西北地区县城教育设施现况与规划探析_以陕西澄城为例

西北地区县城教育设施现况与规划探析 ——以陕西澄城为例∗

黄明华 郝春艳 王琛 摘要：教育设施建设是我国以改善民生为重点的构建和谐社会的重要内容，县城作为联系广大农村地区最紧密、最直接的城市空间结构单元，其教育设施的发展对于实现城乡一体化，提高地区整体教育水平有重要作用。本文以陕西澄城为例，对其教育设施的发展现状展开深入调查与分析研究，并对其标准体系、用地规划等进行探析。在总结了澄城以往规划的基础上，根据教育设施发展特点和发展趋势提出初步的规划标准和方法，即教育设施配置应从区域角度出发，采用动态方法预测学生数，结合县城的实际情况，制定不同类型的标准化学校的用地标准。 关键词：陕西澄城 教育设施 县城 规划标准 规划方法

1. 概述 教育设施作为公共设施和公共资源的一种，是城市支撑体系的重要组成部分，它的建设水平已成为衡量城市人居环境质量的重要指标。随着我国城市与农村的不断发展，教育设施不再仅仅服务于城市地区，它作为带动城乡整体区域文化水平提高的关键因素，越来越呈现出重要作用。国务院在2008年初已提出要“抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准”。2009年两会政府工作报告中也提出“坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点”，针对教育重点强调“促进教育公平”、“实施全国中小学校舍安全工程，推进农村中小学标准化建设”等方面的工作内容。由此可见，教育作为构建和谐社会的基础工程，以教育等为主要内容的城市公共服务设施的建设已成为中央及地方政府保障民主权利、实现社会公平公正的重要公共政策与手段，也是我国以改善民生为重点的构建和谐社会的重要内容。 城市规划作为分配、调节、整合、维护社会利益，实现公共目标的公共政策，社会问题在其中逐渐居于重要地位；加强基础教育设施建设成为实现城乡一体化、提高国民整体文化素质的重要一环；对于不同地区教育等公益性公共设施进行具有实施意义的指标研究和规划，也成为我国城市规划领域关注和探讨的重要课题。 县城作为县域经济的中心，是联系广大农村地区最紧密、最直接的城市空间结构单元，其教育设施的配置既要满足城市自身的需求，同时也要作为协调主体为其周边城镇和广大农村地区提供相应的教育服务。加强县城教育设施建设对于带动农村基础教育发展，实现城乡

∗ 国家自然科学基金资助项目（项目编号：50878175）

3452图1 澄城县中小学分布示意图（2008年）资料来源：澄城县教育局

一体化，提高地区整体教育水平有重要作用。 据资料统计，西北五省区县城及其以上城市总数为321个，其中县城共计261个，约占城市总数的81.3%。县域总人口占西北地区人口总数的65.8%，而非农业人口仅占西北地区非农业总人口的35.4%。这些县级城市的农业人口比重大，城镇化水平低，中小学为主的教育设施的人均占有量只占到东部地区的不到60%。城市经济社会发展的相对缓慢使得教育设施的发展只能处在一个较低的水平上，而这些设施数量的不足和质量的欠缺，直接影响着该区域的整体人口素质的提高，也成为限制城镇进一步发展的重要因素。 本文将以陕西澄城为例，对该县县城教育设施的现状及规划方法、标准等进行较为深入的探讨。 2. 澄城县城教育设施发展现状 2.1 澄城概况 澄城县地处陕西省东府中部，渭北黄土高原向陕北丘陵沟壑区的过渡地带。目前县辖8镇6乡，266个行政村，总人口39.7万，其中农业人口31万，城市化率21.9%。澄城县城主要以居住、生活服务等城市功能为主，建成区面积约10.6平方公里，人口约7.1万。 据澄城县教育局2008年春季统计，全县共有中小学156所，其中公办学校147所，企办学校7所，民办学校2所，形成了以各镇中心学校和各镇中学组成的义务教育形式（见图1）。澄城建成区内现有小学7所，初中3所，高中3所，职业教育学校1所。 2.2澄城县城教育设施现状 随着近年来的城乡一体化建设和人们对教育的日益重视，澄城县城出现了教育人口结构失衡现象。城区2008年人口为71478人，占全县人口的16.7%。而近年来人口出生率虽在不断下降，考虑人口比例和计划生育政策的影响，县城内学生数也应相对应占全县学生总数的17%，但实际城区内2008年在校中小学学生有25364人，占全县总数的38.8%，并且这种比例在未来几年里仍将有持续增加的趋势。另外，按照国家相关标准，小学每班约为45人，实际只有城关三小、实验学校和矿务局学校符合此标准；中学学校规模原则上控制在

345318—60个教学班，班级规模不超过50人，实际上只有矿务局学校在标准之内，大部分学校超编现象严重(见表1)。 表1 县城内各学校基本情况 学校名称 级别 在校学生数 常态学生数 班级每班人数服务半径

城关一小 省级 3668 3600 54 68 2000 城关二小 市级 2716 2500 38 72 2000 城关三小 县级 559 600 13 43 2000 实验学校 县级 1200 2800 24 50 1500 澄城中学 市级 4987 4500 70 72 1500 创新中学 县级 2780 1700 44 64 1000 矿务局学校 （中、小学） 县级 1525 2300 30 51 1000（中）、1500（小）

澄城育才中学华光教学区 私立 1070 900 14 77 2000 城郊中心小学 村级 1500 城郊中学 县级 2731 2600 36 76 1000（中）、1500（小） 北关中学 县级 4128 4000 60 69 2000 总计 25364 56823 383

资料来源：根据澄城县教育局资料整理 与之相对应，教育设施的建设也严重不足。澄城中小学设施人均用地只有4.2-10.0㎡，其中小学生生均占地面积5.0-5.4㎡，初中学生生均占地面积应为2.74-3.4㎡，高中学生生均占地面积应为5.4-5.7㎡，远低于居住区规划标准的10.5-25.0㎡、12.5-14.5㎡、7.0-8.5㎡和13.5-14.3㎡。而即便在县城内各学校都有数量不等的教师用房被计算在建筑面积里，生均建筑面积也小于《中小学校建筑设计规范》①的相应指标。 表2 县城中小学校用地基本指标 学校名称 占地面积 （㎡） 建筑面积（㎡） 在校学生数（人） 容积率 生均占地面积 （㎡/人） 生均建筑面积（㎡/人） 城关一小 17221 11540 3668 0.670 4.70 3.15 城关二小 11108 7235 2716 0.651 4.09 2.66 城关三小 13885 4355 559 0.313 23.94 7.79 实验学校 41333 12000 1200 0.290 34.44 10 澄城中学 41384 32739 4987 0.791 8.30 6.56 创新中学 12037 17280 2780 1.435 4.33 11.33 矿务局学校 17564 26570 1525 1.512 11.52 6.70 澄城育才中学华光教学区 10775 10223 1070 0.948 10.07 9.55

城郊中学 22700 9200 2731 0.405 8.31 3.67 北关中学 14765 15693 4128 1.062 3.58 3.80

资料来源：根据澄城县教育局资料、实地调研整理

3454图2 澄城县中小学分布示意图（2013-2016年） 资料来源：澄城县教育局

县城周边地区大量适龄入学人口涌入县城，学校超编现象严重，教育设施无法得到相应改善，都使得“入学难”现象成为突出的社会焦点问题。 2.3教育设施建设滞后原因 中小学设施的短缺，体现的是一种具有普遍意义的公益性公共设施失灵现象[1]。作为城市公共资源配置的主要手段，城市规划面对瞬息万变的市场经济，却一直沿用计划经济模式下僵化的规划方法、管理体制，表现较为被动，不能及时发挥引导和调控的作用，在入学难的问题上难辞其咎。 2.3.1市场经济条件下城市规划失效 从城市规划实施管理过程看，以前在区域内，城市和乡村一直采用的是不同的管理制度，城市总体规划以前多是在主要城区进行引导和控制，缺乏对区域全盘考虑，造成城乡结合部和广大农村地区公共设施供给不足，结构失衡，使农村为解决上学难的问题直接涌入城市，造成县城教育资源紧张。 从规划标准制定过程看，以往的规划预测中机械套用规范指标，忽略市场需求的时效性和多变性。按照目前的一般作法，规划主要采用“人地对应”的模式进行，按照对城市近期、中期和远期人口的预测来进行用地规模的布局。县城中小学配置主要依据居住区公共设施千人指标进行配置，缺乏对周边村镇进入县城中小学就读人数的预测，规划学生数量和用地规模等预测失灵，导致学校用地在规划中指导意义较差。 2.3.2教育设施缺乏有效实施 澄城县地处西北欠发达地区，受到投资收益和资金短缺等多种因素的影响，政府把有限资金投入在改善环境，吸引大量外部资金的项目上，没有更多财力关注与居民自身需求密切相关的教育设施的投资。依据公共设施分级规划，中小学教育设施主要在居住区、居住小区这一层级进行配置，随着房地产市场的发展，地方政府更多将它们交由市场开发。由于规划对房地产市场的监控和引导不够得力，缺乏相关规划管理政策，市场经济下对资源配置的宏观调控作用有限，不能保证供给的及时实现，导致应当配置的一部分教育设施得不到落实。

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