第7章 社会保障法

第七章社会保障法

7.1 社会保障法的概念及特征（见107页）

7.1.1 社会保障关系：

社会保障关系是国家、社会保险经办组织、社会保障参保人和受益人之间的社会关系。在现代民主国家中，社会保障是政府于公民关系的基本问题。

7.1.2 社会保障法的概念：

社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总和，具体是指调整国家、社会和全体社会成员之间，在保障社会成员基本生活需要并不断提高生活水平的过程中，所产生的社会保障关系法律规范的总和。它既包括以基本法形式出现的社会保障法，也包括其他法律、法规中有关社会保障的规范，还包括具有法律效力的关于社会保障事项的地方性法规和规章。他是为了建立社会保障体系、维持社会保障体系的正常运作而制定的各种法律规范，是社会保障制度建立的基础和保证。从世界各国社会保障立法的实践来看，社会保障法一般不以单一的法律形式出现，而是由多种法律、法规构成的，如社会救济法、社会福利法、失业保险法、养老保险法等。同时还包括法律法规中有关社会保障的规范和具有法律效力的关于社会保障问题的规章、决定、条例等规范性文件，以及有关社会保障的司法解释等。

7.1.3 社会保障法的特征：

1、社会性。在传统社会中，“公法”和“私法”泾渭分明。公法调整的是国家政治权力运作过程中产生的各种关系；私法调整的是市民社会中个人权利关系。而在现代社会中，公法和私法相互渗透的现象日益增多，所以出现了一个新的法域——社会法。社会法以社会利益为本位，追求社会公平的实现，其中既有国家权利对市民社会个人权利的干预，又有个人享受国家给付的权利的关系。社会保障法是典型的社会法，具有广泛的社会性特征，表现在：第一，保障对象的普遍性。即全体社会成员都是社会保障的对象，而且随着社会经济的发展，社会保障越来越从选择性向全民性方向发展。第二，社会保障责任和义务的社会化。即社会保障通过立法，在政府、社会和公民之间合理分担保障责任和义务。形成资本筹集渠道多元化、社会风险分散化的保障机制，以保证社会保障制度正常运行。第三，保障目的的社会性。即立法的出发点是为了保障全体社会成员的生活安全，实现社会的公平和稳定，因此社会保障法是具有社会公益性的法律。

2、强制性。社会保障法带有明显的国家干预法的特征，是通过国家赋强权制推行的涉及公民生活安全的一系列准则。社会保障法所规定的使用范围、保障项目、待遇标准、享受待遇的资格条件、社会保障基金来源与筹集缴纳方式等，都要由相关法律规定，不能由当事人自行商定。一旦形成相应的法律规定，任何组织和个人都要严格遵从，不能随意更改。

3、协调性。由于社会保障的事项庞杂，内容很多，而且不同事项需要不同的法律方式调整，因而不可能用一部法律来规定全部社会保障事务。各国通常都制定多部社会保障方面的法律，从而构成社会保障法律制度。在社会保障法律与法律之间，法律与法规之间，法规与法规之间，既有客观分工，各自规范着一定范围内的社会保障事务，又要相互协调；既不能重复交叉，又要能相互配合，共同构成一个完整的社会保障法制体系。

4、安全性。社会保障制度是实现公民生存权以及其他基本人权的保障，也是社会稳定和经济发展的重要支柱。我国经过改革开放30多年的发展，在利益分配上从过去平均主义“大锅饭”的极端走到了收入分配严重不均的另一极端，贫富差距过大引发了公众不满、价值取向扭曲等现象，影响社会安全稳定。同时，社会成员包括劳动者在社会生活和生产劳动过程中，难免会遇到各种风险和事故。通过社会保障制度，能够有效调节收入分配，保护低收入阶层的利益，能够通过完善养老、医疗、失业、工伤、生育等方面的社会保险制度，使社会成员和劳动者在受到意外和风险时不至于生活没有着落。社会保障法的安全性特征，不仅反映了国家在社会保障问题上的态度和所应承担的责任，同时也为社会成员提供了一

种“安全感”，使人们保持一种社会心理上的平衡，为整个社会的安定创造良好的条件。因此，社会保障法是社会稳定的重要防线，是社会安全网和社会减震器。

7.2 社会保障法的原则、内容和形式：

7.2.1 社会保障法的原则：

社会保障法的基本原则是集中反映社会保障法的本质，贯穿社会保障法律规范始终并对整个社会保障法律规范体系起主导作用的根本准则。社会保障法的基本原则是社会保障法基本精神的体现，是全部社会保障法律规范的价值主线和灵魂所在。社会保障法的基本原则在整个社会保障法的体系中具有一种根本准则的地位，集中反映社会保障法的本质，体现立法者在社会保障领域所奉行的政策。这些根本准则主要有以下几个：

1、权利保障原则。

权利保障即将获得保障作为公民权利和国家义务。从本质上讲，社会保障是国民收入再分配的活动，国家或社会通过制度安排实现不同社会成员之间的收入转移支付，以保障所有公民最基本的生活需要。其根本宗旨就是保障公民的生存权。所以，保障公民生存权理应成为社会保障立法的基本准则之一。生存权就是指为了维护人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容。它是基于人类的生存本能而产生的，是一种自然权利，是天赋的、不可转让的，是各国公民最基本的权利。因而，当今世界各国的宪法普遍确认了公民的生存权，规定了国家保障公民生存权的义务。为此，社会保障立法应将法的适用范围确定为全体公民，不管其性别、年龄、职业、地位、信仰，只要是居住在法定范围内的公民，都有享受社会保障的权利。纵观世界各国社会保障立法，这已经成为各国立法共同奉行的基本原则。1948年《世界人权宣言》明确规定，所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权。1952年国际劳工组织发布的《社会保障公约（最低标准）》，要求各国政府为国民提供至少达到最低标准的社会保障。同样，我国宪法第四十五条也明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属、优待军人家属。国家和社会帮助安排盲聋哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。然而这种普遍性的实施力度在很大程度上是受到各国具体国情所制约的。一般而言，经济发达国家，尤其是福利国家，往往采取无差别的适用全体公民的社会保障标准，而在发展中国家，通常根据自身的经济水平，采取有区别的保障标准。因而，国家保障公民生存权应在经济发展的前提下，有计划、分阶段地逐步实现普遍的社会保障。

2、社会共同责任原则。

通过强制立法建立社会共同责任机制，使社会风险由全体社会成员共同承担。一方面，国家要承担诸如提高基本保障、监督管理补充保障计划以及鼓励个人自我保障等方面的责任；另一方面，也要注意发挥企业、各类社会组织、社区、家庭及个人在构建社会保障体系中的作用，并以社会保障立法的形式逐步明确国家、企业和个人的责任，促进社会保障主体的多元化、筹资渠道的多样化、保障形式的多层次化，为建立多支柱社会保障法律体系奠定基础。

3、与社会经济发展水平相适应原则。

社会保障是人类社会发展到一定时期的产物，换句话说，社会保障是应社会经济发展的客观要求而产生的。这一事实要求社会保障立法在确保保障待遇时，必须考虑两方面的影响因素：其一是社会经济发展不同阶段上保障对象的保障待遇预期；其二是社会经济发展不同阶段上，即便是为满足保障对象的基本生存需求，所要提供的经济物质帮助的标准也大不相同。这一标准与当时当地人们的生活水平有很大关系，基本生活保障应与人们维持起码生活所需的物品的价值数量相关联。低于这一标准，不足以维持保障对象的基本生

活所需，起不到保障的作用；高于这一标准，就会导致依赖保障制度人群的出现，就会挫伤纳税人的积极性。当然，社会保障计划、项目确定的给付标准能达到什么样的水平，最主要的还是要看社会经济发展达到了什么样的水平，因为社会保障水平取决于经济发展所创造的可供再分配的社会财富的多寡，高于经济发展水平的社会保障，势必给社会经济的发展带来沉重的负担。所以社会保障立法的一个重要原则是量力而行。

4、社会公平原则。

公平，在经济学上包括机会均等和收入均等。社会保障具有浓厚的公平色彩，其功能是以满足社会公平为目标而提供的一种安全稳定机制，以弥补市场分配的缺陷和按劳分配中事实上的不平等。社会保障制度的首要目标是追求社会公平。社会保障立法应向公平倾斜，既追求“结果上的相对公平”，又追求“机会上的公平”。比如，国家通过失业保险立法，一方面给予竞争的失败者以维持基本生活的费用；另一方面通过职业培训、职业介绍，为其创造重新参与市场竞争的机会。

5、普遍性与区别性相结合的原则。

普遍性保障的含义，就是指社会保障的实施范围应包括所有社会成员，强调一切社会成员享有社会保障的共同权利。区别性保障的含义，就是指保障的实施范围是针对社会中的某一部分处于特殊境况、存在特殊需要的群体。对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原则。公民在因年老、疾病、失业而发生生活困难时，享有从国家和社会获得物质帮助的权力，这种权利不应因种族、民族、性别、年龄、出身、教育、居住地等情况的差别而有不同，因为这是宪法赋予每一个公民的权利。但是，社会保障中的很多计划、项目都是针对某一特殊群体而制定和实施的，例如救助计划针对贫困者，康复计划针对残疾者，养老金计划针对老年人，工伤保险计划针对因工伤残者，失业保险计划针对失业者，等等，所以说，具体的社会保障计划、项目都有其区别性特征。普遍性和区别性相互兼顾的原则是说，当公民具备了具体的社会保障计划、项目所规定的保障条件和资格后，都有从国家和社会得到相应保障的无差别的权利，国家和社会不应该将这种权利只给予一部分人，而将另一部分人排除在外。但是普遍性的保障权利不等于所有的人都可以无差别的享受所有的社会保障待遇，当具体的社会保障计划、项目所确定的待遇发放的条件不具备时，任何人都不能享受相应的待遇。

7.2.2 社会保障法的内容：

一般而言，社会保障法的内容包括社会保障法的调整对象、主体和客体三个方面。1、社会保障法的调整对象

社会保障法的调整对象是国家或政府、企业或集体和个体社会成员，在保证基本生活以及增进社会福利中所发生的各种社会经济关系。具体来说，它主要包括以下几种关系：第一，国家与国民的关系，即中央政府或地方政府保证全体国民基本生活的职责和国民所享受的社会保障权益等。第二，社会保障职能机构与国民的关系，它们之间既是资金筹集者与供应者的关系，又是社会保障待遇提供者与享受者的关系。第三，企业、社会团体及官方机构与劳动者个人之间的社会保障关系，其实质内容是保证劳动者的社会保障权益，规范企业或用人单位履行对劳动者的社会保障责任等。第四，社会保障运行过程中的监督机构，包括监督机制的建立以及各种监督机构的职责权限划分及其协调性等。

2、社会保障的主体。

社会保障的主体是指在社会保障活动中，依法享受权利与承担义务的当事人。从社会保障的运行过程来看，社会保障主体主要包括国家或政府、社会保障实施机构、企业或社会团体或官方机构以及全体国民。

3、社会保障的客体。

社会保障的客体是指社会保障关系主体的权利义务共同指向的目标。从社会保障实践的

内容来看，它主要包括两个方面的内容：一是指所保障的财产物质和自然人的身体与生命，比如灾害救助就是以国民所有的财产物质上的利益为具体的保障对象，养老保险就是以保障自然人的生活为目标的；二是指社会保障的主要目的是为社会成员的基本生活提供物质保障，因此人是社会保障法律制度中最重要的客体，而物则是部分社会保障法律制度中的特殊客体。

7.2.3 社会保障法的形式：

社会保障法律体系是从宏观上指导社会保障立法，进而使社会保障法具有最佳的结构和效能。所谓社会保障法律体系，是指一个国家或地区的全部社会保障法律规范按照一定标准分类组合，由多部法律及其多个层次所构成的有机整体。从法律体系理论的视角来看，社会保障法首先是一个独立的法律部门，是整个国家法律体系的一个组成部分；同时它又具有自身的体系结构，由若干低一层次的法律部门所构成。

社会保障法律体系既有一定纵向结构，又有一定横向结构。其纵向结构是由不同效力层次的各种法律规范、按照效力层次的高低顺序所组成的宝塔式结构，即宪法、社会保障基本法、专项社会保障法律以及以下各个层次的社会保障法律规范的组合。其横向结构是由全部社会保障法律规范按照一定标准所划分的若干项社会保障法律制度所构成的，如社会保障实体法、社会保障基金法、社会保障组织法、社会保障程序法等。

我国社会保障法律体系以《中华人民共和国宪法》所确定的公民权益和国家提供社会保障的规范为根本立法依据，通过社会保险法、社会救助法、社会福利法、国民保健法，军人保障法及其他专门社会保障法与相关立法共同组成了社会保障法律体系，而每一项专业法律又统辖着若干个子法或法规或实施细则，从而形成完备的社会保障法律体系。

7.3 社会保障法的历史发展：

7.3.1 世界社会保障法的历史发展：

国外社会保障事业的发展历程就是社会保障立法实践的过程，每一项社会保障项目的实施背后，均有其相应的立法实践。纵观国外社会保障立法的具体实践，可以将社会保障立法的历史演进分为三个阶段：

1、社会保障法的产生：

人类历史上最早的社会保障立法萌芽于17世纪英国的《济贫法》。从1531年到16世纪结束，英国颁布了一系列法令，规定对亟待救济的贫民给予帮助。1531年，英王颁布法令，规定地方官吏对其辖区内亟待救济的老、弱贫民应给予调查登记，颁给执照，许其在指定区域内行乞。1536年，英国颁布法令，建立一项由政府主办的公共救济计划，责令各教区负责供养区域内居住满三年不能工作的贫民。1563年，国会通过法律，到1601年，伊丽沙白女王下令将以前各项济贫法令编撰补充成法典颁布，这就是历史上有名的英国《济贫法》，又称《旧济贫法》。该法规定，教区对区内没有亲属供养的贫民负责任。贫民被区分为三类：一是壮健贫民，必须做工自给，有劳动能力而拒绝劳动者，将给予惩罚；二是无工作能力的老、弱、病、残障者，分别以院内收容与院外救助两种方式给予救助；三是失依儿童，分别以孤儿院收养、家庭辅助、家庭寄养三种方式给予抚养。救济经费以济贫税、志愿捐款和罚金三者为来源。为抑制救济的膨胀，1834年，英国重新颁布了《济贫法修正案》，引入了救济金偿还制度，原则上禁止劳动场所以外的救济；实行救济待遇均等化，实施“劣等待遇制度”，救济待遇必须低于劳动者的最低收入。但《济贫法》的颁布是国家通过立法确定济贫事业为政府职责的开始，开创了社会保障立法的先河。

然而英国颁布的《济贫法》还称不上是现代意义的社会保障法，因为《济贫法》的立法目的并不是承认公民要求社会救济是一种公民权利，而完全是出于防止贫民沦为流民危及王权的稳固。它以“慈善与矫治”的原则使该法兼有强迫劳动和福利救济的性质，强调对不劳动者的惩罚而忽略对需求者的帮助。因而，它实际上是对慈善事业的国家立法，更

多地是直接充当着强化英国统治秩序的工具。

2、社会保障法的形成：

现代意义的社会保障法观念，应该说是工业革命以后产生的，它始于19世纪80年代德国颁布了世界上第一批社会保险法律。当时德国国内经济萧条，劳动人民生活贫困，工人运动不断兴起，劳工问题日益突出，国家通过立法，自上而下地实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作以及工厂监督在内的一系列社会政策措施。1883年德国政府颁布了《劳工疾病保险法》，这是世界上第一个劳动保险法，即社会保险法律；之后，德国于1884年又颁布《劳工伤害保险法》，1889年颁布《残疾和老年保险法》。1911年，上述三部法律又被确定为德意志帝国统一的法律文本，再加上新增加的《孤儿寡妇保险法》，成为德国的《社会保险法典》。这一时期，俾斯麦政府提出了一系列社会保险立法的基本原则，包括危险分担原则、强制性原则、保险基金由社会共同负担原则等，开创了由国家立法实施社会保险的时代。由于这种以社会保险为主体内容的社会保障制度与工业化的进程相吻合，符合历史发展的潮流，因此，在世界上特别是欧洲一些工业发达地区引起了较大的反响。从19世纪末到20世纪30年代，德国的社会保险立法成为各国仿效的楷模。在欧洲大陆，波兰、挪威、意大利等先后建立了各自的社会保险法律体系，英国于1908年、1911年先后建立了老年社会保险与疾病社会保险制度。在亚洲地区，日本曾于1911年制定了《工伤保险法》，1922年又制定了《疾病保险法》，等等。

作为社会保障制度核心项目的社会保险在世界范围内大规模的法制化，标志着社会保障立法正式诞生。但是，这一时期的社会保险立法，还比较零散、不成系统，而且其保障对象主要局限于城市工业劳动者，覆盖面比较窄，此外，各项社会保险立法之间也缺少有机联系。因此，现实呼唤系统的、成熟的社会保障法律制度的建立。

1935年，为了摆脱旷日持久的经济危机，缓和国内劳资矛盾，在美国罗斯福新政中，美国颁布了《社会保障法》，社会保障一词首次出现，在社会保障立法史上具有重要历史意义。作为美国新政措施之一，《社会保障法》主要包括以下内容：（1）联邦政府设立社会保障署，全面负责各项社会保障的实施；（2）由联邦政府实行全国统一的养老保险，向所有雇主和雇工平等地征收联邦养老保险费，建立保险基金；（3）由联邦政府和州政府共同实施失业保险，对雇佣8人以上的雇主征收联邦失业保险税，将其中的90%交付州社会保险机构使用；（4）在联邦政府资助下，由州政府实施老人和儿童福利、社会救济及公共卫生措施，如向贫穷盲人、无家可归或有残疾的儿童提供各种补贴；（5）帮助州政府建立公共健康和妇女照料之类的社会设施，等等。

美国的《社会保障法》并非完美无缺，历经多次修改，人们仍然对某些内容抱有不同见解因而争论不休。它是世界上第一个对社会保障进行全面系统规范的法律，其内容涉及社会救济、社会保险和社会福利等方面，而不仅仅是以往那种各自独立、分项规范且不成系统的单项法律，标志着社会保障法作为一项制度的最终形成。随后，西方国家对本国社会保障立法进行了补充、修改和完善，社会保障法迅速形成并得到发展。此外，这个阶段社会保障制度在各大洲普遍建立并获得很大发展。欧洲国家中，除阿尔巴尼亚于1947年、摩尔多瓦于1955年开始社会保障立法以外，其余国家在20世纪20年代以前已全部制定了社会保障相关法律。日本于1911年制定了《工伤保险法》，这是亚洲最早的社会保障立法，也是1919年以前亚洲唯一的一项社会保障立法。日本于1922年又制定了《疾病保险法》。东南亚和南亚的一些国家于20世纪20年代开始立法。

3、社会保障法的完善和调整：

这一阶段以第二次世界大战后英国工党政府宣布“福利国家”的建立为标志，福利制度及社会保障制度由此在世界范围内得以普遍推行，社会保障立法更趋成熟。英国于1942年底发表的《社会保险及有关的服务》的保障计划，以消除贫困、疾病、肮脏、愚昧和怠

惰懒散五大社会病害为目标，制订了以社会保险制度为核心的全面的社会保障计划。第二次世界大战后，英国政府于1946——1948年以实现充分就业和社会福利为纲领，通过并实施了一整套社会保障法规，例如，《家庭补助法》，《国民卫生保健服务法》、《工伤保险法》、《国民救助法》、《社会保险法》等，并于1948年宣告：英国已成为世界上第一个福利国家。

继英国之后，北欧国家瑞典、丹麦、挪威以及其他西欧国家法国、联邦德国、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利等，纷纷按英国模式实施社会福利政策，建设自己的福利国家。美国、澳大利亚、新西兰以及日本也在按福利国家的路子建设各自的社会保障制度。因此，这一阶段是各个迈向福利国家的国家社会保障制度建设和立法发展的成熟阶段。在此阶段，以前苏联为首的社会主义国家，在社会保障立法方面具有与西方国家不同的特点，实行了国家保障制度。众多发展中国家也根据本国的国情，开展了各种社会保障立法。同时，国际劳工组织在社会保障国际立法上也积极行动，在它的推动下，社会保障在国际上得到了普遍承认，还制定了《社会保障最低标准公约》，该公约在国际社会保障事业发展中有着重要的地位。

20世纪70年代以后，西方国家经济发展出现了滞涨现象，原本高福利倾向的社会保障立法面临着极大的挑战。面对不断增长的庞大的社会保障开支给国家财政造成的巨大压力，以及高福利待遇使劳动者产生惰性而给经济发展带来的诸多问题，各国政府纷纷开始探索社会保障制度的改革途径，对以往的社会保障法律体系进行必要的修订和完善。英国于1987年正式通过了社会保障制度改革方案；日本国会批准从1987年起，实行新的养老保险制度；美国里根政府通过立法砍掉了一些社会福利津贴；法国、原联邦德国、荷兰、加拿大和比利时等国，都通过立法提高社会保险费率。

7.3.2 中国社会保障法的历史发展：

1、新中国成立前的社会保障立法：

新民主主义时期，中国共产党从革命斗争开始就为劳动者享有社会保障权利进行了不懈的努力。自1922年至1929年共举行了五次全国劳动大会，每次大会上都提出了社会保险权利的明确要求。如1922年8月，中国劳动组合书记部拟定的《劳动法案大纲》第一次提出了实行社会保险的基本主张。1926年5月在广州召开的第3次全国劳动大会通过了《劳动法案大纲决议案》，再次敦促国民党政府实行社会保险，指出国家应设立劳动保险，保险费由雇主或国库支出。1930年5月，中央苏区——瑞金颁布了《劳动暂行法》，规定了“保障与抚恤”和“社会保险”。1931年11月，在瑞金召开的第一次中华苏维埃共和国工农兵代表大会上，通过了中华苏维埃共和国的《劳动法》，明确规定在根据地实行社会保障制度，该法于1933年4月修改，修改后的《劳动法》第10章规定，社会保险对于凡受雇佣的劳动者，不论他在国营企业、或合作社企业、私人企业以及在商店家庭内服务，不问他工作的性质及工作时间的久暂与付给工资的形式如何，均保实施之。

抗日战争时期，根据地仅有一些兵工军需企业，民用产业很少，但各根据地政府仍然颁布了一些有关社会保障的法规。1941年晋冀鲁豫边区政府公布的《边区劳动保护暂行条例》明确指出：实行社会保障的目的，在于发展生产，保护工人利益，提高劳动热忱，巩固民族统一战线，增进劳资双方的利益。该条例在医疗，疾病津贴、工伤待遇、残废津贴、丧葬补贴，遗属抚恤、生育待遇等方面作了明确具体的规定。

解放战争时期，由于解放区的规模不断扩大，各种产业发展迅速，解放区政府有关社会保障的立法也更趋完整、规范，1948年8月，在解放了的哈尔滨召开了第六次全国劳动大会，大会在《关于中国职工运动当前任务的决议》中提出：在工厂集中地城市或条件具备的地方，可以创办劳动社会保险。

以上革命根据地的社会保障立法，是中华人民共和国社会保障立法的先导，是根据法律建立起来的社会保障制度，是中华人民共和国社会保障事业的雏形。这些社会保障立法

对中华人民共和国成立后，甚至是20世纪80年代后的社会保障立法都有很大的影响。

2、新中国成立后的社会保障立法：

新中国成立后，社会保障法律制度不断制定、修订和完善，大致经历了以下几个阶段：（1）1949年——1966年的创立时期。这一时期主要是制定全国统一的社会保障基本制度，颁布了一些基本立法。1951年2月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，使暂时或长期丧失劳动能力的职工，在生活上有了基本保障；还规定了对生、老、病、死、伤、残等方面的保险。1952年6月，政务院颁布了《关于各级人民政府工作人员退休处理暂行规定》，1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行规定》及《国家机关工作人员退职暂行规定》。这些规范性文件构成了当时社会保障法规的基本框架，并为以后的社会保障法律体系奠定了基础。

（2）1966年——1977年的停滞时期。这一时期社会保障立法处于停滞和倒退阶段。《劳保条例》被视为腐蚀工人的修正主义法规，工会、劳动部门和内务部门先后被撤销，社会保险一度处于无人管理的状况；全国积累的4亿元养老保险基金被全部冻结，保险基金统一征集、管理和使用的制度难以为继；国家机关、企事业单位职工的退休工作，也因此而大部分中止。10年期间，致使几百万老弱病残职工办不了退休手续，而全国300余个疗养院、养老院因基层工会的瘫痪而被迫关门，可以说，中华人民共和国成立后的社会保障立法工作的成果，历经这10年磨难，基本上毁于一旦。在这一阶段中，财政部于1969年2月发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业支付的退休金在营业外列支，劳动保险业务由各级劳动部门管理。至此，社会保险完全倒退成了企业保险，而工会在社会保险业务中的作用，也因此而完全中断。这一时期的社会保障遭受了重创，虽然在以后相当长的时间内进行了修复，但遗留的许多社会问题至今也难以解决，给社会保障立法带来了相当大的难度。

（3)1978年以来的改革发展时期。文化大革命后，国务院于1978年6月同时颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，恢复和建立离退休制度。但是，这两个暂行办法都规定：企业单位干部、工人的退休费和退职生活费由企业行政支付；国家机关、群众团体和事业单位干部和工人的退休费和退职生活费由负责管理的组织、人事和民政部门另列预算支付。这样，并没有改变文化大革命期间形成的企业保险的格局，以至于在20世纪80年代后这种格局成为企业发展的巨大障碍。

1980年3月，为了整顿和恢复文化大革命期间中断的劳动保险工作，国家劳动总局和全国总工会联合发布了《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，提出以企业行政为主，会同基层工会办理好职工的退休、退职；建立医务劳动鉴定委员会，确定病伤职工的休假、复工、定残工作；改进医疗卫生；做好各项劳动保险待遇的支付工作；以基层工会为主，会同企业行政健全各项手续制度，整顿劳动保险卡片，准确及时地审批和办理职工各项劳动保险待遇；关心病伤职工的生活，定期慰问；做好劳动保险的群众工作。该通知发布后，连同前面干部的退休、退职暂行规定，使得《劳保条例》的贯彻执行得到全面恢复，但是，社会保险基金的社会统筹却一直没有得到恢复。在这一时期，社会保障立法工作的中心，一方面是恢复文化大革命前的社会保障机制，另一方面是为20世纪80年代社会保障制度的全面改革和发展奠定基础。

20世纪80年代，随着我国经济体制改革的不断深入，旧的社会保障制度已经越来越不适应社会、经济的发展需要，社会保障改革势在必行。1982年开始，职工养老金社会统筹的试点工作在江苏泰州、广东江门市和东莞市开展，1984年以后，在全国范围普遍推行。1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次在国家文件中清晰而明确地提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等制度，统一纳入了社会保障的体系。1986年，作为国营企业劳动合

同制改革的配套措施，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业保险制度由此开始，之后，国务院还发布了《职业病范围和职业病患者处理办法》、《女职工劳动保护条例》、《军人抚恤优待条例》和《关于公费医疗保险的通知》等规定。可以说，这一时期的社会保障制度及其立法活动开始从自身的运行机制、模式类型、项目构成等方面进行较深层次的改革和调整，社会保障制度及其立法进入全面改革和发展时期，主要立法活动涉及社会救济、社会保险、社会福利、社会优抚等社会保障的各基本领域。

中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的宏观目标后，建立与社会主义市场经济相适应的社会保障制度成为社会、经济发展的迫切需要。在这种情况下，创建新的社会保障制度的步伐进一步加快。1993年中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把社会保障制度列为构筑中国社会主义市场经济体制的重要组成部分，使中国社会保障制度改革从作为国有企业改革的配套措施转到按社会主义市场经济要求进行体制创新上来。中共十五大报告明确指出，要“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”此后，在九届人大召开的国务院机构改革方案中，国务院决定组建“劳动和社会保障部”，第一次着手在全国建立统一的社会保障管理体制，开始改变此前的社会保障业务一直由劳动、卫生、人事和民政等部门兼管的格局。可以说，十五大以后，中国的社会保障事业进入了一个崭新的发展时期。

7.4 社会保障争议处理制度（不讲）