土地征收中公共利益范围的界定
土地征收与房屋拆迁中的公共利益界定
［ 摘
要］ 作为土地征 收与房屋拆迁法定原 因之 一 的“ 共利益”， 公 因其 内涵模 糊不清 、 界定 主体 异化 ， 往往 成
为达到征 收与拆迁 目的的“ 法器” 。界定 公共利益 ， 应首先设定 界定标 准 ， 同时构建公 共利 益的评价机 制。对 于前
者， 国家须在 立法上 明确公共利益 的 内涵， 同时在 实践 中注意 多种要 素的综 合考 量； 于后者 ， 对 国家应 强调 立法机
关与 司法机关 的作 用， 除行政机 关的评价 ， 摒 并赋 予被征 收人、 被拆迁人 参与评价 的权利。
［ 关键词 ］ 公共利 益； 土地征收 ； 市房屋拆迁 ； 城 界定标 准 ； 评价机 制； 市建设 城 ［ 中图分类 号］）２ ． Ｉ ２３ ９ ［ 文献标识码 ］ Ａ ［ 文章编号 ］６ ２—８５ ２ １ ）２— ０ ４— ８ １７ ７０（０ ２ ０ ０ ８ ０
与拆 迁 逐步 演变 为 近年来 社会 矛盾 的交集 点 ， 由此 所引 发 的社 会 冲 突屡 见不 鲜 。例如 ，０ ０年 ２月 ， ２１
江苏 省 常熟 市 国土 资源局 公 告收 回琴 片 区 ８宗地 块 的土地 使 用 权 ， 而该 片 区居 民的 土地 使 用 权 然
尚有 六 十多 年才 到期 。该 项拆 迁 得 以立项 并批 准 的依据 为 “ 共 利益 ” 但 真正 目的 却是 在 这 片 土地 公 ， 上 打 造 商务休 闲区 。 当地 政府 面 对公 众 质 疑 ， 出 如 下 逻辑 推 论 ： 商务 休 闲 区 系 常熟 市 的形 象 窗 抛 该 口， 该项 目必会 提 升城 市 的整体 形象 与核 心 竞争 力 ， 终将 使 全体 市 民受 益 ， 故 最 因此 该 项拆 迁 系基 于
论我国土地征收中公共利益的法律界定
我 国法律 没有 对公 共 利益 进行 明确 的规 定 ， 因此 实践 中经 常 出现土 地征 收权 滥 用的 情况 ， 并且 由此 导致 对土 地征 收权是 否 合 法的争 论 。对 我 国土地 征 收 中的公 共利 益进 行 科学 的法律 界 定 ， 能规 范政府 的土地 征收 行 为， 更好 地 实现各 个 利益 集 团
权， 并给 予正 当补 偿的 法律 制度 。从 古到 今 ， 土地 的征 收是 最 有 相对 客 观性 的 ， 对 尤其 是那 些 外生 于共 同体 的公共 利益 。其 次 ，
为 典型 的征 收 形式 。任 何经 济形 态 的社 会中 土地 权 利都 要受 到 境 外对 公共利 益 的界 定 实践表 明了对 公共 利益 进行 法律 界 定的 国家某 种程 度 的干预 限制 。
Байду номын сангаас
原则 的冲 突 ，容 易引起 上地 征 收权 是 否合宪 以及足 否滥 用 的争 定 ， 主要 是 因为 计划经 济与 立法 水平 的 限制 。 论。 因此 ， 公共利 益是 土地 征 收杈 合理 行使 的Ｉ 惟一标准 和 界限 。 （ ） 地征 收 中公共 利益 法律 界 定的 必要 性 二 土
没 有指 明公 共利 益包 括哪 些 内容 ， 它只 阐 明了利 益 的指 向性 。 在 人类 礼 会早 期， 有权 具有 绝对 的排 他性 。 着社 会 的发 所 随
展， 土地 利用 中 的个人 利益 与 公共利 益之 间 的冲 突 日益增 多 ， 甚
们 对所 有权 保护 的绝对 现 象开 始反 思： 人利 益与个 人 生活质 量 个
、
土地 征收 中 的公共 利益 解 读
在 我国 ， 收就 是 国家 为 了公共利 益 的需 要 ． 征 根据 法 律强 制
土地征收制度中的公共利益研究
口众 多 的情 况 ．做 一 些 全 民性 的调 查 几 乎 是 不 可 能 的 。因 此 目前 由公 众 决 定 公 益 内容 的最 好 形 式 ， 过 于 通 过 人 民的 莫 代 表 机 关 或 代 议 机 构来 制 定 法 律 。可 以 认 定 凡 是 涉 及公 共 安 全 、 共 设施 、 共 公 公 福 利 等 内容 ，都 可 以通 过 具 体 的 法 律 规 定 将其 纳 入 公 共 利 益 的 范 围 。 ２公 众 参 与 听 证 程 序 界 定 是 否 符 合 ． 公 共 利 益 。若 公 众 对 于 政 府 机 关 的征 地 行 为是 否 符 合 公 共 利 益 不 能 达成 一 致 意 见 ， 应 当考 虑 适 用 程序 的控 制方 法． 就 涉 及 到 公 共 利 益 的 界 定 程 序之 一 就 是 听 证 程 序 。 听 证 程 序 在 我 国 土地 征 收 法 律 制 度 中 有 所 涉及 ，但 主要 是 针 对 土 地 征 收 补 偿 方 面 的 听证 。我 国法 律 应 将 是 否 合 乎公 共 利 益加 入 听 证 程 序 之 中。 并 以 立 法形 式 规 定 某 一 特 定 征 收 行 为 必 须 达 到 全 体 被 征 收 人 的 ２３ 上 的 多 数 才 能 实 ／以
中 国经 济 的 快 速发 展带 来 了城 市 土 地 的需 要 量 激 增 ，越 来 越 多 的农 村 土地 国 家 以征 收 手 段 划 分 到 城 市 范 围 之 内 。公 共 利 益 目的 是 国 家行 使 征 收 权 的 前 提 ，是 其 行 使征 收权 的决 定 性 限制 条 件 。但 是 我 国 相关 立 法 并 未 对 其 作 任 何 的 法 律解 释 ．这 很 容 易 导 致 政 府 征 收 权 的 滥 用 。严 重 损 害 被 征 地 原 权 利 人 的 合 法权 益 。 因此 。为 保 护 被 征 方 的 合法 权 益 ， 绝政 府 权 力 的滥 用 ， 必要 对 公 共 杜 有 利益 进 行 合理 界 定 。 我 国 土 地 征收 制度 中 的公 共 利
论我国土地征用制度中公共利益问题的认定
论我国土地征用制度中公共利益问题的认定孙彪【摘要】对于我国土地征收(用)中的公共利益问题,我国相关法律均未作出明确界定,使得土地征收中公共利益被泛化,严重侵害了征收相对人的合法权益.明确界定和合理把握公共利益问题,必须建立相应程序、遵循相应的原则和标准.【期刊名称】《安徽工业大学学报（社会科学版）》【年(卷),期】2010(027)002【总页数】3页(P7-9)【关键词】土地;征收;公共利益【作者】孙彪【作者单位】安徽工业职业技术学院基础部,安徽铜陵244000【正文语种】中文【中图分类】F320一、公共利益内涵的界定(一)公共利益问题的提出我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》虽规定土地征收的目的仅限于公共利益，但什么是公共利益？它包括哪些事项，其范围如何界定？对此这些法律都不约而同地采取了回避的态度。
实务中公共利益问题界定的不明确往往成为政府部门滥用土地征收权利的突破口、权力寻租的制度根源。
学界对其内涵的争论随《物权法》的制定而逐步升温，它不仅是《物权法》中土地征收制度的重要问题，也是我国其他法律制度以及法学研究中的重要课题。
王利民教授认为，在物权法中界定公共利益的概念是十分困难的，仅仅寄希望于通过物权法对公共利益内涵的界定，来解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。
因此，不必从正面界定和反面排除的方法来对公共利益的内涵加以规定。
[1]本文试图通过设计一些必要的程序与制度，对防止公共利益的滥用作一些尝试性的探讨。
(二)公共利益内涵的解读“公共利益”本身的涵义相当丰富，争议比较大，但目前理论界多数人都比较赞成德国学者克莱提出的“量广质高”理论，其主要内容包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。
[2]所谓“量广”是指受益人的数量众多，尽可能地使最大多数人能均沾福利。
同时，基于国家扶助弱者之立场，也必须考虑受益者的特殊性，如少数民族，如儿童、妇女、老人、病残者、失业者等，需要对他们予以必要的倾斜。
土地征用中“公共利益”的解析
土地征用中“公共利益”的解析【摘要】土地征用中“公共利益”界定不明确，使得征用的合法性受到质疑。
随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”）的出台，中国的土地征用制度有了诸多的突破和前进，本文从该条例出发，对“公共利益”的界定作出相应的解析。
【关键词】公共利益；立法模式；完善1立法模式11有关“公共利益”概念的争议。
何为“公共利益”这是理论界一直在研究和争论却无法确定的概念。
要明确的界定就要了解它的内涵与外延，其原因在于：“征收是一种运用国家公权力、强制性剥夺集体或私人所有权而归国家所有的制度，也是国家独有的所有权取得方式。
”①公共利益作为土地征收中强行性的前提和基础，倘若没有它的存在，土地征收的合法性就会受到挑战。
“因此，公共利益的成立与否成为国家可以合法地强行取得和使用他人土地的决定性因素”。
②12公共利益在土地征用中的现状。
我国土地征用当中存在公共利益界定不清晰问题。
对“公共利益”的界定，我国一直采用高度概括的方法进行描述。
我国《宪法》规定：“国家公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。
“显然这些规定都把社会公共利益的需要作为征用土地的前提，但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是‘公共利益需要’，哪些项目用地不是。
致使不少出于其它目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。
更由于‘公共利益’概念的抽象性，这就为任意解释“公共利益”，扩大征地范围提供可乘之机。
”③亚当·斯密所揭示的那样，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只“看不见的手”将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。
而农民的利益又是不是公共利益呢？有人认为，公共利益应当是为每个公民提供的利益，这种收益不具有占有性和排他性。
从这个意义上说，真正属于公共利益的，对土地的征占比例极少，而很多公共设施、公益项目只能称作“准公共利益”，所以绝大部分的土地征占为“非公共利益”。
我国土地征收中的公共利益的法律界定初探
因此 ， 必 须通 过合法 的方式 的框 架性 的政 治概念 ， 具 有高度 的抽 象性和 概括性 ， 随着社 会 的 且 公共利 益 的界定事 关 国民的福 祉 ， 发 展和政 治需 要而 不断 发展 。而采用 排 除法虽然 能 在一 定程 度 予 以界 定 。在中 国只有全 国人 大有 权通 过立 法对 公共利 益进行
一
文章编 号 ： １ ０ ０ ９ ・ ０ ５ ９ ２ （ ２ ０ １ ４ ） １ ・ １ ７ ０ — ０ ２
、
“ 公共利 益” 的界定方 式探讨
的利 益 。这种情 况下 ， 政 府的确 获得 了不 菲的土地 出让收 入 ， 实
（ 三） 程序合 法原 则
从中 国近十年 的实践经验 出发 ， 不可 能单纯地 采用概括 式或 现 了政府 利益 ， 但却不 能界定 为公 共利益 。 列举概 括式 的方式对 公共利益 的 内涵与 外延进行 界定 ， 因为公共 利益 是一个在 不 同国家 、 不 同历史时期 内涵和外延 都会发 生变化
即要求 行为人—— 通常是 地方政 府或其他 行政主体— —不 得 明确 了界定 公共 利益 的方式 ， 在 具体 的界定 实务操 作中 ， 还 则，
应 该遵循 以下 四个基 本原 则。
（ 一） 公 共原 则
公共 原则 是界定 公共利 益最 重要 的原则 。对于 “ 公 共” 的 界
这 一点 ， 在美 国等发达 国家 的土 地征收 及开发 的法 律中都 有
｛ Ｉ ｝ Ｉ 占 缸金
◆社会 观察
２ ０ １ ４ ・１ （ 中）
我国土地征收中的公共利益的法律界定初探
苏 子茗
论土地、房屋征收中的公共利益认定
论土地、房屋征收中的公共利益认定李怡首都师范大学，北京100089摘要：土地、房屋征收的前提是为公共利益的需要，但因其本身内涵具有变动性和广泛性，理论界与实务界对此均未有统一规定。
实践中，公共利益界定泛化导致不公正的案件频发。
本文旨在借用法学方法论的方法，结合国内外优秀经验，基于我国现状，明晰我国土地、房屋征收中公共利益边界，并针对公共利益的适用提出相应程序上保障。
关键词：征收；公共利益；比较法；边界；程序中图分类号：D922．3；D923．2；D921文献标识码：A文章编号：2095－4379－（2019）03－0001－04作者简介：李怡（1994－），女，汉族，北京人，首都师范大学，研究生在读，主要研究方向：宪法学与行政法学。
《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第8条①以列举的方式，对公共利益的范围予以规定。
我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第三项表述为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第42条，《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第6条，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第58条第一款等法律法规，均未对公共利益予以确定。
《条例》第8条第六项的兜底条款，又导致公共利益的边界模糊化。
本文采用法学方法论的方法，明确土地、房屋征收中的公共利益边界。
一、公共利益的历史发展公共利益不是与人类社会一起产生，在早期以身份为标识的农业社会，并不存在公共利益，而是共同体的共同利益。
②同种身份的个人汇聚在一起成为共同体，基于身份产生的利益即为共同利益。
到了近代社会，出现人人平等的“公民”一词，随之产生了公共利益。
公共利益的发展大概经历了五个时期：（1）古希腊时期：在该时期，公共利益与正义观紧密相连，亚里士多德在《政治学》提到：“政治学上的善就是正义，正义以公共利益为依归。
论我国土地征收中公共利益的法律界定
论我国土地征收中公共利益的法律界定作者：徐素萍来源：《法制与社会》2010年第30期摘要土地征收制度是各国为了社会公共利益的需要而对私人的土地所有权予以公法上限制的一种基本土地法律制度。
我国法律没有对公共利益进行明确的规定,因此实践中经常出现土地征收权滥用的情况,并且由此导致对土地征收权是否合法的争论。
对我国土地征收中的公共利益进行科学的法律界定,能规范政府的土地征收行为,更好地实现各个利益集团之间利益平衡。
关键词土地征收公共利益法律界定中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-151-02一、土地征收中的公共利益解读在我国,征收就是国家为了公共利益的需要,根据法律强制取得集体的土地所有权和公民不负缴纳义务的私有财产的所有权,并给予正当补偿的法律制度。
从古到今,对土地的征收是最为典型的征收形式。
任何经济形态的社会中土地权利都要受到国家某种程度的干预限制。
(一)土地征收中之公共利益概念之缘起古希腊时期存在一种“整体国家观”,与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益。
公共利益被视为一个社会存在所必需的一元价值,是全体社会成员的共同目标。
公共利益与社会的绝大多数人有关,与一个群体的生存和发展的基本价值有关。
在这一意义上,公共利益往往被一种价值取向当成一个抽象的概念。
以公共利益为本位或是以私人利益为本位,实际上并没有指明公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。
在人类社会早期,所有权具有绝对的排他性。
随着社会的发展,土地利用中的个人利益与公共利益之间的冲突日益增多,甚至出现了个人随意滥用其所有权而损害公共利益的现象,这时人们对所有权保护的绝对现象开始反思:个人利益与个人生活质量密切相关,而公共利益关注的是整个社会的稳定与发展,更重视全体成员的共同利益,当个人利益与公共利益发生冲突时,公共利益必须优先考虑。
由于土地征收同土地所有权受法律保护的原则的冲突,容易引起土地征收权是否合宪以及是否滥用的争论。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
土地征收中公共利益范围的界定
公共利益目的是世界主要国家和地区土地征收的法定条件
之一。
但从我国目前的土地征收立法和实践来看，土地征收的公共利益目的并不明确，易造成土地征收权的滥用。
关于土地征收的公共利益必须明确予以界定，因此探讨公共利益范围的界定对于维护被征地人的合法权益具有重要的现实意义。
一、土地征收中公共利益的目的一般认为，公共利益是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的不特定多数人的利益[1] 。
学界对于公共利益的理解不一致，各国或地区的立法对公共利益的界定也不完全相同。
英国立法主要从目的性方面对公共利益进行界定。
德国对“公共利益”的界定使用了“社会福利”一词[2] 。
日本以列举方式具体规定了“公共利益”的范围。
我国台湾地区以其事业所必须者为限，以列举方式列出。
笔者认为土地征收中的公共利益是一个开放的、发展的、动态的概念，应当说不同国家或地区由于政治、经济、社会、文化、风俗、宗教等的不同对公共利益的界定也是不一样，并且会随着社会的不断发展而变化。
公共利益具有的这种不确定性，使它的概念的内涵和外延也难有一个确切的界定；利益内容本身也是一个价值判断的范畴，具有很强的主观性，所以也难以有个可衡量的标准[3] ，并且主观标准随着社会的发
展、时间的流逝发生一定的变化。
例如，环境问题如生态平衡、自然资源等的关注都将有可能成为重要的公共利益。
因此，笔者认为与其在土地征收中公共利益在定义上作讨论，不如在具体的可操作性层面对其范围作出界定，以便征收方和被征收方都能找到可参考依据，以求达到双方的诉讼权力地位的动态平衡。
二、土地征收中对公共利益界定的现状分析笔者试图通过两个维度对我国征地中公共利益的界定现状进行分析。
一是立法层面的界定；二是学界对立法模式的相关研究。
对公共利益界定的现状分析如下：
（一）我国现行立法上对公共利益的界定2004年《宪法》修正案第20条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”《物权法》第42条第1款中规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
”《土地管理法》第 2 条第4 款修改后规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”《城市房地产管理法》第19 条规定：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出让的土地使用权。
”从立法层面看，我国现行立法对于公共利益的界定只停留在概括式层面上，含糊其词。
因此笔者认为还需要待出台具体的法律法规或者通过司法解释对
“公共利益”进行明确的界定和规范。
（二）公共利益的立法模式在公共利益上的界定有相关实践可供参考。
主要的立法模式有以下几种：
一是概括式，即在立法中概括规定征收须出于公共利益的目的，而不指出具体事项或范围。
概括式虽能够广泛适应社会发展需要，但会加重公共利益界定模糊性，赋予征地机关以更大的自由裁量权，易造成权利的滥用。
二是列举式，即详细列举用于征收的公共利益的范围。
对于发动土地征收权的公共利益事业较为明确，但基于社会经济的日益发展难免会出现遗漏或不周全之处。
三是概括加列举式，即一方面列举公共利益的范围，另一方面又对公共利益作出概括性规定。
采用这种模式的国家地区较多。
有学者认为将两者结合起来就能集合两者优势。
其实不然，在实践中征收主体为达到征地目的在缺乏外部监督机制的条件下可能会自然地利用到两者的不足之处。
四是列举式加排除法[4] ，即一方面最大限度的发挥立法的预见功能，制定较为详细的公共事业范围，另一方面利用排除法将过去的存在过的，或者将来可能出现的不属于公共利益事业范围排除在外，以达到对公共利益范围的全面科学界定。
对于以上四种模式，笔者更认同以列举排除法的方式阐明对公共利益范围的界定。
列举式虽缺乏灵活性，但可以在总结我国土地征收中的教训的基础上，吸收境外经验，充分发挥立法的预见功能，克服灵活性不足的一面，同时发挥其易于操作的
优点。
再结合排除法将过去的存在过的，或者将来可能出现的不属于公共利益事业范围排除在外，此模式是一种与时俱进、不断发展并且是更为明确、简洁，易于操作的方式。
三、土地征收中公共利益界定的建议
（一）对公共利益范围的界定立法可采用列举式加排除法
综观各国和我国目前的发展现状，我国目前土地征收中公共利益的目的范围应包括以下几个方面：（1）国防设施；（2）交通事业；（3）公用事业；（4）水利事业；（5）公共事业；（6）行政机关、地方自治机关及其他公共建筑；（7）教育、慈善事业；（8）旧城改造；（9）其他由政府兴办，以公共利益为目的事业。
[5] 根据公共利益的不确定性、发展性和开放性等的特点可能会引起土地征收的法定事项的设定也应该是与时俱进的。
通过列举排除法的方法对公共利益范围进行界定，最大限度的在科学的实践调研基础上发挥法律预期设想，分门别类的界定范围。
在大类划分的基础上通过科学论证和民主表决根据各地区的具体情况进行相应的细化拟定事项，规定出下一级子类，形成纸质文本和电子查询目录。
随着社会的发展和新情况新问题的出现而进行年度的不断更新，为行政机关依法行政，司法机关依法办案，人民群众维权提供明确、高操作性的法律依据。
（二）界定公共利益主体的选择
在我国理论界，关于公共利益界定的主体选择，存在以下
三种观点：
一是认为应由立法机关作为界定主体。
二是认为应由行政机关作为界定主体[6] 。
三是认为应由司法机关作为界定的主体
[7] 。
对于公共利益的认定主体学界存在不同的观点。
笔者认为，立法机关、行政机关、司法机关应根据各自的职能范围及其特点对公共利益的界定进行相互分工合作。
立法机关可以为公共利益识别提供立法范围的界定，为行政机关与司法机关的具体化工作确立法律规范依据；行政机关为征收权的发动提供一个目的性前提，进行事前界定；司法机关为征收的司法审查提供裁判依据，并控制征收权的滥用，提供事后保障。
（三）完善征地补偿规定，保护被征地人合法利益在征地程序中，公共利益与合理补偿是相辅相成的。
实践中征地补偿不合理是产生征地纠纷的直接原因，对公共利益的异议更多的是为了防止受到不公平的经济对待的一种保护手段。
因此建议同时在补偿机制方面加大改革力度，从而减少因为公共利益的不确定性给被征收人所带来的损害。