宋代行政效率低下的原因

宋朝的政治体制大体沿袭唐朝的政治制度。但宰相不再由三省长官担任，而是另以同中书门下平章事为宰相。又增设参知政事为副相，通称执政，与宰相合称“宰执”。宋朝的相权大幅萎缩，仅负责行政职能。中书门下与枢密院合称二府，掌文武大权。又设盐铁、户部、度支三司，主管财政大权，号称计省。这样三司、宰执、枢密使三权互相制衡，因此削弱了相权，加强了皇权。宋朝还在御史台之外增设谏院和置谏官，这些都是监察机构，负责弹劾等事宜。

为了加强中央集权，防止将领夺权。建隆二年三月，宋太祖削去了都点检这个重要的禁军职位。同年七月，宋太祖通过杯酒释兵权解除了武官的军权，禁军的领导机构改为殿前司和侍卫司，分别由殿前都指挥使、步军都指挥使和马军都指挥使（三帅）统领。但是，三帅无发兵之权。宋朝在中央设立枢密院来负责军务。枢密院直接对皇帝负责，其他任何官员都不得过问。而枢密院虽能发兵，却不能直接统军，这样就导致了统兵权与调兵权的分离。同时，宋朝经常更换统兵将领，以防止军队中出现个人势力。宋朝的兵力部署可谓“强干弱枝”“守内虚外”。宋朝的军队分为四种，即禁军、厢军、乡兵、藩兵。禁军是中央军，也是宋朝军队的主力。厢军是各州的镇兵，由地方长官控制。乡兵则是按机关抽调的壮丁。藩兵是防守在边境的非汉民族军队。

宋代的农材赋役制度，大致延续唐末的两税法，但增加了丁税。而差役则甚为繁重造成人民负担，因此王安石变法时有免役法的推行。

宋朝逐步建立起一整套比较严密的官员铨选制度,即朝廷中央选拔、任免、考核各级官员的制度,其中包括官员注授差遣、叙迁、考课、荐举、恩荫、奖惩等许多方面。官员在任职期间,建有功勋或有劳绩,按规定朝廷应给予奖励。犯有罪过,则应给予惩处。奖惩的形式和名目极多。且不说物质上的奖励和刑事方面的惩罚,只就人事行政方面奖惩而言。宋理宗时,《吏部条法》“差注门”列举了“较量”官员“功状”和“过犯”的“通用格”。行政效率是行政管理活动的出发点，行政工作的高效率是建设“廉洁、勤政、务实、高效”机关的迫切需要，是贯彻落实党的十七大精神，改善发展环境，加强机关作风建设，提升行政效能，提高服务水平的具体体现。行政效率能否提高，直接影响机关、企业、事业管理活动的运行，它制约着社会系统的整体效率。随着改革开放向纵深推进、社会经济的不断发展，行政效率低下成了严重阻碍我们前进的绊脚石，提高行政效率已成为各级政府及其职能部门面临的首要任务。

一、行政效率低下的原因

(一)机构设置臃肿、人浮于事

行政组织是行政效率的基本保障因素。组织机构合理、人员编制适量，行政人员优化，就有利于行政效率的提高，反之则会限制行政效率的提高。目前，由于行政机构雍肿,带来的推诿扯皮，相互掣肘等现象仍大量存在；行政人员的结构，特别是专业知识结构不科学现象较为严重，具有专业知识、专业能力的人较少；行政管理活动的各环节不规范，不能很好地协调一致；特别是“漂”在机关的借调群体，也是一个谁也不清楚有多大的群体；至于机构改革、职能划分难以走出精减—膨胀—再精减—再膨胀的“怪圈”。我国行政管理机构纵向管理层次多，横向职能交叉多。据相关数据介绍，我们是4712万人管理8000亿美元的产值，美国是300万人管理60000亿美元产值(G DP)，这就是效率的悬殊。行政组织改革虽已经历多次，但这一问题并没有得到有效解决，至今仍然严重影响行政效率的提高。另外，人浮于事不仅简单地表现为工作人员多，而且表现在部分单位领导干部虚职、副职过多，造成了职务贬值，有职无责，有职无权，导致上情不易下达，下情不易上送，人为地阻碍了政令的畅通；另一方面，形成了多头领导，搞得下属不知所从，严重影响了行政管理的顺利进行。

(二)个别领导思想有待解放，能力有待跟进

极个别领导因循守旧，只顾本部门利益，没有全局眼光；或者只顾自身政绩，没有急群众之所急、想群众之所想；或缺乏专业知识；

或日理万机，事必躬亲，不利于调动下属的积极性，降低了整个行政管理体系的效率。笔者愚见，领导者应准确定位，把握重点，把时间与精力放在提高领导者自身素质、实现领导工作科学化和提高领导效能上。

(三)行政人员素质不高、用人机制不健全

一个行政人员的素质包括科学文化素质、思想道德素质、政治素质和处理事务的能力。个别行政人员素质不高，主要表现在：科学文化水平、思想道德不高，缺乏坚定的政治信仰，处事能力不足等等。这些素质的缺失都使行政人员在具体的行政过程中效率与效益，动机与效果不相统一，最终使行政人员从事行政管理活动的产出同所消费的人力、物力、财力等要素间的比例关系很低，导致行政效率较低。其次，用人机制的落后也是行政效率低下的重要原因。当前，行政管理考核和激励机制不健全，难以实现人尽其才、物尽其用，容易产生职业枯竭症，使得行政人员对工作没有热情，办事敷衍塞责，这也极大地影响了行政效率的提高。

(四)行政法规不健全、制度不完善

行政管理是一项系统复杂的活动，需要有整套与之相适应的行政法规来保障。在现实行政管理活动中，由于行政法规的不健全和不配套造成的行政效率低下比比皆是。体现在：第一、组织中“条条”(纵向行政管理组织)与“块块”(横向行政管理组织)各自制定的行政法规、规章之间在一定条件下相互冲突，从而影响到行政效率；第二、同级行政部门制定的法规、规章之间相互矛盾，从而影响行政效率，

在行政管理组织中，各行政管理部门都有各自的行政法规，以保障本部门工作的有效运转，由于缺乏统一和协调，在实际工作中部门行政法规之间的“碰撞”现象时有发生。在行政制度上缺乏系统性和针对性。当前，我们缺乏的首先是高效的制度，也就是缺乏能够有效地组织配置各种政治、思想、经济要素以实现行政效率增长的制度资源。其中既包括政府机构设置、职能划分、人员编制，以及决策、法制、人事等政治方面的制度，也包括财税制度、金融制度、投资制度、企业制度、住房制度、医疗制度等经济制度。

(五) 行政方法简单、技术手段落后

在现代的行政管理活动中，能否大幅度提高效率，在很大程度上取决于行政管理活动中能否有效地运用现代科学技术和现代管理方法。如运用以电子计算机为中心的信息处理技术，实现用办公自动化技术，可以大大提高行政效率；一般办公设备和其它行政活动技术装备的更新和改进，也对提高工作效率有积极作用。当前我们的办公设备还不够普遍，运用科学的决策技术方法不够，实际工作中现代化的信息传输技术及管理手段还未得到完全普及，这也在一定程度上制约了行政效率的提高。

二、提高行政效率的途径和手段

(一) 合理设置机构

按照社会主义市场经济体制的要求，必须大力推进机构改革，精简机构和人员。合理的机构设置是使行政权力得以运行的组织保证，也是影响行政效率的成本、时间、效果的重要因素。

党的十七大明确要求加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹机构设置，减少领导职数，严格控制编制。

(二)建立健全行政管理法规和制度

行政管理法制化是建立法制国家的核心，要提高行政管理效率，应该建立健全行政法律制度，依法办事。在改革并完善党和国家的各项制度的过程中，邓小平多次强调：“要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。只有尽可能做到所有的行政行为都有法律依据，才能发挥各项科学管理制度的作用。

现代行政管理最重要的特征是法制化的管理。行政管理法制化就是通过法律对行政管理的各项活动、各个环节进行调整和规范，将行政管理的一系列技术方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化、

制度化，为行政管理提供法律依据和法律保障。依法行政是现代行政管理发展的大趋势。行政管理法规作为行政管理法制化的有力工具，以国家强制力和严肃性确保行政管理活动有章可循、有效运转。健全行政管理法规是提高行政效率的法律保证。为此，必须加强行政管理法规的建设，使一切活动都具有基本的规范和程序，行政机关应明确职权和责任，上下左右关系理顺，各司其职，各尽其责。

日常工作制度的建立和完善，也是提高行政效率不可缺少的重要保证。特别是严格工作责任制，明确划分责权，做到责权统一，从制度上杜绝敷衍塞责、拖拉扯皮、争功诿过的现象。

1、首长负责制。根据集中统一的原则，各行政部门的首长，要负责本行政部门的工作，负责重大问题的决策和主持有关会议并主持全面工作。副职协助正职分管某一方面的工作，并对正职负责。

2、岗位责任制。根据行政管理的授权和分工负责的原则，对工作人员要确定任务和职责范围，从上到下建立岗位责任制。从制度上明确职责，对工作人员定岗位、定责任、定权限、定奖惩、定期考勤、考绩，以解决科室、部门之间存在的职权不清，责任不明，程序混乱，推诿扯皮等现象。

3、分级责任制。根据分级管理的原则，上下级机关和领导人要明确划分职权和责任范围，实行分级责任制，切实解决越权指挥、越级报告等弊端。实践证明，只有加强分级责任制，才能分权分工，分级治事，分层负责，激发民主精神，发挥各级的主观能动作用。

(三)提高领导者的素质和领导艺术

行政领导是领导活动的一种，它在国家政府管理的政治、经济、文化、社会等生活各领域、各层次中，处于核心的、主导的地位。在社会主义国家，行政领导是行政权力的象征，也是人民公仆的体现。建立一个科学的、民主的、强有力的行政领导体制，是现代行政管理的一个重要目标。要充分发挥行政领导在国家与社会生活中的作用，提高行政效率，必须提高行政领导者的素质，建立合理的行政领导集体，并不断地探索科学的行政领导艺术。

任何一个行政单位如果没有素质较高的领导者，就会成为一个松散的缺乏战斗力的机构，也就谈不上高效率。领导者努力提高自身素质的同时，要努力提高领导艺术，善于领导所属行政人员同心协力做好工作，这样才能提高行政效率。反之，高的行政效率也会向低的方向转化。领导者要通晓现代管理观念和行政管理的规律，树立信息观念、系统观念、时间观念、信誉观念等。并善于运用影响力来提高行政效率，这也是一种宝贵的领导艺术。

领导者要学会领导艺术，这是提高效率的一条途径。领导者不随便干预下一层次的事；不能颠倒工作的主次；要随时倾听各方面的意见；善于总结经验教训；善于控制会议厅文牍，消除文山会海；善于调动部属的积极性。

(四)建立一支高素质专业化公务员队伍?

行政工作人员是管理国家事务的主体，承担着促进经济发展的重任。随着社会主义市场经济体制的建立，政府职能正向有益于经济高度发展的方向转变。选拔任用行政机关干部应从过去的传统观念和标

准转变，应从单纯型、执行型、保守型、资历型向复合型、开拓型、开放型、能力型转变。

行政管理现代化，首先是人的现代化，尤其是管理国家的官员在知识素质和技能的现代化。行政人员是行政管理的主体和运作者，是行政效率的力量源泉。人是决定因素，公务员素质提高了，才能不断提高行政效率。高素质并具有综合能力的国家公务员，才能够娴熟地运用行政科学知识、法律知识、现代科技知识，懂得国际规则和国际习惯，能够开创性地为部门工作创造新的生机，注入新的活力，创造新的发展环境，取得卓越的成就，提高行政效率。我国的行政官员要加速从单一型向综合型、多功能型转变，提高综合工作能力，成为全方位人才。广大行政人员要有深入学习行政管理、领导科学、领导艺术、法律、经济学等方面知识的紧迫感责任感。

（五）完善行政队伍激励机制

这有利于增强广大行政人员提高行政效率的紧迫感和危机感，同时亦可使他们提高自身素质的积极性增强。建立开放、竞争、公正、透明的干部管理和任用机制，任人惟能、任人为才；大力提高公务员素质，实行竞争上岗机制，优胜劣汰，实行能上能下的公务员制度；按照德能勤绩标准选人用人，实行岗位责任制，把政治表现、个人业绩与提拔任用联系起来；建立和完善各种工作制度、规范、准则，促使行政人员管理标准化、规范化、制度化，保持提高行政人员素质的长期性、规范性和制度化。

(六)运用现代管理技术提高行政效率

管理技术和管理工具是提高行政效率的物质技术保证。行政管理工作是一项综合性的复杂的社会活动，涉及范围广，作用因素多，必须借助一定的技术手段才能完成，特别是现代社会，由于节奏加快，信息量激增，科学技术以日新月异的态势向前发展，行政管理如果依旧采用传统的手工操作方式来运行，显然已经难以适应社会发展的要求。因此，必须利用现代科学技术成果，用电子计算机信息系统和人工智能设备处理公文、传递储存信息。推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本。推行电子政务，实际上就是建立起电子化的政府管理体系，这也是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，它对政府管理具有很大的影响。一方面，电子政务是政府管理工具的创新，政府利用现代化信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低管理成本；另一方面。电子政务的实行将不断改进政府管理结构和方式。规范政府业务流程，而这种从管理工具的创新到管理结构的改善，再到管理方式的变革，将极大地改变现有的管理观念，最终将不可避免地构建起适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。

在中国封建社会历史上一直被人们视为骄傲与自豪的李唐王朝，最终还是没有逃脱宿命论的毒咒，于公元907年被手握兵权的军事将领朱全忠略施“宴请”小计便达到将李家传人赶尽杀绝、使之家破国亡的目的，历史进入了“五代十国”。这又是一个黑暗、恐怖、战争频仍，政权屡有更迭的大混乱时期，几乎与魏、晋、南北朝的形势一样，谁有钱有势，谁就能够招兵买马当军阀；哪个军阀心狠手毒，哪个军阀就能够打拚出一片江山而随心所欲地称王称霸。公元960年，后周王朝的禁军统帅赵匡胤发起陈桥兵变，被众部将拥戴“黄袍加身”，兵不血刃地登上宋太祖的帝位之后，四分五裂的中国重新统一，天下才算是大乱达到了大治。

为了防止唐以来各路藩镇割据独立的局面重演，以维护能够给国家带来统一、给社会带来稳定的中央集权，宋太祖主要做了两件事：一是高度警惕有可能对皇帝造成直接威胁的军事将领，不给他们以发动军事政变的条件与机会，这就是一直被史学家们浓墨重彩地大肆渲染的“杯酒释兵权”的故事。实际上，故事的背后，有一系列阴谋与阳谋相结合的操作手段。因为他十分清楚，

自己并不具备“真龙天子”的高贵血统，也不存在登高一呼而万民群起响应的社会基础，只是由于掌握了国家强大的军事机器，才得以轻而易举地篡夺到了君临天下的权力。所以，相当自卑的他，每天都不得不提心吊胆地防着：万一在哪一天，将领中间也有人来一次“陈桥兵变”，他老赵岂不是身家性命全完了么！有人据此分析说，整个宋代一直呈现出重文轻武并导致武备衰弱而屡受北方敌人侵扰的局面，赵匡胤厉行抑制武将的政策恐怕是一个关键原因。

二是确立“十二字方针”，严密控制地方政府可能出现的独立与分裂势力，不断强化中央政府的权威。宋王朝建立之后，赵匡胤采纳宰相赵普提出的削夺其权，制其钱谷，收其精兵的十二字方针，紧密围绕政权、财权、军队这三个重点来削弱地方藩镇，以防止地方政府脱离中央政府的掌控，以努力维护中央集权的运行。削夺其权就是派遣文官到地方州一级政府担任行政长官，以取代容易跋扈独立的军人执政；同时设立通判一职，与州长共掌政权，互相牵制，分散和削弱了州长权力。制其钱谷就是由中央设置转运使来管理地方财政，并规定各州每年的赋税收入除留正常的经费开支外，其余部分一律上缴京师，不得擅留。这既可增加中央的财政收入，又可使地方无法积累起对抗中央的物质基础。收其精兵则是将地方政府过去所拥有的厢军、乡兵（不是我们现在的民兵组织，而是专门用以维护社会治安的正规军，相当于我们今天的武装警察部队）中的精锐将士，统统成建制地划归中央政府的兵部指挥。这样一来，地方部队只剩下少量的缺乏作战能力，只能简单地站岗巡逻的老弱士兵，根本无法和中央禁军抗衡，从而失去了发动战争闹地方分裂的军事基础。

赵匡胤在地方行政管理的制度层面上也没有什么太大的变化，基本上是沿用隋唐体制的那一套。所不同的是他取消了自唐代以来的“道”而设立“路”。其实，宋初的这个“路”与汉初的“州”和唐初的“道”，在性质上仍然还是一样货色，都属于是中央政府的派出机构，承担的任务主要是监察地方政府及其官员是否在正确履行自己的职责，因而机构不成体制，设官也颇为随意, 甚至连驻地、辖区也经常变动。宋代至道三年分天下为15路，宣和年间增至26路。南宋疆域缩小，仅辖16路。路以下的行政单位是府、州、军、监。凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府，有驻重兵的军事地区设军，工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府的政治地位比州略高一些，一方面是因为府比州的叫法好听一些，另一方面是主要负责人一般都会在行政级别上予以高配。故稍大一点的州，都纷纷要求升格为府，就像我们今天许多地方热衷于县改市、县改区和地改市一个样子。中国历史上“府”作为一级行政区划和管理单位的批量出现并成为时髦，应该算是宋王朝的功劳。

在宋代最为兴盛之时，全国共有38个府，254个州，59个军，4个监。府、州、军、监再往基层走，便是基层县政府了。宋代的县也是完全沿袭隋唐旧制，按赤、畿、望、紧、上、中、中下、下分成八个等级。县的规模根据北宋与南宋的区分在数量有较大变化：开宝九年(976年)共有县1806个，至仁宗登基之初有县1262个；神宗时为1135个县。后来经几任皇帝开疆辟地，国土面积颇有扩张，到宣和四年(1122年)全国达1234个县。但好景不长，公元1126年底，北方强大的金兵铁骑南下攻破汴京，生活糜烂、荒淫无度的宋徽宗（赵佶）与其子宋钦宗（赵桓）被俘。公元1127年3月底，金人将徽、钦二帝，连同开封皇宫里那些倾国倾城的数千名后妃美妾，以及教坊乐工、技艺工匠、法驾、仪仗、冠服、礼器、天文仪器、珍宝玩物、皇家藏书、天下州府地图等全部押送北方，汴京中公私积蓄被掳掠一空，北宋灭亡。因此事发生在靖康年间，史称靖康之变，亦即民族英雄岳飞在千古名词《满江红》中所说的“靖康耻”。这时，宋徽宗的第九子高宗（赵构）仓皇逃渡长江，建立南宋政权，偏安于杭州以苟延残喘。此间的县域所余者仅为十之五六，宋理宗嘉熙年间前后，名义上管辖的区域为713县。

颠覆了北宋政权的女真族并没有在富饶的中原大地上呆多久，他们消受不了中华民族创造的物质文明，反而助长了其腐败贪婪的邪气歪风，很快丧失战斗力而被日益强大的蒙古人所消灭。蒙古人的头头成吉思汗并非是毛泽东同志所形容的那个“只识弯弓射大雕”的粗汉，而是一个极富人格魅力和杰出领袖才能的英雄人物。他把一个分散的居无定所的游牧民族在短短的几十年间变

成了当时全世界军队中最为精锐的铁骑。公元1271年，成吉思汗的孙子忽必烈建国号为大元，正式即皇帝位。为了攻打南宋，他的军队用了六年时间终于攻陷重镇襄阳，孱弱的江南防备顿时大门洞开，很快便土崩瓦解。1279年，当南宋的帝后辅臣们纷纷向元朝屈膝投降、忍辱求生的时侯，铁骨铮铮、力挽狂澜的忠义宰相陆秀夫，在厓山海战中背着8岁的小皇帝赵昺跳跳海而死，痛苦地煎熬了52年屈辱历史的南宋王朝至此彻底灭亡。