美国的反垄断政策与实践

美国的反垄断政策与实践

经济学关于产业垄断的含义是，一个或一组相勾结的企业的产量大于该行业总产量的3/4，并划分市场，限定价格，阻碍竞争。实践证明，这种不完全竞争是缺乏效率的，为了制止市场力量的滥用，政府承担了防止垄断的出现以及在垄断不可避免时对其加以管制的责任，反托拉斯政策试图防止垄断或反竞争市场力量的滥用。美国反托拉斯政策的框架是由几个主要的法律以及一个世纪以来的判决积累而成，也就是说，实际的法律是在经济理论和实际案例法的相互作用中发展的。二十世纪的美国第一任总统西奥多·罗斯福限制了托拉斯的发展趋势，他是现代反托拉斯立法的先行者。

背景

美国在建国后的一百多年中，一直奉行由英国传承而来的私有经济和自由竞争，也就是由市场规律这只看不见的手左右经济运行，任由企业自由发展、优胜劣汰，而政府并不对经济生活加以干预。优势企业通过联合、并购、重组等手段，可以同时控制生产、市场和价格，以追逐高额、稳定的利润。19世纪的后半期，美国的GDP的增长速度非常快，开始超过英国成为世界第一大经济强国。恰恰是在那个时期，很多的矛盾暴露出来，比如竞争的无序、垄断，以及欺诈、腐败等等。在垄断经济资源的托拉斯给美国带来繁荣风光的背后，是日益扩大的社会矛盾和危机，美国社会出现了严重的两极分化和各种罪恶，工人的劳动条件极其恶劣，大量童工加入到劳工的队伍中，矿难、火灾不断发生。

随着第一次产业革命的基本完成，美国经济集中与垄断的趋势日益明显。十九世纪八十年代初，洛克菲勒通过对30多家炼油厂的收购和兼并，组建了美国历史上第一家也是世界上第一家托拉斯——美孚石油公司。随后，制糖、烟草、煤炭、铝业、钢铁、屠宰、酿酒等部门先后成立了一批托拉斯组织，垄断随之成为经济生活中的突出现象。像标准石油公司这样富可敌国的大企业和大财团，在各个行业纷纷出现。人们把他们叫做钢铁大王、石油大王、牛肉大王、电讯大王、铁路大王、金融大王。当时，美国铁路总利润的85%被7个垄断集团控制，钢铁产量的65%由摩根钢铁公司掌握。国家财富的60%掌握在占美国人口2%的富人手中。

西奥多·罗斯福总统是被迫整顿经济的，他一开始并不愿意这么做，但公众的压力太大了，他不得不采取行动。总统宣布，标准石油公司要为此付出代价。标准石油公司是其他垄断者的榜样，所以，政府在1911年开始拿标准石油公司开刀了。

从西奥多·罗斯福任职开始，美国政府先后对40多家公司提起诉讼。牛肉托拉斯、石油托拉斯和烟草托拉斯在司法部的起诉之下被迫解散。政府通过宪法对垄断进行限制的原则也由此被确立起来。西奥多·罗斯福设立了公司管理局，专门处理反托拉斯诉讼。此后，反托拉斯的行动被正式纳入到美国政府制度化的长久政策之中。

立法与实践

各种托拉斯组织为攫取超额垄断利润，凭借其雄厚的经济实力控制原料来源，划分销售市场，限定产品价格，不断挤垮或兼并中小企业，严重损害中小企业和广大消费者的利益，引起了严重的社会矛盾，也与美国悠久的自由传统、公平竞争观念、反对限制贸易活动的习

惯形成强烈冲突。基于此，约翰·谢尔曼指出：“既然我们不能赞同作为政治权力的国王存在，我们就不能赞同一个控制生产、运输和经销各种生活必需品的国王的存在，既然我们不能屈从一个皇帝，我们也就不能屈从于一个阻碍竞争和固定了商品价格的皇帝。”于是，1890年在美国各州反垄断法和一些部门专业性反垄断活动法案的基础上，联邦政府通过了第一个全国性的反垄断法——《保护贸易和商业不受非法限制与垄断之害法》，即《谢尔曼法》，它是美国反托拉斯法的奠基石，现代竞争法就此诞生。《谢尔曼法》的目标是控制经济权力，消除竞争限制，保护自由竟争。其主要精神集中在该法的前两条：

第一，任何契约、以托拉斯形式或其他形式的联合、共谋，用来限制州际间或与外国之间的贸易与商业，是非法的。任何人签订上述契约或从事上述联合或共谋，是严重犯罪。

第二，任何人垄断或企图垄断，或与他人联合、共得垄断州际或与外国间的商业和贸易，是严重犯罪。

《谢尔曼法》仅有短短8个条款，条文过于抽象，法律条文本身和相关解释都没有明确垄断的概念和被禁止的行为，这就给反垄断执法带来诸多不便，从而无法有效回应反垄断实践的需要。（其含义是在后来的案例法中不断地被加以阐述和补充说明的）。因而，在总结该法实贱的基础上，联邦政府于1914年制定了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》。《克莱顿法》对《谢尔曼法》作了强化反垄断控制的重要补充，进一步扩展了禁止垄断和竞争限制的范围，包括：可能导致垄断和限制竞争的价格歧视；包括有附加条件在内的买卖双方交易的排他协议，可能限制竞争和导致垄断取得其他公司资产的收购和兼并等。《联邦贸易委员会法》一方面将“保证公正的效率竞争，维护消费者利益。”作为反托拉斯法的重要目标，另一方面，又补充两法中未包括的条款，进一步完善了禁止垄断及限制竞争的措施。确立了反托拉斯的专门行政执法机关“联邦贸易委员会”，扩大并强化了《谢尔曼法》反托拉斯的有关规定。三法各有侧重又互有交叉，共同构成美国反托拉斯立法的基础，标志着美国反托拉斯立法体系的形成。此后，反托拉斯立法经过不断修改和补充，其内容也不断完善。其中主要的修改有：1936年的《鲁宾逊——帕特曼法》、1938年的《惠勒——李法》、1950年的《塞勒——凯弗维尔法》、1980年的《反托拉斯诉讼程序改进法》等等。上述各法构成美国联邦政府反托拉斯立法的统一体系。

值得注意的是，上述反托拉斯立法中的“反垄断法条都既指垄断力量的滥用，又指企业间横向竞争的协议、共谋和垄断化，它们都不能作为反垄断法所要规范控制的垄断的定义。”换言之，美国反托拉斯法并没有对垄断作出定义或类似定义的界定，而只是笼统地以托拉斯行为来概括各种反竞争行为。美国反托拉斯立法通过原则规定和分别列举的方式所规范的反垄断行为主要有：

第一，联合限制竞争行为。谢尔曼法第一条对此作出了原则性的规定。它主要是指企业间横向联合进行限制竞争的行为，包括固定价格和市场划分。固定价格是企业间为避免价格竞争，通过达成价格协议等形式，共同确定其产品或服务的价格标准。市场划分是两个或两个以上的企业，为避免竞争达成协议，划定彼此销售的区域、顾客及产品的行为。此外，工商业各行业的行业协会、律师、会计师等自由职业者的职业协会所从事的限制竞争行为也为垄断法所禁止。

第二，滥用经济优势，这主要是指企业间在纵向关系中利用优势地位限制竞争的行为。通常包括：限定转售价格、搭售和独家交易等。限定转售价格是生产企业在向批发或零售商提供商品时，违背购买者的意愿要求其同时购买另一种商品。搭售是销售者在销售其一种商品时，违背购买者的意愿，要求其同时购买另一种商品。独家交易是指生产某种商品的企业

要求他的销售商只经销其一家的商品，而不允许经销其他同类竞争产品。

第三，价格歧视。包括两种情况，一种是卖主为挤垮竞争对手而选择特定地区，进行压价销售；二是卖主没有正当理由而对交易条件相同的若干买主实行不同的价格。

第四，具有垄断性质的企业兼并。企业兼并是企业扩大规模的简便而有效的方法。它在带来规模经济的同时，也在相当程度上造成垄断，限制了竞争。企业兼并并不必然为反托拉斯法所禁止，只有达到了垄断状态和实施了垄断行为的企业兼并才为反托拉斯法所不允。而如何认定垄断状态的形成、垄断行为的实施，则依赖于反托拉斯执法机关和法院的反垄断实践。

第五、损害消费者的行为，主要是指欺骗性定价、欺骗性广告宣传、虚假不实的标签等。

第六，其他反竞争行为。包括：股份保有，即一个企业不恰当地占有另一个企业的股票或资本份额，以及企业彼此占有对方股票或资本份额；董事兼任，即一个公司的董事同时担任其他公司的董事；“瓶颈垄断”，即限制竞争对手利用关键性的特殊设施；商业贿赂，即为获得交易机会，通过不正当手段收买客户的雇员或代理人及政府官员的行为。

但是如前所述，无论是三个反托拉斯的基本法还是后来的一系列补充立法，对何谓垄断均语焉不详。法学家达顿认为，构成法律规范、法律原则的语词并不存在固定含义，这些词语仅是可以填充任何意义的“空容器”，垄断作为这样一种“空容器”，它是如何被填满的呢？因此，我们说“实际的法律是在经济理论和实际案例法的相互作用中发生的。”

案例

以下案例来说明反托拉斯政策的某些准则和特点：

1、尽管美国在此之前已经出台了世界上第一部反垄断法——《谢尔曼反托拉斯法》，但是，这部法律自颁布以来，一直没有依据它判定过任何案例。西奥多·罗斯福说过：“我们是维护自由的政府，没有人在它之上，也没有人在它之下，我们必须根据每个人的价值，公正地对待他。”上任不久的西奥多·罗斯福总统，不得不面对这些疑问。来自经济领域的尖锐矛盾和进步人士的质疑，意味着社会对政府的角色提出了新的挑战。面对强大的社会压力，西奥多·罗斯福接纳了进步运动。他把自己视为社会公民的管家，开始向垄断资本开战了。1911年，美国最高法院判定标准石油公司垄断违法，妨碍了自由竞争，并下令解散标准石油公司。这个曾经辉煌一时石油帝国被迫拆分成若干个小公司。今天的埃克森石油公司、美孚石油公司都是由当年标准石油公司拆分后的小公司发展而来的。

约翰·洛克菲勒出生于纽约州西部一个农场，16岁时当上了会计，由于向老板提出的加薪要求没有得到满足，他愤而辞职，创办了一家商行。当美国东北部的宾夕法尼亚州发现了石油之后，敏锐的洛克菲勒很快看准了炼油业的前途。1870年，他创建了标准石油公司。1879年，标准石油托拉斯诞生。从标准石油公司的创立到遍及全美的石油工业大托拉斯的形成，洛克菲勒仅仅用了十年的时间。

标准石油公司的市场规模很大，它的单位成本，以每加仑计量的单位成本相对较低，所以具有竞争优势。由于采购量很大，标准石油公司还能够控制石油生产商，决定采购价格。而在与运输石油的铁路公司打交道时，标准石油公司可以保证其他竞争对手无法达到的运输量，因此能够和铁路公司讨价还价，拿到它愿意支付的运费标准。

在相继完成对炼油区、运输线和产油地的三步控制之后，洛克菲勒雄心勃勃地向垄断全美石油工业的霸主地位挺进。他说：“当红色的蔷薇含苞待放时，唯有剪去四周的枝叶，才能在日后一枝独秀，绽放成艳丽的花朵。”洛克菲勒的石油托拉斯连续吞并了美国近百家石油企业。到1890年，这位石油大王已经掌握了全美90％的石油提炼。

美国第一个反垄断案件是于1911年判决的美国烟草公司和美孚石油公司案件。这两个公司被判违背了谢尔曼法，并被命令交出它们所控制的大量其它公司的股份。美孚石油公司的瓦解导致现在由家族控制的各石油公司的建立，比如埃克森公司。

石油大王洛克菲勒不明白：为什么自己会受到这样的打击？在当时的条件下，洛克菲勒也许真的不清楚自己辛辛苦苦才经营壮大的标准石油公司，到底给社会带来怎样的伤害。

在证明美国烟草公司与美孚石油公司违背了谢尔曼法时，法院宣布了理性规则。理性规则(rule of reason)认为，由合并与企业间协议形成的垄断并不一定是非法的。只有存在不合理的对贸易限制时，该协议才违背了谢尔曼法的规定。理性规则被广泛作为一种抵消谢尔曼法的力量。1920年，尽管美国钢铁公司拥有了相当大的市场份额（超过50%），但仍被认为没有违背谢尔曼法。根据理性规则，法院宣布“仅仅规模大并不是违法”。

2、美国电报电话公司（A T&T）案件与贝尔法则

在1983年之前，美国电话电报公司实际上垄断了电信市场。它掌握了95%以上的各类长途电话业务，提供85%的地方电话线路，并销售全国大部分电话设备。美国电话电报公司所拥有的各公司联合体（通常称为贝尔系统）包括贝尔电话实验室、西方电器公司和23家贝尔营业公司。

开始的官司涉及一种装在电话上帮助排除杂音的助讲器(Hush－A－Phone)。AT&T当时规定用户不得安装任何非该公司生产的设备，因此通知装有助讲器的用户和分销商，安装和使用非AT&T产品违反了AT&T的规定。生产助讲器的小公司于是上告AT&T并获胜诉，法院判决：电话公司无权干涉用户使用电话的方式，只要该方式不影响其它用户的使用。在英美法系中，法院的这一判决在以后的类似案件的审理中常被援引。

1974年，司法部控告美国电话电报公司：(1)阻止其它长途电话公司与地方交换台进行沟通；(2)妨碍其它电讯设备制造商向电话用户或贝尔营业公司出售电讯设备。政府主要的法律和经济理由是，贝尔系统利用它在地方电话市场上形成的自然垄断，来创造其在长途电话和电器设备市场上的垄断权。

最终，贝尔的管理层与政府达成了谅解，贝尔系统基本上在每一个问题上都接受了政府提出的意见。贝尔系统的各地方电话营业公司被分离（或从法律上说分立）出去，并于1984年重组为7个大型的地区性电话公司。而美国电话电报公司保留了它的长途电话业务、贝尔电话实验室（研究机构）和西方电器公司（设备制造商）。其净效果是将贝尔系统的规模和销售额缩小了80%，世界最大的私人公司解体了。

3、国际商用机器公司（IBM）案件

美国政府在1969年提出诉讼，控告IBM“企图垄断，并且已经垄断了……用于一般目的的数字计算机”。政府控诉IBM在1967年控制了市场的76%。此外，政府还声称，IBM 运用了许多办法来阻止其它公司的竞争：所列举的限制竞争的手段包括价格限制，即用降低价格来阻止竞争者进入该产业，以及引进新产品、减少其它公司产品的吸引力等。

IBM以顽强而有力的方式对政府的诉讼进行了抗争、IBM主要的辩解是，政府是在惩

罚成功者，而不是在惩罚反竞争行为。这种案件的基本难点已经在美国铝公司的案件中清楚地陈述出来：“曾经被动员起来进行竞争的成功的竞争者，不应该在它获得成功时被当作法律制裁的对象。”IBM宣称，政府的所作所为，是对预见到计算机革命的巨大潜力、并通过自己“高超的技术、远见、和产业”来统治该产业的企业进行惩罚。

这一案件长期悬而未决，直到里根当局反托拉斯事务主管人威廉"巴克斯特(William Baxter)仔细复查了该案后，才于1982年决定以“没有必要”为由，撤消了这一诉讼。政府的理由是，与电信业不同，计算机行业是无管制的，承受着市场竞争的强大压力。巴克斯特认为，这一产业本质是竞争的，政府重组计算机市场的企图，可能不是促进而是损害经济的效率。

4、微软案件

在过去十多年中，普遍应用于个人电脑上的视窗操作系统为微软公司确立了在IT界的霸主地位，微软也因此成为目前世界上市值最高的公司。美国司法部对微软公司的反垄断案调查和指控也已经历时十多年。早在1990年，美国联邦贸易委员会就对微软公司是否把MS－DOS与应用软件捆绑在一起销售展开调查，后来，由司法部接手继续调查。在这一时期，世界上80%的电脑都在运行微软的操作系统。到1995年，微软公司与司法部达成一项协议，这一轮调查才告终结。根据这项协议，微软公司在向个人电脑制造商发放“WINDOWS95”使用许可证时不能附加其它条件，但此协议并没有阻止微软开发集成产品。就在微软接受司法部的调查之际，全球因特网服务领域崛起了一批优秀企业，其中最著名的就是美国的网景公司和太阳微系统公司，它们的发展极为迅速，并一度将微软远远地甩在后面。一向对这一领域不甚重视的比尔"盖茨很快就意识到自己的失误，立即全力补救，不仅在所有操作系统中加入微软的因特网浏览功能，将INTERENT EXPLORER(IE)浏览器软件免费提供给电脑制造商，还个人投资参与了“空中因特网计划”，拟将288颗低轨卫星送上天，形成一个覆盖全球的通讯网。这一做法使网景公司的市场份额从最高80%降到1998年的62%，微软的份额则从零猛增至36%（现在已远远的超过了这个数字），从而招致网景等公司的极大不满，于是，各路电脑公司所在的20个州的政府联合起来，共同起草了反对微软的反竞争行径的上诉报告，并递交到了法院。

1999年11月5日，美国联邦地方法院法官托马斯"杰克逊宣布事实认定，认为微软公司有垄断行为，这只是微软反垄断案中的一个步骤，之后法院将按一定的程序得出法律结论并作出裁决。2000年6月7日，杰克逊对微软作出判决，下令将微软分解为两个公司。微软公司则提出上诉。杰克逊法官20日将微软公司垄断案的上诉官司直接送交美国最高法院审理，认为由最高法院审理此案符合美国公众的利益。与此同时，杰克逊出人意料地宣布同意缓期执行他作出的对微软的处罚判决。

微软反垄断案已进行到关键时刻。随着法庭上反反复复、新证据的发现以及电脑工业的向前发展，大多数反垄断专家和经济学家比较一致的看法是，形势最后会变得对微软有利。但微软反垄断案是否能取得IBM那样的结果，仍在争论之中。是否能达到美国政府预期的最终结果，还需要时间来检验，尽管杰克逊法官的判决不是最终判决，但这一裁决对美国高科技产业来说是一个“划时代”的事件。它将使微软面临强有力的挑战，并可能酝酿出重塑美国高科技格局的法律条例。美国政府必然会在处理高新技术案件上积累更多的经验，为将来更好地推动和调控高新技术行业和新经济的发展奠定基础。

值得回味的是，在微软反垄断案没有最终结论的时候，日本、韩国和欧盟纷纷对微软提出了反垄断的指责，2004年3月，微软拒绝剥离视窗(Windows)操作系统中的媒体播放器

(Media Player)软件，双方长达5年的谈判破裂，欧盟委员会作出裁决，微软滥用其视窗操作系统的市场垄断地位，与竞争对手进行不公平竞争，伤害了消费者和竞争对手的利益，因此对微软处以创纪录的4.97亿欧元(合6.65亿美元)罚金，并命令其改变业务方式。2007年欧盟初审法院支持欧盟委员会在2004年3月做出的对微软不利裁定的裁决，认定微软在试图进入服务器市场时滥用了其垄断地位，同时意味着美国的跨国公司在欧洲面临的竞争规则比美国要严格得多。

同样值得回味的是，被肢解的大公司AT＆事实上仍在蓬勃发展，未被肢解的IBM的市场分额和市场价值反而在急剧下降。

今天，横向兼并仍然受到人们的关注，而纵向兼并和混合兼并已经能为公众所理解和宽容。反托拉斯政策将目标完全放在提高效率上，而不再强调早期的平民主义者对巨型规模本身的关注。甚至，在今天的经济中，许多人认为反托拉斯政策应该主要致力于防止像价格规定这类勾结性协议等问题上。