税收竞争

一、中国分税制改革的基本内容（中国式分税制）中央本着为解决与地方的分配关系同时又能够调动地方各级政府的积极性提出分税制政策。

分税制是以各级政府明确的事权划分为基础，坚持财权和事权统一的原则，根据各级政府承担的社会公共事务确定其税收收入与税种归属，以收定支、自求平衡的财政体制。

中国分税制改革大致包含以下三方面内容：1．划分中央与地方事权和支出。

我国根据事权与财权相结合的原则．划分了中央与地方政府的事权与支出。

中央财政主要承担国家安全，外交和中央国家机关运转所需的费用，而地方政府主要承担本地区的行政管理费用，公、检、法支出，部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资，地方文化、教育、卫生，科学等事业费支出等。

2．以税种划分中央和地方的财政收入。

实行分税制以后、我国财政收人被划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并且实行税收分级管理，成立国税局。

我国将有助于维护国家权益和中央宏观调控的税种划为中央税，将关系到国家与地方发展的税种划分为共享税．中央税和共享税由国税局负责征收、共享税中的地方分享部分由国税局直接划入地方金库。

最后将适合地方政府进行征收的税种划分为地方税，地方税由地方征税机构负责征收。

3．实行税收返还制度。

为了顺利推进分税制财政制度改革，并保证地方政府的所得利益，我国中央在划分中央税和共享税之后实行税收返还制度。

税收返还即以1993年为基年，中央按与各地核定的所得税基数，对地方净上划中央收入。

并在1994年之后，为了尽量减少地方的财政压力，实行增量返还。

二、中国式分税制下的税收竞争问题与西方联邦制分税制下的税收竞争问题的比较(一)研究前提国内政府间税收竞争是指横向和纵向政府之间争夺税收资源(金)的行为，这意味着单个政府的行为能够影响税收收人在政府间的分配。

对于不能或不会影响税收收人在政府间分配的行为将不被纳人政府间税收竞争的范畴。

纵向税收竞争是指上下级政府间的税收竞争，如中央政府与地方政府间的税收竞争;横向税收竞争是指不具有隶属关系的政府间的税收竞争，这里不包括政府部门之间的税收竞争。

(二)现行“分税制”财政制度下税收竞争的形式与特点新中国成立以来的财政制度变迁具有财政分权化倾向的特征。

分税制改革是在80年代分灶吃饭体制的基础上延续下来的，它与过去财政体制最大的不同在于:(1)中央和地方之间的收入分享实行按税种分类分享。

(2)中央和地方分别建立了自己的征税机关。

这样使得税收竞争形式多样。

当前具有代表性的税收优惠竞争形式主要有两类:税收优惠政策，如减免税、减免费、税收“先征后返”、税收奖励、设立经济园区或各类市场并对区内企业和个人制定整套税费优惠政策、低价出让土地使用权①;税收征管竞争，这是地方税收征管机关之间以提高公共服务水平吸引投资的竞争策略，是税收竞争的高级阶段②。

其产生的原因是普遍存在的税收优惠和税收政策审批权的上收使得各地政府只能通过改善公共产品供给来吸引投资。

这在一定程度上引领了未来的税收竞争潮流。

(三)政府间横向税收竞争的博弈分析横向税收竞争是政府间的一种博弈，是一国范围内不同辖区政府之间为了各自利益最大化而采用税收手段进行的角逐行为及其博弈过程。

下面从博弈角度对横向税收竞争作简要分析。

本文的模型是建立在以下三个基本假设的基础上：（1）资源是稀缺的。

只有资源是稀缺的，才有可能产生竞争。

对于地方政府来说，由于资源的稀缺性，才会产生地方政府间为争夺资源的税收竞争行为。

（2）地方政府是有限理性政府。

“有限理性是指那种把决策在认识方面的局限性考虑在内的合理选择。

”[4] 这就意味着政府获得的信息是不完全的，在进行税收竞争时作出的决策不一定是最优的，往往具有局限性。

（3）地方政府追求自身利益最大化。

根据公共选择理论，地方政府虽然是公众利益的代表者，但是也会追求自身利益最大化，如政绩、机构膨胀等。

本文假定政府利益最大化是通过税收收入最大化来体现的，且略去政府对本地企业的征税，只讨论本地政府对非本地企业来本辖区进行经营活动时的征税行为。

博弈必须包括三个最基本的要素：局中人、策略和支付。

博弈的局中人，即博弈的参与者。

在地方政府间横向税收竞争的博弈中，博弈的参与者是各个政府，他们是税收竞争策略的制定者。

策略是指每个局中人在博弈中可以选择采用的行动方案，每个局中人都有多种策略可供选择。

博弈论的一个关键目标就是决定每个参与者的最优策略。

对进行税收竞争的各个政府来说，其策略是制定有差别的税收政策来吸引资本流入本地区。

其中，最主要的策略是制定包括制度内、制度外以及各种变相的税收优惠政策。

支付是指每个局中人从各种策略组合中获得的收益。

从政府间横向税收竞争来看，收益主要是其他地区资源流入本辖区，带动本地区经济发展，增加本地区税收收入。

当然，收益也可能为负。

如果各政府之间的税收竞争过度，不仅导致本地区税收收入减少，而且可能抑制本地经济发展。

根据博弈论的分类，可以认为政府间的横向税收竞争是一种零和博弈。

[5]也就是说，在政府间的税收竞争中，一个政府所得到的利益正是另一个政府所失去的，二者所得之和为零。

而且，地方政府间的税收竞争也是一种非合作博弈。

因为各政府之间为了争夺税收收入，促进本地经济发展，很难相互协商，也不可能签订具有约束力的协议。

同时，本文假设：（1）只有两个政府A、B参与博弈，他们都是理性的“经济人”，追求自身利益最大化。

（2）两个政府进行税收竞争的手段均为实施税收优惠政策。

（3）假定资本是完全流动的，该假定可以保证税收优惠政策吸引资本的有效性。

（4）两个地区的经济发展和投资环境不同，A地的经济发展与投资环境要优于B地。

下面用简单的博弈模型来分析地方政府间税收竞争的收益情形（如图1 所示）。

在该博弈模型中，两个政府可以选择实施税收优惠政策或不实施税收优惠政策。

如果A、B两个政府都实施税收优惠政策，则两个政府的收益分别为1000、800；如果A、B 两个政府都不实施税收优惠政策，则两个政府的收益分别为800、600；而如果一方政府实施税收优惠政策，另一方不实施，则不实施税收优惠政策的地区收益就会下降，大部分收益会流向实施税收优惠政策的一方。

从图1 中可以看出，如果政府B选择实施税收优惠政策，则政府A实施优惠政策得到的收益为1000，不实施优惠政策仅为200；而如果政府B不实施优惠政策，则政府A实施优惠政策的收益是2000，不实施只有800。

显然，不管政府B作出什么样的决策，实施优惠政策都是政府A的最好选择，是占优策略。

同样，对于政府B 来说，实施优惠政策也是占优策略。

因为不管A选择什么样的策略，实施优惠政策是政府B 能得到的最好结果。

所以，（实施税收优惠、实施税收优惠）是该博弈的占优策略均衡。

而且，在双方都实施税收优惠时，其收益都有所提高，这说明双方的税收优惠是适度的。

适当的税收优惠在吸引资本流入、增加本地税收收入的同时，所引致的成本能够由收益的增加而得到完全弥补。

尽管合作对双方都有利，但这种合作是不稳定的。

从图 1 中可以看到，违约一方的潜在收益为2000。

因此，合作双方都将试图打破这种均衡，采取更新的、更加隐蔽的税收优惠政策，以获取更多的收益。

这样，在双方不断博弈的过程中，税收优惠程度将不断提高，竞争的透明度也会降低，逐渐从适度的税收竞争演变为一种过度的税收竞争。

在这种情况下，两个政府都会陷入“囚徒困境”。

过度竞争带来的边际收益小于边际成本，降低了资源配置效率，导致本地区收益和整体收益的双下降。

这一结论在图2中得到印证：在两个政府都采取过度税收优惠时，政府A 的收益为600，B为400，明显低于图1中（1000，800），总体收益1000 也远低于1800 的水平。

而且，无论B采取何种策略，对于A来说，实行过度税收优惠政策是占优策略；同样，无论A采取何种策略，对于B来说，提高税收优惠都是最好的结果。

因此，在这一阶段的博弈中，（过度税收优惠，过度税收优惠是两个政府的占优策略均衡。

但是，这最终会使两个政府陷入恶性竞争的怪圈，不仅不会带来税收收入的增长，反而会破坏税基，降低政府提供公共产品的能力。

这就需要对这种恶性税收竞争行为进行规范。

假设有一外部力量介入，对实施过度税收优惠政策的政府实施制裁，使其获得的收益低于正常税收优惠的收益水平，就会出现图3的情况。

在图3中，政府A、B 的占优策略均衡解为（正常税收优惠，正常税收优惠）。

因此，对政府间税收竞争采取一定的规范措施，能够控制恶性竞争的继续演化，使政府间税收竞争朝着双赢的合作方向发展。

满足一定条件的地方性优惠竞争越充分，越符合纳税人的根本利益。

1.地方性优惠竞争博弈模型的假定和均衡解。

对于一个地方性优惠竞争的博弈模型来说，其基本假设包括:(1)全国只有两个地方政府A和B, A和B有完全独立的控制本地税收负担的权力。

(2)纳税人可以自由地在两地自由流动，且通勤成本为0。

(3)两地公共品的实际供给成本均为1。

(4)两地均能容纳所有的纳税人，且纳税人没有除税收负担外的其他偏好。

(5)当不存在税收竞争时，A, B的税收收入都是2。

在没有中央税收和转移支付的条件下，(如图1所示)税收优惠竞争的博弈过程是:当A降低税收负担时，如果B不降低税收负担，B地区的纳税人将全部涌入A地区，此时A的得益为4,B的得益为0;如果B也降低税收负担，只要比A降低的程度少，则B的状况不会得到改善。

因此，理性的B应该使本地的税收负担比A降低得更多。

而A也不会示弱，在下一个回合里它将比B降低更多的税收负担，因为退让就意味着所有的税收的流失。

这样，博弈结果是两地区的税收收入都只能恰好抵补公共品的供给成本1。

2.均衡解符合纳税人的效率标准。

显然，地方性优惠竞争的均衡结果使全国的税收总收入由4下降为2，政府集团的利润由2下降为0,纳税人的税收负担恰好等于公共品的实际供给成本，实现了纳税人税收负担最小化。

假设中两地的税收收人都超过了公共品的实际成本，这可能是由于税收立法的先验性或信息不完全导致纳税人无法对政府进行有效监督造成的。

而地方性优惠竞争迫使地方政府将税收收入降低到的公共品供给成本水平，优化了资源配置。

如果将假设中的实际运行成本换成理想成本，而将收入换成现行实际运行成本，最终地方性优惠竞争的博弈结果是实际运行成本接近理想成本，即地方性优惠竞争实现了提高效率，降低运行成本，从而更符合纳税人的根本利益的要求。

因此，地方性优惠竞争有利于避免税收立法的先验性和信息不完全带来的高额税收负担，提高了税收资金的使用效率，保证纳税人的权益。

(四)政府间纵向税收竞争与横向税收竞争会产生横向税收外部性类似，纵向税收竞争会产生纵向税收外部性。

纵向税收外部性是指不同层级政府对相同税基共同课税，每一层级政府的税基潜在地受到其他层级政府实施的税收政策的影响。