香港特别行政区的立法会议制度——兼与我国人民代表大会制度比较

罂坚鬟塑一新疆大学学报（哲学・人文社会科学版）

ＪｕＩｙ，２００７

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【法学研究】

香港特别行政区的立法会议制度——兼与我国人民代表大会制度比较’

任丽莉

（新疆大学法学院，新疆乌鲁术齐８３００４７）

擅薹：行敢主导、立法配合、驶党组飒和敢治团体发挥童要作用．遮明度强是譬港立法会议制度的特色．中国人民代表大套是独立主权国家的代谡机关，而香港特区立法会是代表香港市民利益的民意机关。二者为授权与被授权的关系・由干社舍制度的不同，两十机关在选举方武、人员组成、机构设置、立法极性质和权限等方面有请多差异。香港特区立法台的独立性较大，任免权较小．与行政、司法机＊在法律地位上是平等关幕，能够互相制衡。关键词：香港特别行敢区ｆ立法鲁＿Ｉ更制度；特色；差异中田分类号一Ｄ９２０．Ｏ文献标识码：Ａ文章编号ｌ１０００一２８２０（２。０７）０４－００４２－０５

由于香港所处的特殊的历史背景，使得香港特别行政区的立法会议制度有其自身的特殊性，一方面受英国议会制度的影响，继承了英国议会制度的一些内容，另一方面在回归后与人民代表大会制度建立了某种联系，由于制度的不同，又与后者存在着诸多方面的差异。一、香港特别行政区立法会议制度的特色（一）行政主导，立法配合。根据基本法规定，香港特区的宪制构架是行政主导模式，作为宪制构架重要组成部分的立法会议制度同样体现了这一模式。在笔者看来，“行政主导”主要体现在下列方面：１．行政长官与立法会的产生途径不同。根据基本法（附件一：香港特别行政区行政长官的产生办法）的规定，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出，由中央人民政府任命。由此可见，行政长官不是由立法会选举产生，他可以自由行使基本法规定范围内的任何职权，而无需顾及立法会的赞同或反对。２．行政参与立法程序。立法程序是法律从起草直到生效的过程，在这个过程中，某些重要环节不是由立法机关去做，而是由政府负责完成。在香港特区，行政参与立法的主要环节体现在ｔ政府拟订法案（具体是由律政司的法律草拟科起草），向立法机关提出法案；政府编制并提出财政预算案，立法机关通过的法律、预算，必须经行政长官签署、公布，方能生效；行政长官对立法机关通过的法律有相对否决权，如果行政长官认为立法会通过的某个法案不符合香港特别行政区的整体利益，可以在三个月内把这个法案发回立法会，要求重议．３．从草案提出的程序上来看，政府提出的议案优先于议员个人提出的议案．基本法第７２条第２项及基本法（附件二：香港特别行政区立法会的产生办法和表央程序）第２条规定：政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过Ｉ而议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须由出席会议的两部分议员（分区直选的议员和功能界别团体选举的议员）的各过半数通过。同时根据基本法第７２条的规定，政府提出的议案应优先列人议程。由此可见，立法会表决制度内含政府影响力：由政府提出的草案，出席会议的６０名议员中只需３１人支持便可通过，由议员提出的私人草案。因分组点票的关系，需要直选组别中１６名议员和功能组别中１６名议员支持才能通过。由此可见，议员个人提出草案的通过程序比政府提出草案的通过程序要严格，基本法这样的规定体现了行政主导思想。４．根据基本法第７４条规定：立法会议员可以依法提出两类法律草案：第一，不涉及公共开支、政治体制、政府运作的法律草案可以提｝第二，涉及政府

＋馨萋品嚣：翟誓蓄：器６一）．女．廿肃天木人．新＿大学法学院讲炜．从事宪法、行袭击学研究．万方数据第４期任丽莉ｔ香港特别行政区的立法会议制度４３

政策的也可以提，但在提出此类法律草案以前必须得到行政长官的同意。在笔者看来，这也是香港特区立法会议制度中行政主导模式的体现之一，之所以规定议员个人不能提出涉及公共开支、政治体制、政府运作的法律草案，是因为。公共开支、政治体制、政府运作都是香港特另４行政区的重大问题或涉及财政的问题，只有香港特别行政区的行政、立法、司法机关对这些问题最清楚、最熟悉，最了解其中带有科学技术和专门性的问题，因此不宜由议员个人提出这些方面的法律草案，而应由有关机关、部门提出”。口】另一方面，“立法配合”则主要体现在下列方面：其一，在行政会议的组成成员里，包括若干立法会议员，根据行政长官解散立法会的法定程序，在行使解散权之前，行政长官应征询行政会议的意见。既然行政会议成员中包括有一部分立法会议员．那末征询行政会议的意见，同时也是征询部分立法会议员的意见，从而使解散立法会这种制约手段，不纯粹形成对抗。其二，在立法会举行会议时，政府应委派有关官员列席会议并代表政府发言。有关官员出席立法会，可以对政府提出的法案、议案、附属法规、财政预算和决算案作出政府方面的说明及解释，有助于立法会议员对法案、议案的理解和通过。此外，政府官员也能及时获取立法会议员们的意见和建议，有利于加强政府与立法会之问的沟通与配合。（二）玻党组织和政治团体在立法套议制度中发挥着越来越重要的作用在香港特区立法会议制度的具体运作中．各政党组织和政治团体在其中起着不可忽视的作用，尤其是在立法会中，香港的政党组织发挥着重要作用。１９９８年香港首届立法会选举结果显示，在６０个议席中，民主党占１３个议席，自由党占１０个议席，民进联占９个议席，前线占３个议席，港进联占５个议席，民权党占１个议席。Ⅱ］‘…２０００年香港第二届立法会选举结果显示，在６０个议席中，民建联占１０个议席，自由党占８个议席。前线占４个议席。２００４年香港第三届立法会选举结果显示，在６０个议席中．民建联占１２个议席，自由党占１０个议席，民主党占９个议席，香港工会联合会占３个席位，香港职工会联盟占２个席位。前线占２个席位，街坊工友服务处占１个席位。伽从立法会的运作实践来看，在立法会中占议席位数较多的政党往往在立法会的立法事务的表决程序中起一定的制约作用。如在香港第一届立法会行使职权期间的１９９９年５月１９日，立法会在表决港府提请人大常委会解释《基本法＇有关居港权条款议案时，民主党曾企图中止动议。以阻挠议案通过，由于民建联、自由党及港进联合力反对而失败。民主党议员以离场方式表示抗议，但立法会还是以３５票支持、ｚ票反对及１票弃权的大多数通过这一提案。ｏＭ”９再如。在新一届即第三届立法会召开首次财务委员会会议中，就应否向中小学生发放全额车船津贴的讨论中，在民建联、自由党、泛联盟及个别泛民主派支持下，教统局副秘书长答应向所有受影响学生继续发放全额津贴，拨款建议在没有议员反对下通过。…可见政党组织在立法会的议案表决和通过的过程中起着很大的决定作用．如上文所述，行政长官和立法会议员由两条不同选举途径产生，这样在一定程度上可以避免立法会中出现执政党，但从立法会的职能这个角度看，某一政党在立法会中拥有多数议席，便可以在一定程度上控制特另ｑ行政区政府。比如拒绝通过政府的议案和预、决算案，从而影响政府的运作效率。香港特区立法会议制度的运作有利有弊，其优点是各政党在立法会中均占有一定议席，一定程度上形成分权制衡，兼顾各方面利益，有利于民主的发展；其弊端则在于立法会中政党林立，对议案和法律草案表决时意见分散，容易使很多议案搁置或无法通过，影响立法效率和立法会其他权力的正常行使。（三）立法会议制度的透明度强。立法会每周三下午召开由全体议员出席的大会，议事的程序对公众和媒体公开，市民可在互联网上查询每次立法会的议题，于会议召开两周前通过电话或传真等方式预约留座，立法会则以先得原则分配给有兴趣旁听的人士．并且，立法会每周设轮值议员，接受市民申诉Ｉ各议员在自己的办事处内听取市民的意见和建议，收集民意｝市民还可上网查询所有议员的个人财务情况，对议员的个人利益进行监督。上述种种公开、透明的方式，有利于市民更好地了解香港的立法会议制度，积极参与香港的民主政治建设。另一方面，议员只有广泛听取市民的不同意见，才能令其向立法会提交的议案、立法会制定和通过的法例更符合大多数市民的利益。二、香港特区立法会议制度与我国人民代表大会制度的比较（一）在“一国两制”的前提下求同：授权与被授权的关系

万方数据４４新疆大学学报（哲学・人文社会科学版）作为香港特区立法会议制度核心的立法会与作为人民代表大会制度核心的人民代表大会都具有代议机关的性质，都是民意的体现机关，同时两者都有立法权（内地副省级以下，如县、乡的人民代表大会无立法权）——这是代议机构的传统权力，也是代议机关发挥立法功能的主要原因。香港特区立法会的立法权源自全国人民代表大会的授权，这种授权关系来自基本法的规定：香港的宪制构架，香港的政治体制，香港的立法、行政、司法机关的组成及职权等问题由全国人民代表大会以基本法的形式制定出来，是。一国两制”构想的法制化，同时使香港特区的立法、行政、司法机关的存在具有合宪性与合法性基础。不同的是，作为人民大表大会体系中位阶最高的全国人民代表大会是独立主权国家的代议机关，而立法会是在“一国两制”的基础上构建起来，代表香港市民利益的民意机关，相当于中国内地省一级的人民代表大会。另外，垒国人民代表大会与香港特别行政区立法会的关系既有授权与被授权的关系，同时也有制约与被制约的关系。体现之一是在行政长官的任免上，基本法规定立法会有权弹劾行政长官，但要报请中央人民政府决定，这样就在一定程度上限制了立法会权力的滥用。体现之二在于行政长官任命政府官员，需经中央人民政府批准。（二）在。一国两制”的前提下存异：与我国人民代表太奢制度的区别香港特别行政区的立法会议制度与我国人民代表大会制度所处的社会制度不同，所以决定了两者存在诸多方面的区别。这里笔者主要是从两种制度的核心——香港特别行政区立法会与全国人民代表大会的差异的角度来分析两种制度之间的区别。１．从两机关选举的方式、人员的组成上来看，两种制度的区另０在于；内地的县（县级市）乡（镇、民族乡）两级人大代表由选民直接选举产生，设区的市，省、全国级的人大代表由下一级人民代表大会通过问接选举的方式产生。五级人大代表均是兼职代表，这些代表来自社会各行各业，而且在各级人民政府和各级人民法院、人民检察院中工作的人数众多，这种代表的组成状况不利于人民代表大会对同级人民政府、同级人民法院、同级人民检察院的监督。如前所述，香港特区立法会议员半数由分区的选民直接选举产生。半数通过功能团体选举产生。从现任立法会议员情况来看，有些是全职立法会议员（在现任立法会议员中，有１３位是全职议员），有些在担任议员一职的同时，还兼任公职或从事多项社会服务和社会公益事业。与藐国人民代表大会代表不同的是，香港特区立法会议员不得在政府和法院中工作，这样各个机关的独立性才能得到很好地保证。２．从两机关的级ｇⅡ上来看，两种制度的不同在于：全国人民代表大会共有五级。三级（全国级、省级、剐省级①）有立法权；香港特区有立法会和１８个区议会组成两级系统。不同的是，人民代表大会制度下，各级人民代表大会都是一级政权机关，行使宪法和组织法授予的职权。香港特区立法会是一级政权机关，如前文所述，享有广泛的自治权，级别上相当于省级人民代表大会。但根据基本法规定，香港的１８个区议会是非政权性的区域组织，无立法权，它主要有两方面职能：一是作为政府在地区事务方面的主要顾问，在市民和政府部门、区内团体之间发挥桥梁作用，通过举行会议，就政府部门或区内团体的计划发表意见，以加强市民与政府部门、社区团体之问的沟通，确保双方的意见能有效地传达。二是向立法会提交议案。从实践情况来看，区议会转交立法会各委员会考虑的问题涉及各个方面，如环保、交通、经济、就业、教育、医疗、文物保护、屋宇的出租、维修等等。从这点来看，区议会也在市民与立法会之问起着纽带的作用．３．从两机关内部机构的设置上看，两种制度的不同表现在内地县级以上的人民代表大会设置人民代表大会常务委员会作为其常设机关，在人民代表大会闭会期间，由人民代表大会常务委员会行使国家权力。这样一来。县级以上人民代表大会由于受到会期的限制，人民代表大会的权力主要由各级人民代表大会常务委员会履行。如前所述，香港特区立法会每周三召集全体议员开会，在笔者看来，这种会期的制度化使立法会没有内地意义的常设机关，也不需要内地意义的常设机关。但“按照代议制民主的实现程序，不能所有的法案、议案都由立法会全体委员来开会商议，一般都是由专门的委员会根据议案、法案的性质和内容，根据委员会的职责和程序为议案、法案的通过做许多事前的准备工作，拿出具体的意见供全体议员讨论并做出决定，只有这样才能既保证实现民主，而又能提高效率帆”，所以《香港特别行