造成许多企业需要人却雇不起人，也不敢雇人，因为德国有就业保护法，企业主解雇工人必须给予高额补偿。正是由于劳动力成本过高，对就业者的保护过多，因而企业投资的积极性受到了抑制。劳动力市场过于僵化，使得企业无法根据产品的市场需求来灵活地调配产能，增加或减少员工。上述原因导致持续的高失业状况无从得到缓解。

(二).社会福利开支的猛增，造成了庞大的政府财政赤字，使政府不得不举债来维持“福利国家”的现状。目前，德国每年社会福利开支已占国内生产总值的33％，德国每年要拿出巨额财政补贴来支付失业救济金和社会救济金等各种保险费用。过高的福利保障不仅对促进就业造成阻碍，也增加了国家的财政负担。2002年，德国财政赤字占国内生产总值的3.75％，远远高出欧盟《稳定与增长公约》限定的3％上限。据统

计，仅养老保险缺口就达60亿欧元。为了弥补收支差距，德国政府不得不举债度日。

(三).高福利导致的高税收，增大了企业的生产成本，严重削弱了经济增长的基础。为了支付高额的福利费，国家不得不一再提高税率，2002年德国的税收就占到国内生产总值的48.5％，这在发达国家列在高位。高税率带来的后果是极其严重的：它挫伤了企业、个人的生产和投资积极性，使人们不愿意增加投资和劳动，从而影响社会经济的发展。并且，迫使纳税大户外迁或将投资转向国外，也使偷税漏税盛行。

德国的社会保障制度已有100多年的历史并在实践中日益完善，但也存在一些问题。中国作为社会保障法律制度建设的后起之秀，构建社会保障法律体系是其必由之路，而我国社会保障体系的建立目前尚处于起步阶段。德国与我国生产力水平不同，社会制度不同，但就发展市场经济体制与建立社会保障制度来说，尚有共同的规律可循对德国社会保障制度进行研究分析，认真汲取德国社会保障制度的经验与教训，对于加快建立我国符合社会主义市场经济体制要求的社会保障体系是大有益处的。

五、对我国社会保障制度建设的启示。

（一）．社保制度的建设要与生产力发展和经济水平相一致。

从20 世纪90 年代末以来，德国的社会福利费用大约相当于同年国内生产总值的 30%~40%，给经济的发展带来了比较沉重的负担。德国经济不堪重负的教训表明，社会保障支出不可避免地会侵占国家的积累资金，如果在社会保障上投资增长过快，可能会造成通货膨胀经济增长乏力的弊端因此社保制度建设的规模和水平要与我国社会主义初级阶段的国情相适应，处理好国家企业个人三方面的关系，也要处理好各地区之间的统筹平衡，循序渐进，稳步发展，不可急于求成，盲目冒进。（二）．加强社会保障制度的法制建设，完善基金监督机制。我国现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。因此，要加大政府立法来推动社会保障事业的发展，健全社会保障的司法机制。一是依法建立统一的社会保障管理机构。高效的社会管理和服务是完善的社会保障体系的主要保障。二是要逐步实现社会保障的社会化管理。由社会保险经办机构和社会服务机构对参加社会保险单位和个人，提供从社会保险登记、申报、缴费，到个人账户的管理、查询、结算，以及对人员的管理等一系列管理和服务工作。三是要建立完善的社保监督管理体制。在基金的使用方面，既要设立内部监督，又

要建立由管理部门、企业、个人组成的监督机构，增强社会保障基金运行的透明度。

（三）．拓展保障资金的来源渠道。我国正在构建公共财政体制,政府要顺应这一转变,在增加公共支出比重时,加大社保支出力度。一是在预算财政支出时,增加社保支出比例，国家进行社保支出补偿时可按照地域、城乡、贫富相区别；二是积极、稳妥地探索并成立各种较固定、可预见资产收入的保障基金来源；三是发挥非政府组织和民间的力量筹集部分资金作为重要补充；四是充分调动社会各界参与慈善公益事

业捐赠的积极性。

（四）.社会保障要坚持强制性，体现共同负担的社会化原则。首先，基本社会保障要惠及全体社会成员，农民、个体劳动者、城镇企业职工、私营企业职工等都实行社会保障。其次，社会保障必须坚持强制性原则，基金筹集要以单位和个人的缴费为主，政府补贴为辅，强化自我保障意识，鼓励商业保险的发展。

（五）．加强培训社会保障的专门人才。社会保障工作是一项专业性很强的工作。目前国内的部分社保工作人员的知识、观念、能力不能满足尽快建立社会主义新型保障制度的需要，培养社会保障专门的人才，不仅是当务之急，也是搞好社会保障事业的治本之策。

进入新世纪以来，我国处于一个深刻变革的阶段，机遇与挑战并存。在这个新阶段，构建完善的社会保障制度对改善和提高人民生活水平，对建设社会主义和谐社会都有重要的现实和战略意义德国的社保制度给我们提供了一个很好的实例，我们可以取其精华，去其糟粕，早日建成有中国特色的社保体系。