政府在孔子学院与华文学校发展中的作用比较——基于新公共服务理论视野

２０１５年７月　第１３卷第４期　云南师范大学学报　

（对外汉语教学与研究版）　Ｊｕ１．，２０１５　

Ｖｏ１．１３　Ｎｏ．４　

政府在孔子学院与华文学校发展中的作用比较　——基于新公共服务理论视野　

严晓鹏　，　孙将文　（１．温州大学国际合作学院，浙江温州３２５０３５；２．温州大学华文教育研究所，浙江温州３２５０３５）　

［摘要］孔子学院和华文学校是我国在海外开展汉语与中国文化传播的两个主要平台，文章梳　理了当前孔子学院和华文学校在发展中存在的主要问题及其原因。在此基础上，从新公共服务理论出　发，分析了目前政府在孔子学院与华文学校发展中所担当的角色，探讨政府应如何借鉴两者发展经验，　在促进两者的可持续发展上转变角色，发挥其应有的作用。　［关键词］华文学校；孔子学院；新公共服务；可持续发展　中图分类号：Ｈ１９５　文献标识码：Ａ　文章编号：　

２００４年１１月，中国第一所海外“孑Ｌ子学院”在韩国首尔建立，拉开了海外孑Ｌ子学院建设的帷幕。短　短１ｏ年时间，孔子学院迅速成长为汉语与中华文化传播的核心平台，成为各国学习汉语言文化、了解当　代中国的重要机构。自第一所海外华文学校——明诚书院建立以来，华文学校已经走过了３００多年的　历程。华文学校在其演进中，虽历经沧桑却不倒，饱受挫折而弥坚，业已成为所在国多元文化教育的有　机组成部分。两者的发展方式各有千秋，促进中国语言和文化的传播与传承的经验各有特色。　作为汉语国际传播的两种组织方式，孔子学院和华文学校有着不同的发展目标，也有着不同的服务　对象和功能定位。孔子学院发展的主要动力来自于政府政策的强力推动，政府政策的可持续性直接关　系到孔子学院的发展。然而这种支持政策具有多大程度的可持续性？当外部的政策支持措施减弱或者　退出后，孑Ｌ子学院能否获得持续的发展？华文学校的发展得益于当地华人、华侨的人力、物力和财力的　支持，大多数华文学校能够较好地融进华人华侨生活与情感，因此尽管有部分学校因为种种原因走向消　亡，但也有部分学校顽强地发展，成为“百年老校”。决定华文学校能够实现良性发展的关键因素是什　么？政策支持在华文学校的发展中扮演什么角色？　对比具有政府色彩的孔子学院和充满“草根”特色的华文学校，孔子学院在发展过程中存在的问题　在华文学校很少出现过。同样，华文学校发展过程中存在的问题，在孔子学院的发展模式中得到了较好　的解决。在新的历史时期，不管是快速成长的孔子学院还是历史悠久的华文学校，两者都面临诸多新问　题和困难。因此，借鉴并融合孔子学院与华文学校发展经验，了解并探讨政府在孔子学院和华文学校发　展过程中所担当的角色和作用，对促进孔子学院与华文学校的长久发展，实现两者办学效益的最大化，　具有一定的启发性意义。本文基于新公共服务理论的视角，对孔子学院和海外华文学校发展过程中的　问题进行梳理分析，就如何转变政府在两者发展过程中的如何提供服务，以促进两者可持续发展，提出　相应的对策。　一、

孔子学院与华文学校发展中存在的主要问题及其原因分析　

（一）孔子学院发展中存在的主要问题及其原因分析　白２００４年第一所孔子学院在韩国首尔建立以来，截至２０１４年年底，全球已建立４７５所孔子学院和　８５１个孔子课堂，分布在１２６个国家（地区）。①孔子学院是由教育部直属的国家汉语推广领导小组办公　室（以下简称国家汉办）承办，承担着开展汉语教学和中外教育、文化等方面的交流与合作的任务。它虽　

＊基金项目：浙江省教育厅２ｏ１２年度课题“海外浙江籍华裔青少年华文教育研究”（Ｙ２０１２２４８３１）。　作者简介：严晓鹏，男，浙江温州人，温州大学副教授，研究方向为欧洲华文教育、移民融合问题。　①刘延东．第九届全球孔子学院大会开幕式致辞［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ　／／ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ．ｃｈｉｎｅｓｅｃｉｏ．ｃｏｍ／？ｑ＝ｎｏｄｅ／１７３　’　７４。　云南师范大学学报（对外汉语教学与研究版）　第１３卷　是一种自上而下的非营利性组织，但带有一定的政府背景，在很大程度上依赖国家的资金投入和政策支　持。２００６年筹建的全球孔子学院的最高管理机构孔子学院总部，不仅承诺将竭诚为各国孔子学院服　务，加强与各国孔子学院的合作与联系，并为之提供力所能及的支持，而且颁布了《孔子学院章程》，对学　院的设立、管理和教学等各方面制订了明确的标准。２００７年，第二届孔子学院大会对孑Ｌ子学院在办学　过程中的师资培训、教材开发、教学教法研究、资金筹措等问题进行了进一步探讨，并通过了《孔子学院　指南》和《孔子学院教师任职条件》等制度性文件。上述一系列有组织、有规划的举动无不体现了中国政　府对孔子学院强大的政策支持和人力、物力的投入。事实上，中国政府的支持，不仅体现在孔子学院的　启动上，更贯穿于孔子学院的整个发展过程中，是孔子学院得以迅速发展的一个极为重要的因素。　然而，政府对孔子学院的“划桨”式主导，也容易造成误解，使一些所在国当地人士难以心平气和地　接受孔子学院，甚至通过鼓吹“中国文化入侵”论调来打压孔子学院。因此孔子学院在一定程度上存在　着市场化运作动力不足，资源获取渠道单一，缺乏自主性和灵活性等问题。此外，中外合作办学的模式，　中方负责人的任期制以及外方负责人身兼数职等情况，导致孔子学院难以维持与所在地社区长期、稳固　的互动和交往，社区关系不牢固。　（二）海外华文学校发展中存在的主要问题及其原因分析　华文学校是华侨华人为了传承中华语言和文化而创建的海外教育机构。自明诚书院建立以来，历　经三百多年的风雨发展，华文学校成为当地民族文化教育的一部分，较好地实现了教育与文化传播的有　机结合。当地华人社团发起建立华校，并通过华校传承中华民族语言、弘扬中华文化，从而保持华侨华　人的民族特性。华文学校大多受到华人社团、华人企业的资助，带有鲜明的“草根性”和私立性，因此在　大多数时期，当地政府对华文学校的政策支持相对较少。此外，华校不隶属于中国政府，不需要接受中　国政府的直接管理。因而，中国政府对华文学校采取“掌舵”式的治理方式，在对华校的支持过程中，不　参与华校直接的管理，不干预华校的具体事务。华文学校的“草根性”和政府的“掌舵”式治理，决定了华　校必须通过有效利用市场机制来获取发展所需的各种资源。　经过长期发展，华文学校对市场机制的利用和开发水平较高。然而，完全依靠市场机制的作用和对　投资效益的追求，可能使华文学校丧失公益性。由于资源获取受市场的影响较大，华文学校实际获取的　教育资源仍然相对较少。专用的校舍、专职的管理人员、专用的教学设备缺乏，专职的华文教师短缺、教　师专业化程度低，教学管理工作规范化困难，所获捐赠的不可持续性，是大多数华文学校面临的现实困　境。同时，海外华文学校散布全球各地，组织类型多样，办学水平参差不齐，在缺乏全球化的联系网络和　平台的情况下，华文学校之间的组织交流情况不容乐观。这也成为影响华文学校发展、提升的一大因　素。政策支持不足、师资短缺和缺乏组织交流在不同程度上制约了华文学校的进一步发展，若要实现华　文学校的可持续发展，必须要有效地解决这些问题。　二、基于新公共服务理论视野的孔子学院与华文学校发展问题的比较研究　新公共服务是以美国公共行政学家罗伯特．Ｂ．登哈特为代表的公共行政学者们建立的以公民为中　心的公共行政治理系统理论。该理论倡导建立“服务”型政府，强调政府角色的转变是服务而非掌舵，推　崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之　间的对话沟通与合作共治，以实现社会的和谐与可持续发展。①不论是对孔子学院的“划桨”管理，还是　对华文学校的“掌舵”支持，中国政府的服务型角色尚未完全建立。本文将基于新公共服务理论，融合孔　子学院与华文学校发展经验，为相关政府部门如何在孔子学院和华文学校的发展中扮演合适的角色、发　挥政府部门应有的作用、推进孔子学院和华文学校的可持续发展，提供一些有益的启示。　（一）海外华文学校发展经验对孔子学院可持续发展的启示　尽管华文学校在冷战等特殊时期曾经在一些国家受到压制，然而历经三百多年嬗变，几乎未被指责　“文化入侵”，而且与所在社区的关系比较融洽，在多元文化交流合作中获取多方面的可用资源。检视华　文学校的发展历程，我们发现其旺盛的生命力来源于创建的自发性、管理的民间性和运作的市场化。借　鉴华文学校的有效发展经验，能为促进孔子学院的发展提供建设性的启示。　

①褚卫中，褚宏启．“新公共服务”理论及其对当前公共教育管理改革的启示［Ｊ］．教育理论与实践，２００７，（４）　第４期　严晓鹏，等：政府在孔子学院与华文学校发展中的作用比较　・　７５・　１．政府职能要从管理向服务转变　依据新公共服务理论，要弥补孔子学院发展的薄弱环节，提升孔子学院的发展能力，就必须转变政　府的管理职能，创造有利于孔子学院健康发展的社会环境。国侨办对华文学校非直接管理的方式值得　借鉴。笔者认为政府在孔子学院管理模式上可做两个方面的调整：第一，变微观管理为宏观管理。政府　目前对孑Ｌ子学院的管理过于微观。国家汉办对孔子学院的直接支持方式，造成孔子学院资源获取途径　单一，缺乏市场化运作动力，过度依赖政府的资金、资源。转变管理职能，意味着政府放弃对孑Ｌ子学院管　理上的大包大揽，在宏观上保证孔子学院发展方向，通过协调和服务，放开手脚让孑Ｌ子学院自己发展。　在教材方面，国家汉办应适当减少免费教材的提供，提高孔子学院开发教材资源的能力；在教学经费上　应鼓励孔子学院开拓多种资金支持的渠道；在师资方面，应在稳定现有师资队伍的基础上，大力培育本　土教师，拓宽师资来源，增强稳定性。第二，变直接管理为间接管理。政府是孔子学院的投人主体和调　控主体，政府对孔子学院发展的积极介人对孔子学院的健康发展非常有必要，但政府介入的方式、范围、　程度应该是有限的。与其他非营利性教育机构一样，属于孔子学院私权范围的职权，政府就不应轻易进　行干预，而应逐步把它培植成独立的法人机构，充分发挥其作为独立法人的自主性。　２．引人市场化的运行机制　在华文学校的发展中，市场机制发挥了较大作用，为海外华文学校提供了生存所必需的办学经费、　师资资源，实现了海外华文学校资源的优化配置，为华文学校的可持续发展奠定了稳定的社会基础。孔　子学院的办学经费、师资力量、教材资源，目前主要由国家汉办给予。此种支持方式的确可以保证孔子　学院在初创期的生存，从而站稳脚跟，但却无法助孔子学院获取进一步的发展。依据新公共服务理论，　政府应把“有所不为”的那部分教育职能推向市场，利用市场的力量实现教育资源的优化配置。政府可　以通过减免税收、信贷支持等措施，鼓励国内相关组织，特别是跨国公司参与到孔子学院的发展建设中　来。孔子学院要学习华文学校的成功经验，适当引人市场化机制，通过市场途径来获取当地政府、企业　与民间社团在办学经费、发展资源方面的支持，拓宽发展空间，提升发展能力。同时，明确孔子学院建　设、运营过程中各种利益相关体的关系，实现各种利益相关体的权力制衡，保证孔子学院公共利益的最　大化。孔子学院还可以利用所在大学的影响力和领导力，帮助拓宽资金来源渠道，提升发展能力。　３．引导建立和谐的社区关系　为所在社区服务是孔子学院的重要职责，孑Ｌ子学院也充分认识到与社区建立良好关系的重要性。　尽管各国人民有学习汉语的强烈需求，然而，由于意识形态的差异和“文化入侵说”造成的误解，当地社　区对孔子学院仍心存一定戒备，孔子学院与社区关系尚处于若即若离的阶段。要解决这个问题，政府要　在其中发挥适当的引导作用，引导孔子学院把日常的教学开展与社区活动紧密结合，引导孔子学院与社　区建立互动的长效机制。华文学校正是把自己纳入到中西文化交流的范畴里开展工作，把汉语和中华　文化传播纳入到多元文化的语境中，通过开展文化交流活动，不断地与社区互动交流，最终才建立常态　化的良性关系。国家汉办也日益意识到社区关系对孔子学院发展的重要性，为此曾把“促进孔子学院融　人大学和社区”作为２０１２年第七届全球孑Ｌ子学院大会的主题。由此可见，在今后的发展过程中，孔子学　院必将更加注重良好社区关系的建立，为社区的发展做出更多贡献，以真正融人当地社区。　（二）孔子学院发展经验对海外华文学校可持续发展的启示　孔子学院在短短１０年的发展中，成功摆脱以往汉语教学零散的局面，化零为整，加速了汉语国际推　广的进程，加快了中国文化“走出去”的步伐。反观孔子学院的成长，这一切都离不开政策支持常规化、　教师队伍专业化和管理规范化的帮助。从某些方面来说，孔子学院的发展与华文学校的发展是优势互　补的关系，因此孔子学院的发展经验，对促进华文学校持续发展同样具有启示意义。　１．创新对华文学校的服务方式　新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服　务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是　建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。①也就是说，政府应加大对公共事业的支持，切实