人民代表大会会议主席团发挥作用的实践与思考

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 人民代表大会会议主席团发挥作用的实践与思考 作者：张玉华 来源：《人大研究》2017年第11期

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是国家权力机关，人民代表大会会议是人民代表大会行使法定职权的主要载体和形式。宪法规定，人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。人民代表大会会议主席团（以下简称大会主席团）作为人民代表大会会议（以下简称人代会）的“中枢神经”，对人代会的成功召开，对人民代表大会职权的有效行使，对人民代表大会制度的坚持、完善和发展具有十分重要的作用。从各级人民代表大会的实践看，大会主席团在人代会期间发挥的作用是比较好的，但也有一些问题值得深入探索。主要是，大会主席团的人员结构需要完善，大会主席团的产生程序需要严谨，大会主席团的职责需要明确，大会主席团的运转需要规范，大会主席团的工作需要强力保障，党对人代会的领导需要改进和加强。下面，笔者就这些问题进行一些思考和研究。

一、关于大会主席团的人员结构 人代会成立主席团并由其主持，是现行宪法第六十一条所规定的，这足见其地位崇高，作用重要。根据宪法、地方组织法和其他有关法律，全国人民代表大会议事规则、各省市自治区人民代表大会议事规则、有关地市人民代表大会议事规则都对大会主席团的设立作出了相应规定，一些没有制定人民代表大会议事规则的地方人大（主要是地市、县级），在实践中也参照上级人民代表大会做法，在召开人代会时设立大会主席团。对于人代会设立大会主席团这一法定的、通行的做法大家是没有疑义的，问题在于大会主席团的人员构成如何与其拥有的地位和作用相匹配。目前，各级人大对大会主席团的结构和人数没有统一规范，各地差异较大。根据了解的情况，一些地方存在着主席团成员安排不尽合理的问题，一是人数庞大，与人大代表占比偏高；二是领导干部代表偏多、各条战线及基层代表少；三是侧重政治安排多，考虑专业结构少；四是对熟悉人代会运作的人大机关专职代表安排不足。这些问题，无论是对大会的顺利召开，还是对大会职权的有效行使都有消极影响，应该加以改进。从河北省秦皇岛市十二届人大以来历次人代会情况看，人大代表340名左右，主席团人数55 名左右，与人大代表的比例在15%上下。在主席团人员构成方面，领导干部（主要包括市委、市人大常委会领导和县区代表团团长）代表占主席团人数35%左右，经济、教育、科技、政法各条战线和工、青、妇代表占 35%左右，民主党派和代表人士代表占15%左右，人大机关专业代表占15%左右，应该说这样的安排是比较适当的，实践效果也是好的。

二、关于大会主席团的产生 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 根据宪法、地方组织法和各级人民代表大会议事规则，大会主席团由人代会预备会议选举产生，其名单草案由人大常委会提出，每届人代会第一次会议主席团名单草案由上一届人大常委会提出。由此可见，大会主席团虽是会议期间主持会议的临时机构，却是由大会选举产生的，其法律地位具有政治性、权威性、代表性、荣誉性，选举大会主席团是一件十分严肃的事情。

在实践中，地方人代会预备会议一般安排时间较短，选举大会主席团大都采取举手通过的方式，先由工作人员宣读名单草案，再由主持人直接以同意、不同意、弃权等举手方式确定通过。给人感觉，这个过程过于简单，有走形式之嫌。有些代表对名单草案中的人员并不了解，有分歧也不便表达，难以体现真实意愿。为了落实人大代表的知情权，体现选举人的意志，也为了体现于法周延、于事简便的原则，应在选举前增加介绍主席团构成和人选基本情况环节。先逐一介绍情况，说明推荐理由和选举方式，代表有不同意见可以当场发表，然后举手或按表决器进行合并表决，选举结果以简单多数表决同意通过。这里有一点应引起注意，就是新闻单位在会议报道中容易出现把预备会议选举人代会主席团报道为预备会议通过人代会主席团名单的现象，“选举”与“通过”虽只是两字之差，但内涵却大不相同。对此，同大会主席团一并选举产生的大会秘书长应认真把关，以客观准确的报道宣示大会主席团产生的严肃和权威。

三、关于大会主席团的职责 宪法、地方组织法规定主席团的任务是主持人代会，各级各地人大实践中对大会主席团的职责依照宪法精神进行了深化和扩充，并上升到法律法规及规则办法。选举法第三十七条，代表法第三十二条，立法法第十二条及其他条款，全国人民代表大会组织法及议事规则等法规都赋予了大会主席团相应的职责。地方人大在参照全国人大做法的同时，积极进行制度创新，与时俱进充实大会主席团职责。如全国人大建立宪法宣誓制度后，河北省人大、秦皇岛人大相应制定实施办法，规定人代会选举产生的国家工作人员及人代会表决产生的有关专门委员会组成人员的宪法宣誓，由本次会议大会主席团组织。归纳起来，目前大会主席团的职责主要有如下方面。

（1）提名由人民代表大会选举的国家机关领导人的人选，经各代表团酝酿协商后，确定正式候选人。（2）决定将人民代表大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院向人民代表大会提出的属于人民代表大会职权范围内的议案（包括法规案），交各代表团审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提请大会全体会议表决，决定一个代表团或者规定数量以上代表联名提出的属于人民代表大会职权范围内的议案是否列入大会议程或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。（3）组织各代表团审议列入大会议程的议案（包括法规案）。（4）决定对各代表团和代表在会议期间提出的罢免案、质询案的审议程序。（5）决定会议进行选举和表决议案所采用的方式。（6）由各代表团团长参加的主席团会议，决定代表大会是否有必要秘密举行。（7）在大会期间决定人大代表是否受逮捕龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 和刑事审判。（8）听取各代表团对人大常委会、“一府两院”工作报告及计划、财政、代表议案建议报告的审议讨论情况，决定将有关决议草案提交大会表决。（9）主持大会选举，确认并以主席团名义向社会公布选举结果。（10）组织大会当选人员向宪法宣誓。

四、关于大会主席团的运转 经过人代会预备会议的选举，大会主席团产生后，由主席团第一次会议推选主席团常务主席若干人，负责主持和召集主席团会议，并对主席团成员进行分组，由他们分别担任每次全体会议的执行主席。主席团第一次会议还要决定大会副秘书长人选、会议日程、代表提出议案截止日期等事项。

主席团的运转关键在程序，要义在把关，方式要规范。所谓程序，就是除人大常委会和“一府两院”直接向全体会议报告工作外，其他各项议程内容，无论是需要团组会议讨论、审议，还是提交全体会议选举、表决，都要事先经过大会主席团讨论通过。这是一个规定程序，不可简略或绕过。所谓把关，就是主席团会议要重点把好人大常委会和“一府两院”报告决议关、正式候选人提名关、代表议案关、法规案审议关、质询案或罢免案处置关，以达到统一思想、凝聚共识、稳定局面、主导大会方向的目的。要规范主席团决定事项的方式。主席团会议决定事项，以主席团全体成员的过半数通过。主席团会议表决事项，在表决前一般由代表大会专门委员会或有关审查委员会以及大会秘书处报告有关情况，然后以举手或按表决器的方式进行逐项表决，而不宜采取口头询问的方式笼统表决。对于提名正式候选人，在换届选举时可按人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院领导人员分项合并表决，在届中调整时则应逐项逐人表决。

五、关于大会主席团的工作保障 从地市一级人大实践看，每次人代会时间四至五天，除预备会议外，一般召开三次全体会议和六次主席团会议，主席团会议与全体会议基本上是会前会、会中会、会连会。大会主席团成员既要以代表身份参加全体会议和所在的团组会议，履行代表权利和义务，又要以大会轮流主席身份参加主席团会议，集体履行大会主席团职责。特别是每届人大的第一次会议和有选举事项的人代会，涉及换届大政方针和人事调整，主席团的责任十分重大，其运转也十分紧张忙碌。

为了在时间短、任务重、节奏快的情况下，实现大会主席团的高效率、高效能、高权威，大会秘书处必须提供强力的保障和服务。从多年来秦皇岛市人大的成功实践看，有几点经验值得汲取，一是准确把握大会主题和大会议程，科学谋划会议方案，精准安排大会时间表、路线图、任务书，使出席会议的代表和列席人员目的明确、心中有数。二是细化主持备忘，依据代表大会和主席团职责，按照会议日程和时间节点，把涉及各次全体会议、各次主席团会议的议题进行梳理演绎和程序化设计，使主持各项会议的主席团常务主席和大会执行主席手中掌握操作会议运转的“密钥”。三是协调对接有关专门委员会、审查委员会、“一府两院”有关部门、秘龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 书处有关负责人做好报告情况和回答询问的工作，为大会主席团表决事项提供可靠依据。四是服务对接主席团成员、各次主席团会议主持人，及时提醒其按时参加会议、按照主持备忘主持会议，对于出现会议议程和时间临时调整的特殊情况，要第一时间通知有关人员，周到做好相关工作。五是做好会议资料和会务工作。主席团会议文件涉及情况报告、审查报告、决议草案、选举办法草案、人选名单草案、正式候选人名单草案等，每次会议的内容、表述和格式又有不同，所以资料工作必须严谨、认真、准确、细致，不能出现差错。特别是人员排序和按照姓氏笔画排名的名单草案，更需细之又细。对于有保密要求的文件资料，还要做好涉密工作。同时要做好会场布置、座次安排、会议签到、文件发送回收、音响、安保等会务工作，保障主席团会议的顺利举行。

六、关于党对人代会和大会主席团的领导 人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是党领导人民当家作主的制度载体，是党中央全面推进依法治国的工作平台。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，体现了中国特色社会主义的政治文明、法治思维和法律精神，也体现了当代中国民主和中国人大制度的特色。各级人大坚持党的领导，就要坚持党对人代会的领导和对大会主席团的领导，这一点，不容置疑，不可动摇，不能走样。

从各级人大的实践看，党的领导是做好人大工作，开好人代会的依靠和保障。第一，每次人代会的主题及人大常委会和“一府两院”工作报告提出的目标任务要由同级党委把关定向；第二，人代会方案及举行日期、大会主席团成员及大会秘书长、副秘书长人选由人大常委会提出后，要经过党委研究核准；第三，人代会选举的领导人员人选要先由党委向大会主席团推荐，大会主席团提交各代表团酝酿，然后方能确定正式候选人；第四，党委组织召开人大代表中的党员会议、各代表团团长会议（党员负责人会议）进行思想动员，从政治上保证人民代表大会和主席团依法依规履行职责；第五，党委统筹协调纪检机关、组织、宣传、统战、政法、信访等部门的力量，为大会提供综合保障。